關(guān)于人大決策和智庫(kù)建設(shè)的思考

黃石松

何為決策？目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。比較通常的看法認(rèn)為，所謂決策，就是為了實(shí)現(xiàn)某一特定的目的，制訂不同的行動(dòng)方案，并運(yùn)用科學(xué)的分析方法，從若干個(gè)可行性方案中選擇一個(gè)滿意方案的分析判斷過(guò)程。法規(guī)、政策、發(fā)展戰(zhàn)略、體制結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)目標(biāo)、規(guī)劃、計(jì)劃、調(diào)度、命令等等都屬于決策的范疇。從主體客體關(guān)系的角度來(lái)看，決策是一個(gè)特定的主體按照一定的原則和路徑，通過(guò)調(diào)查研究等各種方式，對(duì)特定的客體提出策略、方法、措施并作出決定的活動(dòng)。

按照我國(guó)憲法規(guī)定的政體形式，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大（包括作為其常設(shè)機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)）是我們的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。因而人大決策可以理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)某一議題或者問(wèn)題依法履行職權(quán)，提出審議意見(jiàn)和建議、作出決定決議的行為。也就是人大及其常委會(huì)從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、征集和確定議題、確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、制訂工作方案、開(kāi)展調(diào)查研究、提出意見(jiàn)和建議、召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取和審議，形成審議意見(jiàn)乃至作出決定、決議的過(guò)程。

有學(xué)者認(rèn)為：我國(guó)權(quán)力運(yùn)行的模式是黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行。盡管只是一字之差。這一認(rèn)識(shí)是不全面的。筆者認(rèn)為，人大決策與人大決定并不是同一個(gè)概念。我國(guó)憲法和法律對(duì)我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)作了明確規(guī)定。如憲法第一百零四條明確規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)，簡(jiǎn)稱“人大決定權(quán)”。憲法和法律還規(guī)定了全國(guó)人大和地方各級(jí)人大作為全國(guó)和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)。在實(shí)踐中，這些職權(quán)被很多學(xué)者和人大工作者概括為四項(xiàng)基本職權(quán)，即立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。而在人大“四權(quán)”中，決定權(quán)作為最能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家作主性質(zhì)的職權(quán)，無(wú)疑具有特別重要的意義。這也決定了人大決策和智庫(kù)建設(shè)的重要意義。

本文將重點(diǎn)研究人大決策行為及其特征，也就是研究人大是如何決策、按照什么樣的原則、通過(guò)什么樣的路徑和方式來(lái)決策？如何保證科學(xué)決策、民主決策，不斷提高決策的質(zhì)量和實(shí)效？又如何通過(guò)有效的制度安排保證人大作出的決策能夠得到有效的執(zhí)行？在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢(shì)下如何加強(qiáng)人大智庫(kù)建設(shè)，服務(wù)人大科學(xué)決策、民主決策提出幾點(diǎn)膚淺的建議。

一、人大決策的特點(diǎn)

1.人大決策是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策行為。由于人大及其常委會(huì)作為決策主體的特殊性，人大決策也具有自身的鮮明特點(diǎn)。憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的政體形式，人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這就決定了其決策是一種具有法律效力的國(guó)家決策，體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的國(guó)體性質(zhì)。因而作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)必須成為反映民意、集中民智的主渠道，成為利益相關(guān)方充分博弈、取得共識(shí)的舞臺(tái)[1]。人大決策的目的就是保證人民當(dāng)家作主。這是人大決策的本質(zhì)。

2.人大決策必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的基本原則。人大決策是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策行為，是其履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職能、作出國(guó)家決策的行為。保證科學(xué)、民主決策是人大決策最為本質(zhì)的要求。為此，人大決策必須遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的基本原則。一是要保證正確的政治方向，保證黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化成國(guó)家意志；二是要反映人民群眾意志，保證對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的決策符合廣大人民群眾的根本利益；三是要保證制定的法律法規(guī)體現(xiàn)社會(huì)公平正義；四是要保證各級(jí)政府依法行政、各級(jí)司法機(jī)關(guān)公正司法，從而維護(hù)好公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

3.人大決策必須貫徹民主集中制的原則。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！币蚨?，民主集中制也就成為人大及其常委會(huì)的組織原則和工作原則，它也是黨的群眾路線在人大工作中的具體體現(xiàn)。人大決策只有以民主集中制原則為指導(dǎo)，才能有效發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，才能發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系人民群眾的獨(dú)特作用，深入了解民情，廣泛集中民智，使人大決策建立在扎實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。當(dāng)然我們決不能簡(jiǎn)單地將人大決策理解為“一人一票”，人大常委會(huì)黨組在人大決策中必須起到極其重要的引導(dǎo)、支持和保證的作用。重要的立法和立法中的重要問(wèn)題、重要的審議意見(jiàn)等都應(yīng)該通過(guò)一定的程序，認(rèn)真研究后形成決策。

