論俄羅斯北方航道治理路徑及前景評(píng)估

摘 要：隨著氣候變暖及融冰加劇，近年來北極問題的影響逐步擴(kuò)散，北方航道的預(yù)期經(jīng)濟(jì)性也引發(fā)關(guān)于大規(guī)模開發(fā)利用的討論。在內(nèi)外需求交織的背景下，俄羅斯以“有限開放”原則為基礎(chǔ)采取“選擇性妥協(xié)”治理路徑，在航行規(guī)則和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題上主動(dòng)妥協(xié)，努力將北方航道作為應(yīng)對外部挑戰(zhàn)和國內(nèi)發(fā)展需求的新增長點(diǎn)。北方航道有限的數(shù)據(jù)背后反映出航運(yùn)需求和經(jīng)濟(jì)性預(yù)期的片面性，且缺乏對自然條件、航運(yùn)安全、污染防控等多重不確定因素評(píng)估，在短期內(nèi)尚不具備大規(guī)模商業(yè)通航和投資的條件。以季節(jié)性運(yùn)輸及試航積累冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，以港口基建為路徑配置資金技術(shù)輸出，以航運(yùn)企業(yè)為主體主動(dòng)配合俄羅斯戰(zhàn)略調(diào)整需求，或是我國參與北方航道事務(wù)的優(yōu)選方案。

關(guān)鍵詞：俄羅斯；北方航道；路徑選擇

中圖分類號(hào)：K91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

目前，對于北極問題的認(rèn)識(shí)已經(jīng)基本從冷戰(zhàn)時(shí)期的敏感區(qū)域逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙吅献鞯男缕脚_(tái)，隨著主體的多元化、挑戰(zhàn)影響的去邊疆化和合作方式的多選項(xiàng)發(fā)展，國際社會(huì)正積極探索建構(gòu)以化解矛盾、應(yīng)對挑戰(zhàn)和發(fā)掘機(jī)遇為目的的北極治理范式。受到氣候變暖及融冰加劇的影響，北極問題不再局限于區(qū)域范疇內(nèi)，其影響也逐步擴(kuò)散。查爾斯等認(rèn)為正是氣候變化帶來的北極消融，使這片曾經(jīng)僅限于科考的凈土轉(zhuǎn)向各國間政治、經(jīng)濟(jì)、安全、生態(tài)相互競爭的地緣政治要地[1]。邁克爾從地緣政治的角度將漢斯島的主權(quán)歸屬等問題作為主要議題，還從國家利益層面論述航道的歸屬爭議，提出各國應(yīng)該在氣候變化的挑戰(zhàn)中尋求集體治理行動(dòng)，從而避免“公地悲劇”[2]。查爾斯在其《北極未來的歷史》一書中，通過分析北極歷史進(jìn)程和當(dāng)前的發(fā)展趨勢，提出北極問題超越了區(qū)域問題的范疇，是與北極區(qū)域內(nèi)和域外國家經(jīng)濟(jì)政治緊密相連的綜合體，這當(dāng)中包括歐洲、亞洲和北極國家自身的重大利益[3]。國內(nèi)學(xué)界對北極問題研究起步較晚，這與中國的非北極國家屬性有著重要聯(lián)系。2009年，郭培清從航道開發(fā)的歷史，以及東北、西北航道的政治與法律入手，分析中國參與北極航道相關(guān)機(jī)制的障礙和戰(zhàn)略，認(rèn)為其中的外部環(huán)境威脅是“與北極航道的地緣關(guān)系”和“北極航道國際協(xié)調(diào)機(jī)制的利益傾向”[4]。

2009年，德國布魯格航運(yùn)公司的兩艘貨船從韓國啟程，途徑俄羅斯符拉迪沃斯托克港和西伯利亞揚(yáng)堡港，最后抵達(dá)終點(diǎn)站荷蘭鹿特丹港，實(shí)現(xiàn)了北方航道的整體通航[5]。根據(jù)估算，從日本橫濱港出發(fā)經(jīng)北方航道前往荷蘭鹿特丹港的航程總長11205海里，比傳統(tǒng)的蘇伊士運(yùn)河航線航程縮短了7345海里，節(jié)省了34%的航程距離。從中國上海經(jīng)由同樣的路線抵達(dá)鹿特丹的航程縮短8079海里，節(jié)省約23%的航程距離[6]。可以看到，北方航道與蘇伊士運(yùn)河這一傳統(tǒng)運(yùn)輸走廊相比，在航程經(jīng)濟(jì)性上具有相當(dāng)明顯的優(yōu)勢。在此背景下，諸多航運(yùn)大國的政商學(xué)界開始對北方航道定期通航進(jìn)行可行性研究。

