慈善法只是第一步，稅制才是關(guān)鍵

王寅

慈善研究專家鄭功成認(rèn)為，慈善法的制定，目的在于營造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會氛圍和輿論氛圍，接下來還需要構(gòu)建有利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅制環(huán)境。

歷時(shí)十年，慈善立法終于“修成正果”。為更清晰地了解慈善事業(yè)氛圍、慈善事業(yè)相關(guān)制度、政府公共服務(wù)與慈善事業(yè)等相關(guān)問題，本刊記者對慈善法草案起草與全國人大常委會審議、代表大會制定全過程的重要參與專家、全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成進(jìn)行了專訪。

中國報(bào)道：什么樣的主體才有資格進(jìn)行慈善募捐？

鄭功成：根據(jù)慈善法的規(guī)定，想要公開募捐的主體首先必須是慈善組織。慈善組織成立之后，想要向社會進(jìn)行公開募捐，還必須取得管理部門批準(zhǔn)的募捐資格。到底哪些組織機(jī)構(gòu)具有募捐資格，管理部門是會公布具體名單的。在名單之上的慈善組織，才能進(jìn)行公開募捐。

這就好比教育部門公布的高校名單一樣，不在名單之上的，那就是不正規(guī)學(xué)校。

但是，這并不是說其他組織機(jī)構(gòu)就不能夠進(jìn)行慈善募捐行為，而是需要找到具有合法募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作募捐，募得的錢物須由慈善組織按照規(guī)定進(jìn)行管理，以便確保善款能夠全部用于慈善事業(yè)，并使捐贈人的意愿得到圓滿實(shí)現(xiàn)。

之所以要對募捐行為做這種規(guī)制，主要是為規(guī)范慈善募捐有序進(jìn)行，保護(hù)愛心人士之愛心不受傷害。慈善機(jī)構(gòu)需要維護(hù)自身的信用，必須依法使用善款。此外，還有監(jiān)管機(jī)構(gòu)對慈善組織募捐、運(yùn)營等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，也能進(jìn)一步保證善款的合理合法使用。

中國報(bào)道：有媒體認(rèn)為，慈善法不夠資格提請全國人民代表大會審議通過，您如何看待這種言論？

鄭功成：慈善法由全國人民代表大會審議通過，應(yīng)當(dāng)是國家立法機(jī)關(guān)對慈善事業(yè)的高度重視。一般情況下，由全國人民代表大會制定的法律都是特別重要的基本法律，如憲法、刑法、物權(quán)法等。慈善法可以由全國人大常委會制定?，F(xiàn)在由全國人民代表大會制定，當(dāng)然是這部法律有其特殊的價(jià)值，這就是慈善法的立法目的是引導(dǎo)人心向善、方便人人行善。它與社會的價(jià)值導(dǎo)向相關(guān)，與社會的風(fēng)氣相關(guān)，這是它的特殊之處。慈善不是少數(shù)富人行善的專利，也應(yīng)當(dāng)是所有人參與和回報(bào)社會的途徑，任何有心向善的人都可以行善。

這次由全國人民代表大會制定慈善法，效果是非常好的，不僅所有代表參與了討論，而且全體政協(xié)委員也參與審議，整個(gè)社會高度關(guān)注。事實(shí)證明，通過后的慈善法吸收了代表們提出的一些修改意見，法律更加完善了。慈善事業(yè)需要全社會的參與，慈善事業(yè)的壯大也需要全民的力量，慈善法的立法過程、制定與實(shí)施，已經(jīng)打開了一個(gè)良好的局面。

中國報(bào)道：您認(rèn)為，慈善法通過之后，將對慈善機(jī)構(gòu)產(chǎn)生哪些推動作用？

鄭功成：慈善法對慈善機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、公開募捐資格如何認(rèn)定等都進(jìn)行了規(guī)范。此外，對慈善組織的內(nèi)部治理、慈善組織開展的募捐行為、慈善信托、慈善服務(wù)等內(nèi)容，也進(jìn)行了全面的基本規(guī)范。從此之后，中國慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行有了基本的法律依據(jù)。