二、當(dāng)前人大決策中存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，特別是黨的十八大以來(lái)，人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中取得了與時(shí)俱進(jìn)的成效，人大決策的民主化、科學(xué)化水平不斷提高，各項(xiàng)決策機(jī)制不斷完善。

比如在立法決策方面，據(jù)筆者了解，全國(guó)人大系統(tǒng)已經(jīng)普遍建立起了五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃和法規(guī)草案征詢民意、法規(guī)立項(xiàng)論證以及人大代表參與法規(guī)審議等立法工作機(jī)制。北京市及其他很多地方人大及其常委會(huì)還建立了法制建設(shè)顧問(wèn)制度、法規(guī)預(yù)案研究工作機(jī)制、委托第三方起草法規(guī)專家建議稿、在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商以及對(duì)現(xiàn)行有效法規(guī)的立法后評(píng)估等機(jī)制；在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，不少省、市探索建立起了重大項(xiàng)目在人大及其常委會(huì)的協(xié)商確認(rèn)機(jī)制，同時(shí)還制定了相應(yīng)的程序保障機(jī)制；北京市自2015年始，還建立了重大事項(xiàng)議題計(jì)劃等制度。在監(jiān)督工作方面，一些省市建立了預(yù)算顧問(wèn)制度，成立預(yù)算代表專業(yè)小組、擴(kuò)大代表對(duì)預(yù)算工作的廣泛參與等等。這些做法極大地促進(jìn)了人大及其常委會(huì)決策的科學(xué)化和民主化，提高了決策的質(zhì)量和實(shí)效。

與此同時(shí)，加強(qiáng)人大決策研究工作也越來(lái)越成為人大理論研究者和人大工作者的共識(shí)。人大決策支持體系建設(shè)不斷加強(qiáng)，全國(guó)人大成立了“中國(guó)人大制度理論研究會(huì)”，省級(jí)人大普遍建立了“人大制度研究會(huì)”或者“人大工作研究會(huì)”。各級(jí)人大常委會(huì)都注重加強(qiáng)了學(xué)習(xí)、調(diào)研、信息等基礎(chǔ)性工作，人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決策越來(lái)越民主化，越來(lái)越注重建立在充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)之上。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和微博、微信、移動(dòng)終端等新媒體技術(shù)的發(fā)展，人大決策研究的方法和手段也越來(lái)越豐富和多樣。以北京市人大為例，除了傳統(tǒng)手段外，近些年來(lái)，常委會(huì)開(kāi)始越來(lái)越多地采用通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站和相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行電話調(diào)查、進(jìn)行微信公眾號(hào)推送、利用手機(jī)客戶端反饋等方法，并借助社會(huì)上的專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集和分析，為人大決策提供了全面的信息支持。

但另一方面，我們也要看到，人大決策中還存在一些突出的問(wèn)題。

1.人大決策的質(zhì)量和實(shí)效需要提高。從大的形勢(shì)背景看，我們的國(guó)家決策還未完全納入法治軌道?？茖W(xué)決策也是一個(gè)由“人治”決策到“法治”決策的發(fā)展過(guò)程。憲法和法律賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)十分廣泛的職權(quán)，但由于種種主客觀條件的制約，在現(xiàn)實(shí)生活中還沒(méi)有能夠完全落實(shí)到位。突出表現(xiàn)在：一些需要由作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì)作出決策的事項(xiàng)，很多都沒(méi)有提交到人大進(jìn)行決策；即使由人大及其常委會(huì)進(jìn)行決策的事項(xiàng)，更多的是在走法律程序，決策的形式意義大于決策的內(nèi)容。突出表現(xiàn)在審議意見(jiàn)書(shū)的質(zhì)量不高，審議意見(jiàn)得不到有效的落實(shí)。由于缺乏對(duì)審議意見(jiàn)的跟蹤反饋、問(wèn)責(zé)的工作程序設(shè)計(jì)，有些時(shí)候，人大及其常委會(huì)形成了很好的意見(jiàn)和建議，但在實(shí)際工作中得不到充分有效的落實(shí)。

2.人大決策的工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善。一是調(diào)查研究工作存在不深、不透、不夠的問(wèn)題，社情民意的匯集和表達(dá)機(jī)制也不夠暢通，信息不對(duì)稱的情況嚴(yán)重；二是人大代表的參與不夠，代表密切聯(lián)系群眾，擴(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)工作的參與等機(jī)制還不科學(xué)規(guī)范；三是常委會(huì)黨組和專門(mén)委員會(huì)在議題的決策過(guò)程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠；四是缺乏對(duì)不適當(dāng)?shù)臎Q策建議的評(píng)估和追究機(jī)制。

3.人大決策的方法和手段相對(duì)傳統(tǒng)和落后。目前，由于認(rèn)識(shí)、力量等主客觀方面的原因，人大決策對(duì)傳統(tǒng)的方法和手段還比較依賴，不太善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)APP等新技術(shù)手段匯集民意、征求意見(jiàn)；對(duì)于利用專業(yè)社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)研，乃至運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析還不普遍。人大及其常委會(huì)的調(diào)研、信息等基礎(chǔ)工作水平有待提高。