1 北方航道的自然與政治地理邊界

1.1 連接亞洲與歐洲的高緯度通道

北極航道問題涉及三個(gè)航道：以北方航道①為代表的東北航道、西北航道和穿極航道。東北航道西起冰島，經(jīng)過巴倫支海沿歐亞大陸北方海域直到東北亞的白令海峽。在自然地理范疇中，東北航道與北方航道的概念時(shí)常交叉使用，容易造成混淆。有觀點(diǎn)認(rèn)為，東北航道是俄羅斯北部航道的曾經(jīng)使用的名稱，該航道連接太平洋和大西洋北部海域，但沒有具體的起點(diǎn)和終點(diǎn)地理位置坐標(biāo)[7]。按照俄羅斯的官方定義，北方航道的水域位于北緯66°05′以北，西起東經(jīng)68°35′的熱拉尼婭，東至西經(jīng)168°58′，是傳統(tǒng)東北航道的一部分。經(jīng)由俄羅斯北方沿岸海域航行至中國的北方航道最初構(gòu)想是由俄國外交官、翻譯家德米特里·格拉西莫夫和意大利學(xué)者保羅·喬維奧在1525年提出。但早在11世紀(jì)時(shí)，在白海沿岸從事殖民和貿(mào)易的波摩爾人已經(jīng)對該航線進(jìn)行了探索，并于17世紀(jì)建立了往來阿爾漢格爾斯克和葉尼塞河河口的航線。這條航線被稱為芒加塞亞的航線，是北方航道的前身。從地緣的角度來看，俄羅斯海岸線主要位于北部和東部，總長度超過3.8萬多公里。北方航道連接西部巴倫支海和遠(yuǎn)東地區(qū)楚科奇海，途徑摩爾曼斯克、迪克森、杜金卡、季克西港、佩韋克和布羅偉杰尼亞等重要港口（圖1），被視為亞歐間獨(dú)特的高緯度運(yùn)輸通道。

1.2 俄羅斯北部地區(qū)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略空間

俄羅斯是最早制定北極戰(zhàn)略，并對自身利益進(jìn)行細(xì)分的北極國家[8]。作為北極地區(qū)擁有最多人口和最廣袤面積的國家，俄羅斯北極地區(qū)的總面積近900萬平方公里。按照俄羅斯總統(tǒng)普京2014年5月2日簽署的《關(guān)于俄聯(lián)邦北極地區(qū)陸地領(lǐng)土總統(tǒng)令》規(guī)定，俄屬北極地區(qū)分為摩爾曼斯克州等8個(gè)行政區(qū)劃[9]。這些區(qū)域居住著超過250萬原住民人口，占全俄人口的2%和所有北極地區(qū)人口的40%[10]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，俄羅斯北部地區(qū)為國家貢獻(xiàn)了12%～15%的GDP和25%的出口比重[11]。該地區(qū)聚集了最為雄厚的工業(yè)生產(chǎn)力，高附加值的開采業(yè)比重占到本地經(jīng)濟(jì)的60%，遠(yuǎn)超冰島、挪威、瑞典、芬蘭和格陵蘭等北極其他地區(qū)15%的平均水平。俄屬北極地區(qū)還被稱作“戰(zhàn)略資源基地”和“能源心臟”，其天然氣開采量占全俄開采量的80%。其中亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)蘊(yùn)藏著40多萬億立方米天然氣，占俄羅斯天然氣儲(chǔ)量的85%，占世界天然氣探明儲(chǔ)量的37%。

