試論票決制在人大監(jiān)督中的作用及應(yīng)用

張?zhí)炜?/p>

從近年來地方各級(jí)人大監(jiān)督工作的實(shí)踐和應(yīng)用情況看，票決制作為一種新生事物尚在不斷完善之中，具體操作過程仍存在一些困難和問題，仍需要在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)際效果。

近年來，票決制作為地方人大積極探索實(shí)踐的、旨在提高人大常委會(huì)審議質(zhì)量、強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)威的一種有效措施，已經(jīng)被地方人大常委會(huì)在人大監(jiān)督實(shí)踐中廣泛采用和運(yùn)用。實(shí)踐證明，這種以票決方式進(jìn)行議事決策和監(jiān)督“一府兩院”工作的形式，強(qiáng)化了人大監(jiān)督職能，增強(qiáng)了人大監(jiān)督的剛性，激發(fā)了人大工作的活力，提高了人大議事決策的水平。但從近幾年工作實(shí)踐看，筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)票決制度還有不盡完善的地方，工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)，方式有待進(jìn)一步改進(jìn)。

一、票決制在人大監(jiān)督工作的實(shí)踐和應(yīng)用

過去，由于現(xiàn)行法律制度不完善，監(jiān)督機(jī)制不完備，地方人大及其常委會(huì)無論是議事決策，還是審議監(jiān)督“一府兩院”工作，普遍缺少績(jī)效評(píng)價(jià)和考核測(cè)評(píng)機(jī)制，會(huì)議決策“舉手了之”、審議監(jiān)督“一審了之”、審議意見“一轉(zhuǎn)了之”，辦理結(jié)果沒有下文，人大聽審“一府兩院”工作報(bào)告在一些地方流于形式，工作監(jiān)督?jīng)]有效果，權(quán)力機(jī)關(guān)被人戲稱為“橡皮圖章”、不起作用，致使人大工作缺乏內(nèi)在動(dòng)力，監(jiān)督對(duì)象沒有壓力，在一定程度上影響和制約了人大監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，不利于推進(jìn)民主法制建設(shè)的進(jìn)程。為了從根上改變這一不良現(xiàn)狀，強(qiáng)化人大審議監(jiān)督職能，增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威，近年來，一些地方人大以貫徹監(jiān)督法為契機(jī)，大膽創(chuàng)新實(shí)踐，逐步對(duì)聽取和審議的“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行票決。這種以票決方式監(jiān)督“一府兩院”工作的方式，實(shí)質(zhì)上就是由人大常委會(huì)組成人員采用無記名投票表決的方式，按照滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次，對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。從目前地方人大實(shí)施票決測(cè)評(píng)的應(yīng)用效果看，指向比較明確，內(nèi)容形式合法，操作程序規(guī)范，社會(huì)反響較好。

二、票決制在人大監(jiān)督的地位和作用

雖然現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)人大議事決策實(shí)行票決制度，沒有明確而具體的規(guī)定，但從地方人大工作實(shí)踐及情況看，票決制對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作、增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效具有重要意義和作用。

票決制是對(duì)人大表決制度的完善。以往在人大日常工作中，無論是在人代會(huì)和常委會(huì)上審議通過工作報(bào)告，還是依法進(jìn)行人事任免、作出決議決定，都一直采用舉手表決的方式。舉手表決這一方式雖然簡(jiǎn)單易行，人們也已習(xí)以為常、司空見慣。然而人大及其常委會(huì)通過的所有決議、決定一律采用“舉手表決”的方法，并不見得多么科學(xué)合理，而且舉手表決“一致通過”的結(jié)果不能令人信服。目前，地方各級(jí)人大聽審“一府兩院”工作報(bào)告采取無記名投票表決的方式，正好彌補(bǔ)了“舉手表決”的先天不足，豐富了人大表決模式，使表決結(jié)果的準(zhǔn)確性大大提高，從而更加科學(xué)合理、更有實(shí)效性，無疑是對(duì)現(xiàn)行的人大表決制度的一種補(bǔ)充和完善。

票決制使人大決策更科學(xué)、公正。長期以來，各級(jí)人大及其常委會(huì)議事決策的標(biāo)準(zhǔn)要求不高，特別是聽審“一府兩院”工作報(bào)告、評(píng)價(jià)其工作成效如何，缺少一個(gè)科學(xué)公正、公開透明的民主測(cè)評(píng)體系，致使人大審議決策的質(zhì)量水平大打折扣。而把票決制引入審議過程，實(shí)行“議”“決”分離，一方面可以有效地“量化”對(duì)“一府兩院”工作的評(píng)價(jià)，使常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的報(bào)告有了一項(xiàng)硬性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)測(cè)評(píng)有理有據(jù)、真實(shí)可靠，防止人大監(jiān)督流于形式，避免審議監(jiān)督的盲目性和隨意性。另一方面更能體現(xiàn)地方權(quán)力機(jī)關(guān)集體意志，彰顯人大民主決策的形式，摒棄了舉手表決“一致通過”式的弊端，提高了人大常委會(huì)的審議質(zhì)量和決策水平，使人大及其常委會(huì)議事決策更加科學(xué)、公正、有效，對(duì)“一府兩院” 落實(shí)辦理結(jié)果的評(píng)價(jià)會(huì)更趨客觀公正。

