對南通市老年教育地方立法的調(diào)查和建議

□南通市老年大學　王建明

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對南通市老年教育地方立法的調(diào)查和建議

□南通市老年大學王建明

2015年3月15日，全國人大十二屆三次會議對《立法法》進行修訂，規(guī)定設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)。7月31日，江蘇省人大常委會第十二屆十七次會議通過了《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定常州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》。自7 月31日起，南通市正式獲得了地方立法權(quán)。

前不久，筆者對南通市老年教育的情況進行了調(diào)查，感到老年教育地方立法刻不容緩，建議將《南通市老年教育條例》的制定列為南通市人大常委會的一項立法工作，盡快實施。

一、南通市人口老齡化和老年教育的基本情況

1982年全國第三次人口普查結(jié)果顯示，南通市60歲及以上人口為76.4萬人，占10.4%，比全國早17年、比江蘇全省早4年進入老齡化社會。此后，南通老年人口的比重一直以快速而強勁的態(tài)勢向前發(fā)展。至2000年全國第五次人口普查，60歲及以上人口占同期總?cè)丝诘?7.42%。2010年已占同期總?cè)丝诘?3.46%。2014年，南通市60歲及以上人口191.68萬人，占比26.27%。32年間，60歲及以上人口增加了115.28萬人，平均每年增加3.6萬人；占同期總?cè)丝诘谋戎仄骄磕晏岣?.5個百分點。人類生命的延長是構(gòu)成人口老齡化的重要條件之一。長壽現(xiàn)象規(guī)?；^(qū)域化已成為南通市的一大特點。南通成為 “世界長壽之都”。五個縣（市）中，如皋、如東、啟東成為“中國長壽之鄉(xiāng)”，如皋還是“世界長壽鄉(xiāng)”。2014年末，南通市有百歲老人915人，居全省各市之首?，F(xiàn)在，南通市正向深度老齡化階段邁進。

人口老齡化促進了該市老年教育的發(fā)展，南通市委、市政府于1986年批準成立南通市老年大學。隨后各縣（市）、區(qū)也相繼建立老年大學。到2015年8月，南通市共有老年(老干部)大學10所，校舍面積達1.8萬余平方米，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的老年學校21所，共有學員近2.2萬名。一大批老年人學有所成，市和各縣（市）、區(qū)老年大學累計畢業(yè)學員10萬人(次)。但老年教育的發(fā)展與人口老齡化的發(fā)展仍不相適應：一是學校規(guī)模小，不能滿足老年人的上學需求。該市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要發(fā)展目標之一是“參加各類老年教育機構(gòu)學習的老年人達到老年人口10%以上”。但到“十二五”末，全市老年教育的覆蓋人數(shù)約2萬人,還不到老年人口的1%，與全國要求老年人口入學率達到3%的要求相距甚遠。即使是市區(qū)，老年人口入學率也僅達到4.5%。全市許多老年大學在入學報名時，出現(xiàn)了老年人凌晨4點多到校排隊的現(xiàn)象。

目前該市老年教育存在的主要問題可以概括為少“四力”：一是各級、各地的領(lǐng)導部門對老年教育重視不夠，無總體規(guī)劃、無具體部署，使老年教育的發(fā)展缺乏動力；二是各縣（市、區(qū)）沒有統(tǒng)一的主管部門，對老年教育的發(fā)展缺乏合力；三是老年大學沒有固定的辦學經(jīng)費來源，不少學校是要一點得一點，發(fā)展老年教育缺少財力；四是老年大學普遍存在學校規(guī)模小，辦學條件差，教學設(shè)施陳舊等問題，不能滿足老年人渴望入學的需求，學校擴容缺乏實力。

二、老年教育地方立法的必要性和可行性

（一）老年教育地方立法的必要性

老年教育是實現(xiàn)“積極老齡化”的一項重要舉措，在“積極老齡化”的全新戰(zhàn)略指引下，老年教育在終身教育體系中的定位更為突出。

地方立法是保障老年教育健康發(fā)展的剛性措施?！胺e極老齡化”戰(zhàn)略需要公正平等的老年人權(quán)益保障體系,這就需要國家與地方迅速建立健全一個與之配套的完善法律法規(guī)體系，以確保法律服務(wù)渠道更加通暢、法定權(quán)益得到切實維護。老年教育作為“積極老齡化”戰(zhàn)略的重要組成部分，理應堅持均等服務(wù)，從維護社會公平和正義的高度，推動老年教育基本公共服務(wù)均等化，合理分配社會老年教育資源，提高老年人老年教育社會福利水平，確保老年人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。由于我國的老年教育法律體系建設(shè)滯后，在老年教育迅猛發(fā)展的今天，可以先行通過地方立法來彌補。