實(shí)際上，北方航道的開發(fā)和利用并非近年來的新興產(chǎn)物。俄羅斯早在彼得大帝時(shí)期就曾對北方航道宣誓主權(quán)，并宣傳對相關(guān)海域?qū)嵤艛嘈越?jīng)營[12]。蘇聯(lián)時(shí)期，北方航道曾經(jīng)是北部地區(qū)以及西伯利亞的“生命運(yùn)輸線”，也是東西部地區(qū)相互連接發(fā)展的重要走廊。因此，政府不但頒布了《蘇聯(lián)商業(yè)海運(yùn)法》，規(guī)定外國航運(yùn)需求必須經(jīng)由蘇聯(lián)的相關(guān)機(jī)構(gòu)通過船舶租賃的方式進(jìn)行，還于1918年成立隸屬于蘇聯(lián)人民貿(mào)易委員會(huì)的“北方航道委員會(huì)”，成為北方航道相關(guān)航運(yùn)的管理機(jī)構(gòu)。此后，該機(jī)構(gòu)歷經(jīng)數(shù)次重組和更名，于1971年正式命名為 “蘇聯(lián)海運(yùn)部北方航道管理局”。新世紀(jì)以來，為了振興俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展，重塑北方航道戰(zhàn)略運(yùn)輸走廊的地位，俄羅斯政府在1999年《俄羅斯商業(yè)海運(yùn)法》第三章第5條的基礎(chǔ)上，于2013年3月15日正式將其納入俄聯(lián)邦交通部海洋與河流運(yùn)輸局，更名為 “北方航道管理局”（The Northern Sea Route Administration）。

可以看到，無論是在自然亦或政治地理范疇，北方航道對俄羅斯而言都具有重要戰(zhàn)略意義。北方航道曾經(jīng)是蘇聯(lián)北部地區(qū)以及西伯利亞的“生命運(yùn)輸線”，也是東西部地區(qū)相互連接發(fā)展的重要走廊，更是雅爾塔體系和冷戰(zhàn)格局中主要的戰(zhàn)略高地。蘇聯(lián)解體后，由于俄羅斯北部居民大規(guī)模向內(nèi)地遷徙，該航道的利用率逐年下降。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，北方航道90年代初期的年均貨運(yùn)量僅300萬噸，相當(dāng)于蘇聯(lián)解體前平均水平的三分之一[13]，這種情況直至近年來北極相關(guān)議題的重啟才有所好轉(zhuǎn)。在此背景下，俄羅斯對現(xiàn)有北方航道的治理主體、機(jī)制和路徑均做出了調(diào)整。

2 北方航道治理路徑

2.1 堅(jiān)持“選擇性妥協(xié)”原則

2007年，載有俄“杜馬”（議會(huì)下院）副主席和議員的潛水艇潛至北冰洋海底并插上俄羅斯國旗，引發(fā)世界關(guān)于“北極爭奪戰(zhàn)”重現(xiàn)的討論，加劇了北極區(qū)域內(nèi)的競爭態(tài)勢。2008年，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)的梅德韋杰夫提出：“我們的首要任務(wù)是把北極變?yōu)槎砹_斯21世紀(jì)的資源基地”，“將對外邊界劃定在大陸礁”，并且認(rèn)為北極地區(qū)對于俄羅斯“具有戰(zhàn)略意義”[14]，并批準(zhǔn)《2020年前及更長期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》[15]。普京也曾表示，“將拓展俄羅斯在北極的實(shí)質(zhì)性存在，反對將北極交由其他方管理”[16]。2009年出臺(tái)的《2020年之前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》中，在強(qiáng)調(diào)能源爭奪的同時(shí)，暗指未來北極地區(qū)是爭奪的“焦點(diǎn)地區(qū)之一”。 根據(jù)該戰(zhàn)略規(guī)劃，俄羅斯將在北極部署“北極獨(dú)立部隊(duì)集群”，建立相關(guān)的監(jiān)視和反應(yīng)機(jī)制，并且保持俄羅斯的“領(lǐng)先優(yōu)勢”。這些行為和言論，立刻引發(fā)了世界輿論對于爆發(fā)“北極爭奪戰(zhàn)”的大討論?？梢钥吹?，俄北極戰(zhàn)略具有較為明顯的排他性和權(quán)力擴(kuò)張性，這種戰(zhàn)略取向在北極安全、資源開發(fā)、漁業(yè)、航道利用等問題上都有所體現(xiàn)。但是，隨著自身對多邊合作的需求增長，多邊治理觀念的內(nèi)化提高，以及北極多邊合作體系的逐步建立，俄羅斯在北方航道治理上遵循“選擇性妥協(xié)”原則[17]。