票決制強(qiáng)化了監(jiān)督的剛性。實(shí)行票決制度，以無記名投票方式對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行表決，“一人一票”，可以消除舉手表決的顧慮，解決“情面舉手”問題，使過去那種認(rèn)為人大常委會(huì)會(huì)議是講形式、走過場(chǎng)、消極應(yīng)付的狀況得以改變，使人大的監(jiān)督權(quán)威得以體現(xiàn)。而且一經(jīng)票決，結(jié)果不可改變，凸顯人大審議監(jiān)督的剛性約束，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大監(jiān)督的實(shí)效，有助于督促“一府兩院”扎實(shí)做好工作，自覺接受人大的監(jiān)督，從而推動(dòng)依法行政、公正司法。

票決制增強(qiáng)了常委會(huì)組成人員的履職熱情。以前舉手表決并不能準(zhǔn)確反映和真實(shí)表達(dá)常委會(huì)組成人員的意見，甚至在許多人大常委會(huì)委員看來，人大議事決策、審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，只是例行公事，走走過場(chǎng)，導(dǎo)致一些委員參與人大審議決策的熱情不高，懶得說話，也不愿發(fā)言，在一定程度上影響了履職積極性。但實(shí)行票決制后，要求參加會(huì)議的人大代表和常委會(huì)組成人員以客觀公正的態(tài)度準(zhǔn)確反映、表達(dá)自己的意見，并現(xiàn)場(chǎng)對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，使常委會(huì)委員的意見可以通過投票議決反映出來，每一次表決都有分量、有力度，很好地調(diào)動(dòng)了大家的積極性，促進(jìn)了作用發(fā)揮。

票決制推動(dòng)了“一府兩院”工作。過去由于人大議事決策和聽審“一府兩院”工作報(bào)告不進(jìn)行票決測(cè)評(píng)，致使人大審議監(jiān)督缺乏剛性制約，引不起“一府兩院”及有關(guān)部門的高度重視。人大審議的建議意見或是沒人聽，或是聽了不帶回，或是帶回不管用。引入票決制后，情況變得完全不一樣，票決結(jié)果的不確定性，能產(chǎn)生一種無形壓力，從而進(jìn)一步提高“一府兩院”及有關(guān)部門對(duì)監(jiān)督工作的重視程度，認(rèn)真落實(shí)人大及其常委會(huì)作出的決議決定和審議意見，把各方面的工作做得更好。這樣才好向人大有所“交代”；要不然，就過不了民主測(cè)評(píng)這一關(guān)。

三、應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)票決制在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中的應(yīng)用

從法理和實(shí)踐角度看，票決制是在依法治國和推進(jìn)民主政治建設(shè)的新形勢(shì)下地方人大為貫徹實(shí)施監(jiān)督法，加強(qiáng)人大監(jiān)督工作、強(qiáng)化監(jiān)督職能的一個(gè)重要措施。但從近年來地方各級(jí)人大監(jiān)督工作的實(shí)踐和應(yīng)用情況看，票決制作為一種新生事物尚在不斷完善之中，具體操作過程仍存在一些困難和問題，仍需要在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)際效果。

一是要完善審議票決監(jiān)督機(jī)制。目前，關(guān)鍵是要依照地方組織法和監(jiān)督法等相關(guān)法律原則，準(zhǔn)確把握票決測(cè)評(píng)的界限，完善地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告實(shí)行審議票決的監(jiān)督工作機(jī)制，修訂完善《人大常委會(huì)議事規(guī)則》《人大常委會(huì)人事任免辦法》《人大常委會(huì)審議決定重大事項(xiàng)和審議意見的落實(shí)辦法》《人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作專項(xiàng)評(píng)議辦法》《代表議案建議意見處理辦法》等，對(duì)常委會(huì)審議表決的事項(xiàng)、方式、步驟和辦法作出統(tǒng)一而明確的規(guī)定，加大審議票決力度，以增強(qiáng)票決制度的法定性和權(quán)威性。

二是要擴(kuò)大票決應(yīng)用范圍。當(dāng)前地方人大票決應(yīng)用的范圍較窄，多針對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告進(jìn)行滿意度票決測(cè)評(píng)，作用發(fā)揮并不十分理想。時(shí)下各級(jí)人大在對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)報(bào)告實(shí)行滿意度票決測(cè)評(píng)工作認(rèn)真總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，可將票決制的應(yīng)用范圍向代表議案建議辦理、重大事項(xiàng)決策等方面滲透，向?qū)ｍ?xiàng)工作評(píng)議、代表述職、干部履職測(cè)評(píng)、審議意見反饋處理、鎮(zhèn)街人大工作考評(píng)等多個(gè)方面、多項(xiàng)工作擴(kuò)展，從而使票決制度能夠在更大程度更大范圍得到有效運(yùn)用，在人大監(jiān)督工作中的剛性作用進(jìn)一步發(fā)揮，不斷提高人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督效率。

