我國政府購買公共服務(wù)績效問題研究綜述

羅瑜亭，魯志國

（深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，深圳518060）

我國政府購買公共服務(wù)績效問題研究綜述

羅瑜亭，魯志國

（深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，深圳518060）

政府通過購買服務(wù)方式向社會供給公共服務(wù)，已成為公共服務(wù)供給的重要制度安排，其績效評估問題是學(xué)術(shù)界研究的前沿重點。本文對我國政府購買公共服務(wù)績效問題研究成果進行收集整理，歸納總結(jié)目前學(xué)術(shù)界有代表性的研究觀點，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究存在較大空白。在以后的研究中，應(yīng)重點結(jié)合政府購買公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，合理選擇績效評估方法，構(gòu)建科學(xué)的評價指標(biāo)體系，加快政府購買公共服務(wù)績效分析結(jié)果的實踐應(yīng)用。

政府購買；公共服務(wù)；效率；研究綜述

政府購買公共服務(wù)作為一種新型的政府支出行為，是政府發(fā)揮和延伸固有職能，向社會提供公共服務(wù)的重要方式。在政府績效評價研究理論與實踐快速發(fā)展的過程中，政府購買公共服務(wù)績效評價研究也得到較快發(fā)展。特別是近10年來，政府購買服務(wù)績效研究成為政府和學(xué)術(shù)界研究探索的熱點，開展相關(guān)研究的專家學(xué)者、形成的研究成果不斷增多。

一、政府購買公共服務(wù)績效研究總體概況

在期刊發(fā)表的學(xué)術(shù)文章，大多都被收錄在中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫。因此，中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫對相關(guān)主題論文的收錄情況，基本可以體現(xiàn)該領(lǐng)域?qū)W術(shù)界研究成果的總體情況及研究的總體進展水平。以“政府購買+績效”為主題，收錄時間截至2015年底，在中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫中進行檢索，共檢索到相關(guān)論文共194篇。以“政府+績效”為主題進行檢索，收錄時間截至2015年底，共檢索到相關(guān)論文共18360篇，各年度相關(guān)論文收錄情況如表1所示?？偟膩砜矗徺I服務(wù)績效研究作為政府績效研究的延伸，近10多年來研究成果保持較快增長，從2004年的1篇增加到2015年的78篇。但政府購買服務(wù)績效研究作為新興的研究領(lǐng)域和研究視角，在學(xué)術(shù)上還沒有得到傳統(tǒng)政府績效研究學(xué)者的大量關(guān)注，與政府績效研究成果之比為1:95，研究成果在數(shù)量上還較為有限。目前，政府購買服務(wù)績效研究的成果主要歸屬于趙要軍、吳建、謝雙保、張萌、張亮、王浩林、周蘭萍、閆海、王家耀、儲亞萍、黃春蕾、張翔、王春婷等學(xué)者，他們以45歲以內(nèi)的年輕學(xué)者居多，研究方向主要集中在行政管理、財政、政府行為等領(lǐng)域。

表1 政府購買服務(wù)績效研究與政府績效研究成果

從研究層次來看，目前的研究成果主要以基礎(chǔ)類研究為主，其中基礎(chǔ)研究類論文87篇，占比44.85%。此外，政策應(yīng)用領(lǐng)域的研究成果也不斷增加，有政策研究類論文48篇、行業(yè)指導(dǎo)類21篇、職業(yè)指導(dǎo)類7篇、其他類30篇。研究成果的研究層次如圖1：

圖1 研究成果的研究層次

圖2 研究成果的學(xué)科結(jié)構(gòu)

從學(xué)科結(jié)構(gòu)來看，目前的研究成果主要分布在行政學(xué)及國家行政管理（69篇）、財政與稅收（48篇）、中國政治與國際政治（16篇）、宏觀經(jīng)濟管理與可持續(xù)發(fā)展（10篇）、社會學(xué)及統(tǒng)計學(xué)（8篇）、會計學(xué)（6篇）等學(xué)科領(lǐng)域，其中約60%的成果集中在行政管理學(xué)和財政稅收學(xué)，占比分別為35.57%、24.74%?？梢姡谟写硇械难芯砍晒?，大部分學(xué)者把政府購買服務(wù)績效問題歸為行政管理、財政稅收等學(xué)科類別。研究成果的學(xué)科結(jié)構(gòu)如圖2：