2.2 主權(quán)歸屬的“非妥協(xié)”路徑

在政府行為層面，俄羅斯在2001年向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)（CLCS）提出，要求確定其大陸架外部界限的劃界申請，其中包括《執(zhí)行摘要》、《俄羅斯聯(lián)邦在北極和太平洋大陸架外部界限線定點(diǎn)地理坐標(biāo)表提案》和《落實(shí)俄羅斯聯(lián)邦在大西洋和太平洋大陸架外部界限的說明地圖》。也就是說，在提交劃界案之前，俄羅斯已經(jīng)通過科學(xué)考察在相關(guān)論據(jù)上做了充分的準(zhǔn)備。根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》，除了沿海國擁有的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，如果能證明外大陸架是本國大陸架的自然延伸，就擁有對這一部分外大陸架相關(guān)資源進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利[18]。隨后，挪威于2006年遞交關(guān)于《東北大西洋和北極地區(qū)的大陸架外部界限劃界案》，丹麥和冰島分別于2009年提交關(guān)于《法羅群島北部地區(qū)的大陸架外部界限劃界案》以及《埃吉爾海盆地地區(qū)和雷克珍海脊西部和南部地區(qū)的大陸架外部界限劃界案》。俄羅斯首先對航道的法律歸屬做出了清晰的界定，提出北方航道指位于蘇聯(lián)北方沿岸的內(nèi)水、領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的國家交通干線，包括適宜冰區(qū)領(lǐng)航的航線。該航道西起新地島諸海峽的西部入口和北部熱拉尼亞角向北的經(jīng)線，東至白令海峽北緯 66°與西經(jīng)168°58′37″交匯處。也就是說，俄羅斯將北方航道的大部分海域完全納入自身海洋管轄范圍內(nèi)。俄羅斯在北極大陸架劃界問題上的單方行為，造成了相關(guān)國家在法律層面的競爭態(tài)勢。俄羅斯于2013年再次提交最新的《鄂霍次克海訂正劃界案》，也表明了其希望借助法律手段盡早確立自身利益范圍的意圖。

2.3 航行規(guī)則的“被動(dòng)妥協(xié)”方式

在蘇聯(lián)時(shí)期的《北方航道海路航行規(guī)則》基礎(chǔ)上，俄羅斯出臺(tái)了北方航道的《航行指南》、《破冰船領(lǐng)航和引航員引航規(guī)章》和《航行船舶設(shè)計(jì)、裝備和必需品要求》等技術(shù)性規(guī)則。具體來看，提出“由于航行的條件和冰情復(fù)雜，為確保航行安全，在維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽實(shí)行強(qiáng)制破冰領(lǐng)航制度。而在其他海域，海上作業(yè)指揮部可以根據(jù)情況實(shí)行包括建議航線引航、空中引航、引航員引航、破冰船領(lǐng)航、破冰船領(lǐng)航和引航員雙重引航”[19]。相關(guān)規(guī)則特別提出，“如缺乏冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，海上作業(yè)指揮部可根據(jù)船長的請求派遣國家引航員登船協(xié)助航行”。美國和歐洲多國對俄羅斯的主張都提出抗議，反對其單方面控制部分北方航道的海域，并主張所有的船只在北方航道都應(yīng)當(dāng)享有過境通行權(quán)，而相關(guān)海峽應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為國際海峽。而根據(jù)國際法的相關(guān)規(guī)定，過境通行不應(yīng)受到沿岸國的干擾，除非這種通行存有潛在危險(xiǎn)[20]。也有學(xué)者認(rèn)為，俄羅斯相關(guān)航行法律制度與《聯(lián)合國海洋法公約》中的無害通過制度、過境通行制度等內(nèi)容相互矛盾，特別是強(qiáng)制性收費(fèi)引航超過了公約賦予沿海國的權(quán)力[21]。