三是要進(jìn)一步規(guī)范票決程序。實(shí)行票決制度具有很強(qiáng)的程序性、政治性，因此，必須對(duì)票決的程序、內(nèi)容和方法認(rèn)真加以規(guī)范。首先，明確票決主體和對(duì)象。由于票決是人大常委會(huì)審議表決的一種方式，參與主體應(yīng)是人大常委會(huì)組成人員，列席會(huì)議的人大代表可以在審議時(shí)發(fā)表自己的意見，但表決時(shí)不應(yīng)參加。同時(shí)，由于票決針對(duì)的主要是“一府兩院”的相關(guān)工作，票決的對(duì)象自然應(yīng)是“一府兩院”及其有關(guān)部門。其次，票決票的設(shè)計(jì)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。目前，一些地方所采取的票決測(cè)評(píng)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，有的簡(jiǎn)單套用黨委組織、紀(jì)檢部門干部述職述廉的內(nèi)容模式和測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)的票決表很不規(guī)范；有的地方以是否“滿意”為標(biāo)準(zhǔn)，有的地方以是否“稱職”為標(biāo)準(zhǔn)；還有的地方按照“優(yōu)秀、良好、一般、差”來進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此票決票等次設(shè)定、表格內(nèi)容的設(shè)計(jì)一定要科學(xué)合理，測(cè)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)模式要統(tǒng)一，方法要準(zhǔn)確，能量化的盡量量化。通常情況下，人大常委會(huì)對(duì)其任命擔(dān)任相關(guān)職務(wù)人員的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以是否能夠勝任所擔(dān)任職務(wù)、是否依法履行崗位職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，有別于社會(huì)公眾的滿意度評(píng)價(jià)和組織、紀(jì)檢部門對(duì)干部的對(duì)比性考核評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)按照是否“稱職”對(duì)評(píng)議對(duì)象作出客觀評(píng)價(jià)。而對(duì)“一府兩院”及其組成部門的工作評(píng)價(jià)，則應(yīng)從綜合考量其工作成效、質(zhì)量高低的角度，以工作好與不好或是否“滿意”為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)。再次，票決要客觀公正，公開透明。投票表決時(shí)，常委會(huì)組成人員要以嚴(yán)肅認(rèn)真、實(shí)事求是、客觀公正的態(tài)度，在調(diào)查和審議的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要圍繞“一府兩院”工作態(tài)度是否端正、措施是否有力、效果是否明顯等三個(gè)方面作出客觀評(píng)價(jià)，并當(dāng)場(chǎng)寫票計(jì)票、公布投票結(jié)果，確保滿意度測(cè)評(píng)恰當(dāng)合理、公開透明，切忌憑自我感覺和個(gè)人情緒劃定等次，造成負(fù)面影響。

四是票決測(cè)評(píng)要彰顯剛性。既然是票決測(cè)評(píng)，就應(yīng)突出人大特色，彰顯監(jiān)督剛性，不能一味地追求所謂的“一致通過”或“高票通過”，應(yīng)允許有反對(duì)票，甚至“不過半”或“不通過”。對(duì)出現(xiàn)“不過半”或“不通過”的情況，事先應(yīng)設(shè)定預(yù)案，測(cè)評(píng)不滿意的，要通過文件的形式，責(zé)令承辦單位在下次常委會(huì)會(huì)議或適當(dāng)時(shí)間再報(bào)告，再審議，再測(cè)評(píng)。對(duì)再次票決測(cè)評(píng)仍不過關(guān)、性質(zhì)較為嚴(yán)重的問題，應(yīng)將其確定為下年度監(jiān)督工作的重點(diǎn)部門和重要議題，列入監(jiān)督計(jì)劃，加大監(jiān)督力度，跟蹤監(jiān)督?；蛲ㄟ^依法進(jìn)行詢問、提出質(zhì)詢案等，謀求相關(guān)問題得到徹底解決。

五是票決結(jié)果須得到有效運(yùn)用。人大無論開展哪種類型、哪種方式的民主測(cè)評(píng)與票決制度，都要始終自覺堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，精心設(shè)計(jì)、精心組織、精心處理民主測(cè)評(píng)結(jié)果，及時(shí)向黨委及其相關(guān)部門反映，實(shí)現(xiàn)資源信息共享共用，以便黨委在對(duì)部門績(jī)效考核、干部考察工作中參考運(yùn)用，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)媒體、會(huì)議紀(jì)要、情況反映、向代表通報(bào)、對(duì)外公開等多種途徑和方式，及時(shí)將票決測(cè)評(píng)結(jié)果提交“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人，并以適當(dāng)方式向測(cè)評(píng)對(duì)象反饋測(cè)評(píng)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上探索把表決得票情況和測(cè)評(píng)結(jié)果寫進(jìn)審議意見等形式，督促政府及相關(guān)部門進(jìn)一步加大整改力度，確保票決測(cè)評(píng)不走過場(chǎng)、不搞形式，真正取得監(jiān)督實(shí)效。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺(tái)區(qū)人大常委會(huì)）