信息公開在慈善法中作為單獨(dú)一章存在，這是慈善法的一個(gè)亮點(diǎn)。

信息公開包括三個(gè)層面：法令公開的內(nèi)容、部分公開的內(nèi)容、不應(yīng)公開的內(nèi)容。

所謂法令公開的內(nèi)容，就是必須公開的內(nèi)容。慈善機(jī)構(gòu)如果不公開這些信息，就是違法。

但是，慈善機(jī)構(gòu)并不是所有信息都會公開，慈善機(jī)構(gòu)并不是“裸體機(jī)構(gòu)”。比如，向利益相關(guān)人公開的內(nèi)容就不會被披露給所有人。舉個(gè)例子，甲向某慈善機(jī)構(gòu)捐款100元，乙向該慈善機(jī)構(gòu)捐款1億元。如果甲要求慈善機(jī)構(gòu)向其公開乙所捐1億元善款的所有相關(guān)信息，這就是不合理的。因?yàn)槔嫦嚓P(guān)方所要求獲得的信息，必須是與其利益相關(guān)的。

此外，法律規(guī)定，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息也不能公開，還有要尊重捐贈人意愿。比如，捐款人要求慈善機(jī)構(gòu)不公開其個(gè)人信息及捐款信息，那么慈善機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該將這些信息公之于眾。又比如，慈善機(jī)構(gòu)為保值增值需要進(jìn)行某些投資活動，這些行為需要遵守商業(yè)規(guī)范和法則，涉及商業(yè)秘密的信息也不能公開。至于受助人的個(gè)人隱私，慈善組織有責(zé)任保密。

慈善法單獨(dú)設(shè)置“信息公開”這一章內(nèi)容，就是為了提高慈善組織的透明度，并且規(guī)范慈善組織信息公開的標(biāo)準(zhǔn)。

中國報(bào)道：您認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家慈善事業(yè)的最重要推手是什么？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，與社會的文明程度是正相關(guān)的關(guān)系。但更重要的是，慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，反映的是制度文明的發(fā)展程度。

比如，當(dāng)今美國的慈善事業(yè)之所以如此發(fā)達(dá)，與其稅制有密切關(guān)系。美國主要有三種稅制：一是對參與慈善者給予減免稅收的優(yōu)惠，這是在正面牽引；二是遺產(chǎn)稅，這是最重要的規(guī)制，根據(jù)這一稅法，超級富翁的巨額財(cái)產(chǎn)在他們?nèi)ナ篮髮⒈徽魇站揞~的遺產(chǎn)稅，但若將巨額遺產(chǎn)捐出來做慈善公益，就無須繳納或減少繳納遺產(chǎn)稅了，這既是政府在幫助人行善，也必然使每一個(gè)人思考如何才能更好地利用自己的財(cái)富。不僅如此，美國還開征贈與稅，規(guī)定個(gè)人財(cái)產(chǎn)要轉(zhuǎn)贈與他人也必須繳稅。這些規(guī)制促使美國人必須具備現(xiàn)代財(cái)富觀，這就是在有生之年做好公益慈善。就以制度促進(jìn)慈善文明這一點(diǎn)來看，美國的確值得學(xué)習(xí)。

中國報(bào)道：中國在制度推動慈善事業(yè)方面——比如稅制建設(shè)工作上的現(xiàn)狀如何？慈善法在這方面作出了哪些貢獻(xiàn)？

鄭功成：我們現(xiàn)在既沒有遺產(chǎn)稅，也沒有贈與稅。我們在慈善捐贈方面的稅收減免力度也還不夠。所以，慈善法的制定，對于推進(jìn)中國慈善事業(yè)的發(fā)展僅僅是第一步。其目的在于營造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會氛圍和輿論氛圍，讓大家知道參與慈善事業(yè)是非常光榮的事情。接下來，還需要構(gòu)建有利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅制環(huán)境。

日前通過的慈善法在推動相關(guān)稅制修改方面主要有三個(gè)貢獻(xiàn)：

一是推動慈善事業(yè)的減免稅待遇向更公平的方向發(fā)展。當(dāng)前對于慈善組織與慈善活動的減免稅措施采取的是“一事一議”、“一案一批”的方式，每個(gè)組織均需要申請并報(bào)批，這種個(gè)案審批的方式給了審批機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，有可能導(dǎo)致有的組織能夠更快獲得減免稅，有的組織會被拖延審批時(shí)間。這樣便會造成不公平現(xiàn)象。慈善法通過之后，這種程序不公平將不復(fù)存在——只要是被認(rèn)證的慈善組織，其從事的慈善活動自動享受減免稅政策。