在很長一段時(shí)間內(nèi)，上述苛刻的強(qiáng)制引航制度和高額費(fèi)用阻礙了北方航道的開發(fā)。出于對北方航道的商業(yè)化需求，謀求建立以此為基礎(chǔ)的國家安全運(yùn)輸通道，俄羅斯在航行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行了一定妥協(xié)。2009年開始，經(jīng)航道管理部門批準(zhǔn)，授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦國營核能動(dòng)力破冰船公司、聯(lián)邦國營俄羅斯海港公司、遠(yuǎn)東航運(yùn)合資公司和摩爾曼斯克航運(yùn)合資公司向各航運(yùn)公司提供破冰服務(wù)，授權(quán)聯(lián)邦國營核能動(dòng)力破冰船公司、冰區(qū)引航員有限公司和獨(dú)立非商業(yè)性機(jī)構(gòu)極地引航員公司提供冰區(qū)引航服務(wù)，并在俄羅斯物價(jià)署制定的基準(zhǔn)費(fèi)率上給予浮動(dòng)優(yōu)惠，以此提升北方航道的競爭力。2013年，北方航道管理局公布了最新的《北方航道水域航行規(guī)則》，雖然北方航道的“歷史性交通干線”屬性沒有改變，但為特定種類的航行提供了強(qiáng)制引航的“豁免權(quán)”，為外國船舶的獨(dú)立航行打下基礎(chǔ)。按照北方航道管理局第一副局長尼古拉·蒙克的說法，“任何國家的民用船只，在具備冰區(qū)航行機(jī)械及技術(shù)要求的情況下，均可不借助于俄方的破冰及引航服務(wù)，獨(dú)立穿越北方航道②”。在這一過程中，俄政府不但提供船舶和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件配備，還建立了安全保障系統(tǒng)和航行規(guī)則等軟件配套。

在操作層面，俄羅斯對于北方航道的范圍界定做了更為清楚的解釋，特別是把航道范圍限定在公海范圍以外，避免了其他國家對于俄管轄權(quán)無限擴(kuò)張的擔(dān)憂。在規(guī)則層面，不但做出了從“強(qiáng)制領(lǐng)航”到“許可證”制度的轉(zhuǎn)變，還對引航人員的資格進(jìn)行了較為嚴(yán)格的認(rèn)定，提出“引航作業(yè)人員要具備相應(yīng)的冰區(qū)引航證書，須擔(dān)任船長或在3000噸級(jí)海船上擔(dān)任大副三年，在冰區(qū)條件下航行時(shí)間超過六個(gè)月，是北方航道水域提供冰區(qū)引航服務(wù)機(jī)構(gòu)員工”[22]。這為其他國家在北方航道的獨(dú)立航行創(chuàng)造了條件，體現(xiàn)了其政策上的開放傾向，也反映出內(nèi)部對于航道經(jīng)濟(jì)效益的預(yù)期需求。

2.4 港口與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“主動(dòng)妥協(xié)”立場

北極的開發(fā)活動(dòng)離不開大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與人力資源投入，特別是外資的支持。亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目和薩別塔港口建設(shè)是目前俄屬北極地區(qū)投資規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施綜合體，也是外部資金需求最為強(qiáng)烈的項(xiàng)目。前者的氣源地南塔姆貝凝析氣田位于亞馬爾半島，天然氣和凝析油儲(chǔ)量分別為1.35萬億立方米和6018萬噸，氣田設(shè)計(jì)天然氣年產(chǎn)量280億立方米，凝析油產(chǎn)量100萬噸，液化天然氣工廠設(shè)計(jì)年產(chǎn)能1650萬噸，預(yù)計(jì)投資總額達(dá)到269億美元[23]。北方航道的大規(guī)模利用是亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目和薩別塔港口建設(shè)的基本保障，而項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)則決定著北方航道的未來需求。為了提升自身的外資吸引力并配合項(xiàng)目的順利推進(jìn)，俄羅斯于2013年通過《液化天然氣出口自由化法律草案》，規(guī)定除俄羅斯天然氣工業(yè)股份有限公司及其子公司外，非國有的諾瓦泰克公司也獲得了出口許可，使該公司成為亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目的控股方，這是該項(xiàng)目最終敲定并進(jìn)行投資的關(guān)鍵原因。之后中國石油天然氣勘探開發(fā)公司從諾瓦泰克公司購買20%的股份，并簽署天然氣供應(yīng)合同。交易完成后，諾瓦泰克公司持有亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目60%股份，法國道達(dá)爾石油公司和中國石油天然氣集團(tuán)公司分別持有20%股份。為了借助外部資金加快推進(jìn)俄屬北極地區(qū)和北方航道沿線的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，俄政府在被列為戰(zhàn)略行業(yè)的油氣開采業(yè)的限制措施上主動(dòng)進(jìn)行“微調(diào)”，在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上采取妥協(xié)政策，力爭吸引更多的外部主體參與航道建設(shè)，分擔(dān)資金壓力以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)均攤的目標(biāo)。