從研究基金資助情況來看，目前的研究成果中，獲得國家和省級研究基金資助的有51篇，占比26.29%，其中獲得國家社會科學(xué)基金資助的有28篇，占比14.43%。相比之下，政府績效的研究成果中，獲得國家和省級研究基金資助的有3485篇，占比18.98%，其中獲得國家社會科學(xué)基金資助的有1361篇，占比7.41%。政府購買服務(wù)績效研究獲得國家和省級研究基金資助的比重，特別是獲得國家社科基金資助的比重明顯高于政府績效研究，表明近年來國家和省十分關(guān)注和支持政府購買服務(wù)績效研究，將其擺在比政府績效研究更重要的位置。

二、政府購買公共服務(wù)績效研究最新進展

（一）關(guān)于政府購買公共服務(wù)績效評價研究的內(nèi)容和范圍

由于我國政府購買公共服務(wù)績效評價研究起步相對較晚，因此相關(guān)研究成果主要集中在近5年，但研究對象的內(nèi)容項目覆蓋面卻不斷擴展，在理論和實踐中的影響力逐步增強。政府購買公共服務(wù)績效評價研究的發(fā)展?fàn)顩r可以較直觀地體現(xiàn)在其研究內(nèi)容項目的覆蓋面上。比如，國內(nèi)的錢海燕（2014）、包國憲（2012）等對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)問題進行績效評價研究，張錦珠（2013）、王洪兵（2013）等圍繞政府購買教育服務(wù)績效問題開展探討，張萌（2011）、吳建（2010）、謝雙保（2010）等對政府購買農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績效問題開展研究，黃春蕾（2013）等對績效視角下政府購買社會工作服務(wù)模式的優(yōu)化問題開展研究，張學(xué)研（2015）、王萍萍（2015）等對政府購買公共體育服務(wù)績效評估問題開展研究，胡穗（2015）、馬良（2012）等對政府購買社會組織服務(wù)績效評估問題開展研究，張璇（2015）等對政府購買公共服務(wù)績效審計評價體系開展研究，周錦程（2015）等對政府購買公共氣象服務(wù)的效率和效益提升問題進行探索，盧會河（2014）等對政府購買法律服務(wù)問題開展實證研究，等等。

此外，有些學(xué)者還結(jié)合實踐中遇到的前沿問題開展大膽探索，在研究視角上另辟蹊徑，不斷拓展著政府購買公共服務(wù)績效研究范圍。比如，周俊（2010）[1]從風(fēng)險防范的角度對政府購買公共服務(wù)開展研究，李海平（2011）[2]對政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制問題進行研究，趙全軍（2011）[3]對公共服務(wù)外包中的政府角色定位進行研究，寧靚、茅杰（2015）[4]等以準(zhǔn)市場機制作為切入點，從準(zhǔn)市場機制帶來的政府角色轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)模式的創(chuàng)新、政府與社會組織關(guān)系的重構(gòu)和政府購買服務(wù)的績效提升四個方面開展研究。在政府購買公共服務(wù)績效評價模式的選取和運用上，近年來許多學(xué)者也開展了深入的研究。比如，朱利安?勒?格蘭德（2010）[5]深入研究了信任模式、績效管理模式、“發(fā)言權(quán)”模式、選擇與競爭模式等四種公共服務(wù)模式。陳偉明、王駿（2014）[6]分析了現(xiàn)行統(tǒng)一的評價模式評價對各種不同需求類型的政府購買服務(wù)的局限，并政府購買自身所需服務(wù)績效評價重點應(yīng)放在評價政府與第三方所簽訂合約的完備性上。