目前，我國在老年教育立法上存在的主要問題包括：一是老年教育法律未形成體系。國家法律中有關(guān)老年教育的法律條款總體上是缺位、缺失或沒有系統(tǒng)、沒有配套的。二是《老年人權(quán)益保障法》對老年教育缺乏實際操作條款。如該法第七十條強調(diào)：老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利。國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校。各級人民政府對老年教育應當加強領(lǐng)導，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入。雖然確定了“老有所學”“老年教育”“老年學校”，但對老年教育沒有相應的操作條款和違法罰則，即使地方上的老年教育辦得差，也無法追究。三是《教育法》對老年教育沒有明確法治規(guī)范。如第四十一條明確：國家鼓勵學校及其他教育機構(gòu)、社會組織采取措施，為公民接受終身教育創(chuàng)造條件。但沒有直接規(guī)定老年教育的條款，沒有明確老年教育屬于成人教育和終身教育，因此客觀上造成了老年教育沒有專門的法律措施保護。老年學校自行對號入座，稱自己屬于成人教育，只是自我理解，不能成為老年教育依法執(zhí)教的依據(jù)。

立法是保障老年教育健康發(fā)展的根本措施。鑒于我國老年教育法制建設(shè)步伐遠遠落后于日新月異、迅速向前的地方老年教育發(fā)展現(xiàn)狀，國家沒有專門立法，完全可以借地方已有立法權(quán)的重要契機，通過地方立法來逐步解決這個問題。

（二）老年教育地方立法的可行性

從立法依據(jù)來看，《立法法》第七十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！蔽覀兊慕庾x是：一是應對人口老齡化是城市管理的重要內(nèi)容，符合“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”；二是“根據(jù)本市的具體情況和實際需要”，南通這個超老齡化城市確有制定老年教育條例的需要；三是老年教育立法與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不相抵觸；四是“法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”可法律對地方老年教育能否立法、如何立法并沒有規(guī)定。

從立法可能來看，我國第一部老年教育法規(guī)《天津市老年人教育條例》于2002 年7月18日經(jīng)天津市人大常委會通過，當年9月1日起實施?！缎熘菔欣夏杲逃龡l例》于2007年6月28日由徐州市人大常委會制定，當年10 月1日起施行。從徐州看南通，該市制定老年教育條例也應該是有可能的。為此建議南通市人大常委會將老年教育列入立法計劃，通過立法促進全市老年教育地進一步發(fā)展，使南通這張教育名片煥發(fā)出更加絢麗的光彩。

三、南通市老年教育地方立法有關(guān)內(nèi)容的建議

（一）規(guī)范標題擬為《南通市老年教育條例》。

（二）正文內(nèi)容必須寫明因由、條規(guī)、施行說明三部分。

1、條例的因由。正文的開頭寫明制定和發(fā)布條例的法律依據(jù)（《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》等有關(guān)法律、法規(guī)），交代制定本條例的原因、目的（適應老齡化社會的發(fā)展要求，保障老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利，促進老年人教育事業(yè)的發(fā)展，完善終身教育體系），說明條例所涉及對象（老年教育、老年教育機構(gòu)）的有關(guān)范圍。

2、條例的條規(guī)。這是條例的主體部分，要有“條”有“例”，內(nèi)容長短視具體內(nèi)容而定?！皸l”是從正面闡述條例的條文，講明“做什么，不該做什么?！薄袄笔菑姆疵婕右哉f明，即做不到怎么處理。結(jié)構(gòu)順序是前“條”后“例”。以“條”為主，以“例”為補充。“條”的“做什么”和“不該做什么”可以糅合在一起寫。而“例”則必須單獨列出?！赌贤ㄊ欣夏杲逃龡l例》的“條”要講明老年教育的主管部門、協(xié)調(diào)服務(wù)部門和其他相關(guān)部門；講明老年教育中各級政府的職責、對媒體的要求；講明設(shè)立老年教育機構(gòu)應當具備的條件，申請辦學許可、登記和變更、注銷的程序及相關(guān)部門；講明對老年教育機構(gòu)的優(yōu)惠政策；講明老年教育經(jīng)費的來源與管理；講明老年教育機構(gòu)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)；講明對老年教育機構(gòu)評價和教學評估，對老年教育機構(gòu)和老年教育工作者表彰、獎勵的要求?！赌贤ㄊ欣夏杲逃龡l例》的“例” 要講明老年教育機構(gòu)、老年教育場所不得變更用途；講明對違反條例，未經(jīng)批準擅自舉辦老年教育機構(gòu)及違反條例其他規(guī)定的事項如何依法處理。

3、施行說明部分。明確實施條例的具體要求和注意事項，包括條例的生效時間、解釋、修改與廢止的權(quán)限，適用的其他范圍等。