從上述戰(zhàn)略微調(diào)和規(guī)則變化可以看出，雖然俄羅斯在航道的法律地位和實(shí)際控制上堅(jiān)持傳統(tǒng)地緣政治思維，但受到經(jīng)濟(jì)利益和現(xiàn)實(shí)需求的驅(qū)使，對航行規(guī)則等技術(shù)性要求進(jìn)行了調(diào)整，并謀求外部資金和技術(shù)介入?yún)⑴c港口建設(shè)，反映其在不同領(lǐng)域中的政策差異，以及以“選擇性妥協(xié)”原則為指導(dǎo)思想的治理路徑。

3 北方航道的前景評(píng)估

不可否認(rèn)，由于氣候變化的影響，北方航道無冰季在近年來的出現(xiàn)頻率和持續(xù)度都有所增加。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，北方航道在近年來的使用率逐步提高，貨運(yùn)航次由 2010年的4次暴漲至2013年的71次[24]，年貨運(yùn)量在2012年也達(dá)到120余萬噸的峰值。按照這一趨勢，如果北方航道的通航環(huán)境可以保持穩(wěn)定，相關(guān)航運(yùn)需求隨著航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步成熟，以及各國冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)的積累而逐步上升。經(jīng)學(xué)者初步估算，“如果北極航線完全打開，用北極航線替代傳統(tǒng)航線，中國每年可節(jié)省533至1274億美元的國際貿(mào)易海運(yùn)成本”[25]。此外，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)吸引力背后還存在著重要的戰(zhàn)略考量。按照樂觀的預(yù)測，北方航道在未來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的全年通航后，可彌補(bǔ)我國目前傳統(tǒng)的蘇伊士運(yùn)河經(jīng)馬六甲海峽航線的安全短板。將北方航道作為我國海上運(yùn)輸走廊布局中的戰(zhàn)略備選，可保證在處理南海等海上爭議時(shí)擁有較為充足的替代及緩沖。但是，根據(jù)北方航道有限的案例數(shù)據(jù)提出航運(yùn)經(jīng)濟(jì)性的判斷，忽視了氣候、水文環(huán)境、航運(yùn)安全、污染防控等多重不確定因素。

3.1 缺乏貨運(yùn)需求

北方航道在近期氣候變化的影響下出現(xiàn)了季節(jié)性無冰季，貨運(yùn)航次也明顯增加，依照現(xiàn)有公式計(jì)算，與蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航線相比，其經(jīng)濟(jì)性也具有較大優(yōu)勢。但實(shí)際上，按照俄羅斯航道管理部門的定義，其統(tǒng)計(jì)的貨運(yùn)航次和貨運(yùn)量指所有沿東西伯利亞海岸線橫穿北方海航道水域里的航行，包括自鄂畢灣始航至東端的航行，以及自西端始航至遠(yuǎn)東佩韋克航行，其始發(fā)港和指運(yùn)港均為俄屬港口，并非完全穿越北方航道的國際貨運(yùn)。2011年，在所有統(tǒng)計(jì)的41次航次中，僅有16次為國際運(yùn)輸，其余均為俄屬港口間的運(yùn)輸。2012年的46航次中有27次為國外港口間的運(yùn)輸，或始發(fā)自俄屬港口運(yùn)往外國港口。2013年的71航次中有28次的始發(fā)港或指運(yùn)港均位于俄羅斯境外（圖2）[26]。可見真正的國際商業(yè)航行次數(shù)仍較為有限，現(xiàn)有航行大多由航運(yùn)公司內(nèi)部調(diào)配和短期需求帶來。較為單一的貨物種類（圖3）以及冰區(qū)航行要求限制了航道在短時(shí)間內(nèi)的大規(guī)模開發(fā)，外部需求不足仍然是北方航道開發(fā)的軟肋所在。