（二）關(guān)于政府購買公共服務(wù)績效評價的指標(biāo)體系構(gòu)建

構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系是開展績效評價的重要基礎(chǔ)。如何構(gòu)建科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，成為政府績效評價問題研究最核心的問題之一。葉托、胡稅根（2015）[7]以Martin的社會服務(wù)績效評估模型為模板，從投入、過程、產(chǎn)出、品質(zhì)、成效、政治6個維度，構(gòu)建起了一套合理有效的績效評估指標(biāo)體系及分析框架。張學(xué)研、楚繼軍（2015）[8]基于為政府購買公共體育服務(wù)提供監(jiān)測工具的視角，結(jié)合“投入—過程—產(chǎn)出(結(jié)果)”的邏輯框架，建政府購買公共體育服務(wù)效率評價指標(biāo)體系。張璇（2015）[9]基于平衡計分卡（BSC）的評價理念，把政府購買公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系設(shè)置為政策維度（學(xué)習(xí)與成長）、資金維度（財務(wù)）、服務(wù)流程維度（內(nèi)部流程）、社會公民維度（客戶）等4個評價維度。吉鵬、李放（2013）[10]認(rèn)為，政府通過向第三方購買獲取的居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種社會公共服務(wù)，其績效不僅要考慮投入、產(chǎn)出的效率，同時還要考慮效果、公平性、及時性（時間），以及公眾的滿意度。他們從效率性評價指標(biāo)、滿意度評價指標(biāo)兩個層面構(gòu)建政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效的評價指標(biāo)體系。包國憲、劉紅芹（2012）[11]認(rèn)為，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效由居家養(yǎng)老服務(wù)購買的效率和養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量兩部分組成，他們從有形性、可靠性、響應(yīng)性、信任感、人性化等5個維度設(shè)計了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。

（三）關(guān)于政府購買公共服務(wù)績效評價方法

政府績效評價理論在經(jīng)過多年持續(xù)發(fā)展后，已經(jīng)形成了較為成熟的績效評價方法體系。近年的研究成果中，應(yīng)用較多績效評價方法主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、平衡計分析法(RSC)、模糊數(shù)學(xué)分析法、層次分析法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)、360度效率評價法、因子分析法等，這些方法的廣泛運用，不斷拓展著政府績效評價的研究領(lǐng)域和研究外延。政府購買公共服務(wù)既是政府公共服務(wù)的重要供給方式，又是政府支出的重要組成部分。因此，目前學(xué)術(shù)界在政府購買公共服務(wù)績效評價方法的選取上，也主要以主流的政府績效評價方法為主。值得引起注意的是，隨著近年來評價指標(biāo)設(shè)計的不斷豐富，尤其是自E.Revilla、JSarkis. And A Modrego（2003）將DEA方法(Data Envelopment Analysis，簡稱DEA)應(yīng)用于公私合作評價標(biāo)準(zhǔn)之后，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法越來越成為研究政府購買公共服務(wù)行為的有力工具。比如，錢海燕、沈飛（2014）[22]運用DEA模型，以政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財政支出作為輸入指標(biāo)，以居家養(yǎng)老服務(wù)項目的數(shù)量、享受服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)滿意度等3個指標(biāo)作為輸出指標(biāo)，對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)財政支出效率進行評價。何平林、蘭風(fēng)云（2007）[23]以軍工上市公司為考察對象，通過設(shè)計研究變量、樣本歸集及模型計算，運用DEA對于政府向社會組織購買公共服務(wù)進行全面評價。