二是慈善法規(guī)定：“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！边@能讓企業(yè)在慈善捐贈方面獲得更大的自主權(quán)，可以在一定程度上鼓勵企業(yè)進(jìn)行單次大額捐贈。慈善法并不對具體的稅種與稅率進(jìn)行規(guī)定——這應(yīng)該由稅法決定，但慈善法允許企業(yè)在三年內(nèi)將稅法規(guī)定額度結(jié)轉(zhuǎn)使用是對慈善事業(yè)的促進(jìn)。

三是對于扶貧濟(jì)困的慈善活動實(shí)行特殊優(yōu)惠政策。這里強(qiáng)調(diào)的主要是特殊的稅收優(yōu)惠政策。雖然慈善法沒有作出具體的規(guī)定，但可以肯定的是，它能夠推動現(xiàn)行稅收政策在扶貧濟(jì)困方面的改進(jìn)，同時(shí)也有利于構(gòu)建更利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境。

中國報(bào)道：政府公共事業(yè)與慈善事業(yè)之間是什么樣的關(guān)系？

鄭功成：在慈善領(lǐng)域，政府與慈善組織是一種伙伴關(guān)系，政府公共事業(yè)與慈善事業(yè)應(yīng)為相互融合的關(guān)系。

慈善組織應(yīng)當(dāng)接受政府部門的監(jiān)管，但不是政府的下屬或附屬機(jī)構(gòu)，通常情況下，慈善組織也不應(yīng)當(dāng)從政府財(cái)政中直接獲得資金投入，但政府可以購買服務(wù)的方式來支持慈善事業(yè)，因?yàn)榇壬剖聵I(yè)與政府公共事業(yè)的目的是相同的：提升公共利益。所以我認(rèn)為，政府與慈善組織是伙伴關(guān)系。

許多國家和地區(qū)的政府會購買慈善組織所提供的慈善服務(wù)。對慈善組織而言，能夠獲得相對固定的資金來源，募捐的壓力也會減??；對政府而言，則不需要專門設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、雇傭公職人員來從事相應(yīng)的公共服務(wù)。

比如，在中國香港特別行政區(qū)，香港政府基本沒有官辦福利機(jī)構(gòu)，香港每年的福利預(yù)算都是分解成多個(gè)部分，并提供給相應(yīng)的慈善機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)其為香港居民提供相關(guān)服務(wù)。比如，香港有100個(gè)孤寡老人需要入住養(yǎng)老院，那么政府就從福利預(yù)算中專門撥款，用于向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買床位，即負(fù)責(zé)支取這100個(gè)孤寡老人的養(yǎng)老院入住費(fèi)，是從民辦福利機(jī)構(gòu)購買床位——而不是自己建立公辦養(yǎng)老院，這種方式應(yīng)當(dāng)是既公平又有效率的合作方式。

中國報(bào)道：您認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)給慈善事業(yè)帶來的變化有哪些？

鄭功成：互聯(lián)網(wǎng)是當(dāng)今慈善事業(yè)發(fā)展的重要途徑，我國慈善事業(yè)的發(fā)展也離不開互聯(lián)網(wǎng)。但網(wǎng)絡(luò)空間也存在信息不對稱問題，是柄“雙刃劍”。因此，慈善法律及相關(guān)規(guī)章制度必須要做到在利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展慈善事業(yè)的同時(shí)，對互聯(lián)網(wǎng)魚龍混雜的現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范整治。因?yàn)槟呐轮挥?%的網(wǎng)絡(luò)募捐是假的，也會對愛心人士造成巨大的沖擊。

因此，互聯(lián)網(wǎng)募捐的出現(xiàn)與發(fā)展是好的，但是必須由依法成立的慈善組織來發(fā)起，其他組織與個(gè)人則不得在互聯(lián)上發(fā)起公開募捐，但可以采取與合法的慈善組織合作募捐的方式進(jìn)行。同時(shí)，慈善法對可以開展公開募捐的網(wǎng)絡(luò)也進(jìn)行了規(guī)制，不是任何人、任何網(wǎng)絡(luò)平臺都可以開展公開募捐的，而是只有合法的慈善組織與經(jīng)指定的網(wǎng)絡(luò)平臺才能進(jìn)行公開募捐。面對互聯(lián)網(wǎng)，慈善事業(yè)是開放的，但也是有規(guī)矩的。