我國立即參與大規(guī)模商業(yè)通航和投資的條件目前來看也不具備。在技術(shù)安全方面，必須考慮到相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、破冰船級(jí)劃分、導(dǎo)航系統(tǒng)和冰區(qū)航行技術(shù)升級(jí)等方面。在人文因素方面，我國企業(yè)缺乏與俄北部原住民群體交流的經(jīng)驗(yàn)，在參與開發(fā)建設(shè)和投資過程中，容易陷入相關(guān)原住民文化、地區(qū)民俗和發(fā)展理念的潛在“限制”，導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)增加。在自然環(huán)境方面，北方航道的航洋溫度、航行能見度、海冰密集度、冰層厚度等方面均無法人為掌控，甚至在觀測技術(shù)方面也缺乏經(jīng)驗(yàn)。近年來北極融冰速度加劇，冰層環(huán)境也快速變動(dòng)，給航行的安全帶來了潛在威脅。航道季節(jié)性暢通的間隔期與持續(xù)期很難精確計(jì)算，特別是受到極端天氣和氣候的影響較大，相關(guān)港口設(shè)施建設(shè)、打撈、搜救等硬件技術(shù)支持也尚處于起步階段，在可預(yù)見的5年～10年時(shí)間內(nèi)，北方航道無法對現(xiàn)有國際航運(yùn)的整體格局產(chǎn)生根本性影響。

3.2 受制于僵化的管理機(jī)制

烏克蘭危機(jī)以來，受歐洲和美國的全方位制裁影響，俄羅斯在國際和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略重心上做出了重要調(diào)整，壓力促使俄與亞太國家進(jìn)行更多的合作。北方航道的開發(fā)既可以促進(jìn)該計(jì)劃的立體化發(fā)展，也可以作為與亞太重要航運(yùn)貿(mào)易大國的合作新對接點(diǎn)。在戰(zhàn)略上，北方航道不但被視為其國內(nèi)貿(mào)易的重要水路，還被看作改善俄東西部發(fā)展失衡狀態(tài)的一種選擇。通過打造立體化的國內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)，加快遠(yuǎn)東地區(qū)和烏拉爾山以西發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)要素交換，使該航道與內(nèi)陸河流運(yùn)輸、歐亞大鐵路一道成為“跨歐亞發(fā)展帶”的重要組成部分。因此，俄羅斯將在維護(hù)政治領(lǐng)域主導(dǎo)地位的同時(shí)，努力將北方航道作為其應(yīng)對外部挑戰(zhàn)和國內(nèi)發(fā)展需求的新增長點(diǎn)。通過簡化航行申請的操作程序，俄羅斯希望吸引更多的航運(yùn)貿(mào)易大國成為北方航道的使用方。但技術(shù)優(yōu)化的幅度和廣度并未達(dá)到理想水平。雖然北方航道的航行申請手續(xù)已簡化至15個(gè)工作日前提交，但與蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航道的48小時(shí)相比仍存在較大差距，造成了一定的時(shí)間成本浪費(fèi)。另一方面，《北方航道水域航行規(guī)則》的程序簡化還存在一定的局限性。根據(jù)規(guī)定，“獲得許可證的船舶不得在許可證生效前駛?cè)氡狈胶降浪?，并要在許可證有效期到期前駛離水域。如果船舶不能在許可證有效期到期前駛離，須盡快通知管理局并說明違反本條款要求的原因，根據(jù)管理局指示行動(dòng)”，并且規(guī)定“船舶駛離俄聯(lián)邦北方航道港口時(shí)，須立即向管理局通報(bào)離港時(shí)間”[27]。這一系列規(guī)定對水文環(huán)境復(fù)雜的冰區(qū)航行來說，顯得較為僵化且缺少靈活性，成為制約我國航運(yùn)企業(yè)參與主動(dòng)性的重要因素。

3.3 局限于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

雖然“強(qiáng)制引航”被現(xiàn)有的“許可證”制度所替代，但在北方航道的航行嚴(yán)格受到俄羅斯管控的程序并未改變，且保留了嚴(yán)格的審批申報(bào)制度。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第 234 條規(guī)定，沿海國出于航行安全和環(huán)境保護(hù)目的，對200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的冰封區(qū)域有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，但根據(jù)規(guī)定，沿海國在實(shí)行這一權(quán)利時(shí)必須“適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”[28]。 俄羅斯的現(xiàn)行規(guī)定在實(shí)質(zhì)上不符合專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自由航行制度，盡管可以被視為出于“航行安全和環(huán)境保護(hù)目的”，但卻忽視“適當(dāng)顧及航行”和“可靠科學(xué)證據(jù)”的限制性原則，不符合國際法精神。另一方面，俄羅斯的北方航道治理過于注重短期效益，設(shè)置了過多的收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，例如破冰船護(hù)航、領(lǐng)航員領(lǐng)航、航行通訊、航行海圖、導(dǎo)航信號(hào)等收費(fèi)服務(wù)，可能在經(jīng)濟(jì)性上無形中提高了航道的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。特別是2014年開始執(zhí)行的以船舶載貨量和抗冰能力決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可能出現(xiàn)破冰能力較弱的大型集裝箱船繳納高昂航行費(fèi)用的情況，成為北方航道治理的不確定性因素。