在近年政府績效評價研究的基礎(chǔ)上，有的學(xué)者還嘗試根據(jù)政府購買服務(wù)的特點，在績效評價方法上積極進行探索、創(chuàng)新和開拓，其中魏中龍、王小藝等學(xué)者的研究比較有代表性。比如，魏中龍等學(xué)者（2014）[24]采用系統(tǒng)工程中的DELPHI方法構(gòu)建了政府購買服務(wù)效率評價指標(biāo)體系，并創(chuàng)造性地把在語音識別、圖像識別、數(shù)據(jù)壓縮等領(lǐng)域被廣泛使用的SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型利用到政府購買服務(wù)績效評價研究。此外，也有學(xué)者利用社會調(diào)查的研究方法，對政府購買公共服務(wù)績效評價進行研究，不斷拓寬政府購買公共服務(wù)績效評價的研究視野，其中王春婷等學(xué)者（2013）[25]的研究取得了較好的進展。他們采用文獻(xiàn)分析法、深度訪談法等定性研究方法以及因素分析等定量研究方法，從效率和效果兩個維度出發(fā)，提出假設(shè)政府購買公共服務(wù)績效由政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個變量構(gòu)成，據(jù)此以建構(gòu)政府購買公共服務(wù)績效結(jié)構(gòu)概念模型。

（四）關(guān)于建立健全政府購買公共服務(wù)績效管理體制機制

開展政府購買公共服務(wù)績效評價的目的，就是要通過績效評價規(guī)范政府購買公共服務(wù)管理，帶動提升政府公共服務(wù)供給的層次和水平。國外針對公共服務(wù)合同外包開展了許多經(jīng)驗性的分析研究，大多數(shù)研究成果認(rèn)為，私營部門操作下的單位運營成本更低。比如，Domberger和Jensen（1997）整合了203項有關(guān)合同外包的獨立研究成果后發(fā)現(xiàn)，大約20%的成本節(jié)約在大多數(shù)情況下沒有導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的任何損失；Tang（1997）對多個公共服務(wù)外包合同項目進行研究后發(fā)現(xiàn)，私營部門在垃圾收集、消防、清潔服務(wù)以及資本密集型的污水處理中更有效率，但是自來水提供與鐵路服務(wù)的效果卻并不確定。大量研究得出同一個研宄結(jié)論：大多數(shù)合同外包的效率收益源于競爭范圍的擴大，而非源自于是由一個私營承包商提供的這一事實[26]。

績效管理與績效評估或效率評估是截然不同的問題。在國內(nèi)，近年來很多學(xué)者也把研究重點放在政府購買公共服務(wù)的績效管理上，圍繞政府購買公共服務(wù)績效管理體制機制開展研究，獲得了不少有價值的成果。比如，胡穗（2015）[27]對政府購買社會組織服務(wù)績效評估的實踐困境與路徑創(chuàng)新開展了研究，提出應(yīng)該健全評估過程中的需求評估機制、動態(tài)評估機制和事后追責(zé)機制。徐家良、薛美琴（2015）[28]基于績效視角，從政府購買過程理解事業(yè)單位身份重構(gòu)后的治理選擇，對政府購買服務(wù)中事業(yè)單位身份重構(gòu)與治理績效進行研究。黎熙元（2011）[29]對政府購買公共服務(wù)的預(yù)算范疇、預(yù)算原則、機制約束和規(guī)范約束作出了方向性的討論和設(shè)計，提出應(yīng)把服務(wù)成本和管理成本列入預(yù)算范疇。何文盛（2014）[30]等基于以公共價值為基礎(chǔ)的政府治理模型（PV-GPG），系統(tǒng)梳理政府績效評估結(jié)果偏差產(chǎn)生的根源和生成機理。倪星（2008）[31]對中國政府績效評估實踐進行了反思，從政府合法化基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型與政績追求、政府的趕超壓力與政績饑渴、政績競爭與政績沖動、科層體制與政績目標(biāo)的層層加碼、政府官員的企業(yè)家精神與政績工程、政府工作的復(fù)雜性與考評體系的簡單化等六個方面對影響政府績效評估的主要因素進行分析。

三、述評與展望

（一）政府購買公共服務(wù)績效問題研究存在較大空白

隨著近年來各地政府購買公共服務(wù)做法不斷推廣，政府購買公共服務(wù)績效評價的視角、內(nèi)容和范圍也隨之不斷延伸和擴展，在政府購買居家養(yǎng)老、教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、社工等服務(wù)領(lǐng)域以外，還涌現(xiàn)出政府購買服務(wù)風(fēng)險防范、法律規(guī)制及公共服務(wù)外包中的政府角色定位等一批與政府行政體制改革實踐出現(xiàn)新問題緊密結(jié)合的研究成果。但是，針對績效評估開展的有關(guān)研究卻比較少，政府購買公共服務(wù)績效問題研究存在較大空白。