有學(xué)者提出，在北極航道問題上我國應(yīng)選擇積極參與國際規(guī)則的制定，承擔(dān)相應(yīng)的國際義務(wù)，并享受相應(yīng)的權(quán)益[29]。重點(diǎn)在于，如何界定我國參與航道開發(fā)與利用的具體模式。在多邊層面，我國在參與北方航道治理時(shí)，需要通過多邊協(xié)商對話促使規(guī)避《聯(lián)合國海洋法公約》中的北極“盲區(qū)”，避免國家間惡意利用來進(jìn)行自身的權(quán)力擴(kuò)張，從而引起區(qū)域或多邊性的政治沖突。在雙邊層面，以“商主官輔”的方式，鼓勵(lì)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和航運(yùn)制造企業(yè)主動(dòng)參與俄北極地區(qū)港口建設(shè)，在民營資本為主體的基礎(chǔ)上，以工程承包為介入路徑配合俄整體戰(zhàn)略調(diào)整的需求，是較為可行的方案之一。

4 結(jié)論

受氣候變化的影響，北方航道無冰季在近年來的出現(xiàn)頻率和持續(xù)度都有所增加，貨運(yùn)航次也出現(xiàn)較大幅度的增長。在此背景下，俄羅斯對現(xiàn)有北方航道的治理主體、機(jī)制和路徑均做出了調(diào)整，希望在航道問題中采取較為開放的戰(zhàn)略，由此帶動(dòng)北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在主權(quán)問題上，俄羅斯以傳統(tǒng)的主權(quán)與領(lǐng)土至上思維為指導(dǎo)，堅(jiān)持在國際法上的聲索與地理上的實(shí)際控制，采取非妥協(xié)性立場。在航行規(guī)則上，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使采取被動(dòng)妥協(xié)立場，對冰區(qū)航行要求、破冰與領(lǐng)航服務(wù)的強(qiáng)制性條件以及費(fèi)率進(jìn)行了調(diào)整，聚焦于航道的商業(yè)開發(fā)與利用。在港口基建領(lǐng)域，則采取了主動(dòng)的開放政策，謀求外部資金和技術(shù)的介入，推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的更新?lián)Q代。俄羅斯針對北方航道的三個(gè)領(lǐng)域制定了截然不同的政策，體現(xiàn)出其治理路徑中“選擇性妥協(xié)”原則的指導(dǎo)地位。

但是，北方航道的有限運(yùn)輸數(shù)據(jù)大多反映了俄境內(nèi)運(yùn)輸?shù)幕盍χ笖?shù)，真正的國際商業(yè)航行次數(shù)仍較為有限，尚無法支撐將其作為潛在國際航運(yùn)走廊的判斷，外部需求不足仍然是航道開發(fā)的軟肋所在。同時(shí)，有關(guān)商業(yè)通航和投資的可行性評(píng)估忽視了氣候條件、水文氣象環(huán)境、航運(yùn)安全、污染防控等問題的不可控因素，以及各國對于冰區(qū)航行的知識(shí)儲(chǔ)備、技術(shù)升級(jí)和人員培訓(xùn)等方面的現(xiàn)實(shí)差異，尚不具備吸引包括中國在內(nèi)的其他國家立即參與的條件。從短期來看，我國應(yīng)聚焦于航行程序制定層面的相互合作，數(shù)據(jù)分析層面的共享交流，積極開展定期商業(yè)航行的論證和試航，有選擇性地進(jìn)行沿岸設(shè)施和港口建設(shè)的先期勘察。在中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系新階段的雙邊政治框架內(nèi)，以季節(jié)性運(yùn)輸及試航積累冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，以港口基建為路徑配置資金技術(shù)輸出，以航運(yùn)企業(yè)為主體主動(dòng)配合俄羅斯戰(zhàn)略調(diào)整需求，以此作為參與北方航道事務(wù)的主要路徑。同時(shí)，繼續(xù)拓展中俄北極合作的邊界，尋找北方航道開發(fā)與我國“一帶一路”戰(zhàn)略對接的契合點(diǎn)。

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