（二）構(gòu)建科學(xué)的評價指標(biāo)體系是研究政府購買公共服務(wù)效率問題的關(guān)鍵

構(gòu)建評價指標(biāo)是一個極其復(fù)雜的問題，一項技術(shù)性非常強的工作。目前對政府購買公共服務(wù)績效的研究成果不多，針對政府購買服務(wù)的績效評價指標(biāo)體系開展研究的成果更是十分有限。目前，還沒有學(xué)者圍繞政府購買公共服務(wù)，建立一套通用的、系統(tǒng)的績效評價指標(biāo)體系，亟待在部門、行業(yè)、項目的指標(biāo)體系研究上取得突破。因此，開展政府購買公共服務(wù)績效研究重要突破口是做好評價指標(biāo)體系構(gòu)建。

（三）應(yīng)結(jié)合政府購買公共服務(wù)發(fā)展情況合理選擇效率分析方法

經(jīng)過多年發(fā)展，政府效率評價已經(jīng)形成應(yīng)用較為廣泛、評價模式相對成熟的多種效率綜合評價方法，但是卻沒有一種方法能夠適合各種場所、解決所有問題，每一種方法都有其側(cè)重點和主要應(yīng)用領(lǐng)域。目前，政府購買公共服務(wù)績效評價研究主要吸收和沿用主流的政府績效評價方法，針對政府購買公共服務(wù)績效評價方法的應(yīng)用性研究還比較少。因此，在政府購買公共服務(wù)績效評價理論與實踐中，應(yīng)該結(jié)合評價目標(biāo)、評價對象等的特點和要求，靈活選取合適的評價方法進行效率評價，確保能夠全面、客觀地體現(xiàn)政府購買公共服務(wù)績效。

（四）應(yīng)著力加強對政府購買公共服務(wù)績效分析結(jié)果的實踐應(yīng)用

近年來很多學(xué)者開始關(guān)注政府購買公共服務(wù)績效評價成果運用的相關(guān)課題研究，相關(guān)研究成果開始逐步增加，有的還向事業(yè)單位改革、績效預(yù)算等實踐性較強的前沿領(lǐng)域延伸，但系統(tǒng)、全面的研究成果仍比較缺乏，對政府購買公共服務(wù)實踐運用的指導(dǎo)作用較為有限。因此，在對政府購買公共服務(wù)績效分析進行理論分析的基礎(chǔ)上，還應(yīng)著力加強對理論分析結(jié)果的實踐指導(dǎo)應(yīng)用。

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（責(zé)任編輯：羅蕾）

Overview of the Performance Issues in Chinese Government Purchasing Public Service

LUO Yu-ting,LU Zhi-guo
（CollegeofEconomics,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong,518060）

As that governments purchase services to provide the society with public services has become an important system arrangement for public service supply,the issue of performance assessment on such purchase becomes one of the latest important research topics.The paper sorts out research achievements of performance issue in Chinese government purchasing public service, analyzes current typical research viewpoints in the academic world,and finds a big gap in existing researches.Therefore,in the future researches,current situation of Chinese government purchasing public service should be attached great importance.Reasonable performance assessmentmethods should be selected.A scientific assessment indicator system should be established to accelerate practical application of performance analysis results of Chinese government purchasing public service.

government purchase；public service；performance;overview

D630；F812.45

A

1008-2107(2016)06-0114-06

2016－11－05

羅瑜亭（1981—），男，廣東東莞人，深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生，研究方向為市場經(jīng)濟理論；魯志國（1964—），男，浙江舟山人，經(jīng)濟學(xué)博士，深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為西方經(jīng)濟學(xué)。