4.人大決策的智庫(kù)建設(shè)嚴(yán)重滯后。人大決策研究是一門(mén)科學(xué)，具有自身的特點(diǎn)和規(guī)律。但由于過(guò)去對(duì)人民代表大會(huì)制度重視不夠，對(duì)決策研究的地位和作用的認(rèn)識(shí)有限，因而對(duì)于其支持體系的人大智庫(kù)的建設(shè)和發(fā)展比較緩慢。從實(shí)際工作中看，人大決策研究的力量明顯不足。比如在人大系統(tǒng)內(nèi)部，決策研究主要依靠的是研究室，其他部門(mén)研究資源和力量缺乏整合。而社會(huì)上專門(mén)從事人大決策研究的機(jī)構(gòu)更是鳳毛麟角，“智庫(kù)”建設(shè)比較滯后。

三、人大決策需要智庫(kù)支持

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出要建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)，建立健全決策咨詢制度。2014年10月27日，習(xí)近平總書(shū)記提出，要從推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度，把中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)切實(shí)抓好。中央下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)，明確要求：全國(guó)人大要加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，開(kāi)展人民代表大會(huì)制度和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系理論研究[2]。

2014年1月7日，中國(guó)人大制度理論研究會(huì)成立，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在成立大會(huì)講話中指出：我們成立人大制度理論研究會(huì)，就是要搭建一個(gè)平臺(tái)，組織人大工作者和理論研究者，總結(jié)我國(guó)人大制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，研討人大制度理論和實(shí)踐問(wèn)題，探索人大制度的特點(diǎn)和人大工作的規(guī)律，增強(qiáng)人大工作的思想性、原則性、系統(tǒng)性、前瞻性，為做好新時(shí)期的人大工作建言獻(xiàn)策[3]。

中國(guó)人大制度理論研究會(huì)在章程中明確其主要職責(zé)是，為人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善提供決策支持和咨詢服務(wù)。事實(shí)上，多年來(lái)，各地方人大在研究會(huì)的工作和建設(shè)中，經(jīng)過(guò)不斷摸索，已經(jīng)形成了一些共識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。人大及其常委會(huì)的決策工作應(yīng)該也必須更好地發(fā)揮人大智庫(kù)的作用，人大智庫(kù)必然成為提高人大決策科學(xué)化、民主化水平的重要支撐力量。人大智庫(kù)服務(wù)人大及其常委會(huì)的作用和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.為各級(jí)人大及其常委會(huì)工作提供理論支持。作為人大智庫(kù)重要組成部分的研究會(huì)，它既不是科研院所那樣的純學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也不是政策研究室，因而它既不以純學(xué)理研究為主旨，也不以實(shí)際工作的決策方案研究為要?jiǎng)?wù)，而是定位于人大制度和人大工作的理論性與實(shí)踐性相結(jié)合的應(yīng)用對(duì)策研究。在選題上既緊密結(jié)合人大及其常委會(huì)當(dāng)年的主要議題和重點(diǎn)工作，又在前瞻性、理論性、基礎(chǔ)性上與專門(mén)委員會(huì)和各工作機(jī)構(gòu)的工作研究有所錯(cuò)位，研究結(jié)果直接為常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)的審議提供服務(wù)。可以說(shuō)，研究會(huì)的研究工作和成果在服務(wù)人大決策上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和不可替代的作用。

2.為人大常委會(huì)及其機(jī)關(guān)的自身建設(shè)提供智力支持。首先體現(xiàn)在推進(jìn)人大干部隊(duì)伍的思想理論建設(shè)和政治建設(shè)上。以全國(guó)人大為例，自研究會(huì)成立以來(lái)，先后有胡康生等3位同志分別為全國(guó)人大常委會(huì)黨組集體學(xué)習(xí)作了《人民代表大會(huì)制度的發(fā)展歷程》等專題講座。地方人大研究會(huì)的理事和專家成為黨組中心組學(xué)習(xí)、常委會(huì)組成人員培訓(xùn)班、代表履職學(xué)習(xí)班等各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)的主要師資。常委會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、區(qū)人大常委會(huì)中的理事積極參與研究會(huì)的課題研究，既開(kāi)拓了視野，也鍛煉了隊(duì)伍，增長(zhǎng)了知識(shí)和能力。

3.為密切全國(guó)人大、省市和區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的聯(lián)系提供重要平臺(tái)。由于代議制性質(zhì)所決定，不同層級(jí)的人大之間并沒(méi)有直接的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因而其間的聯(lián)系就有不夠緊密的地方。但是研究會(huì)的成立，就為不同層級(jí)人大之間的交流與合作提供了平臺(tái)。比如，近兩年來(lái)，中國(guó)人大制度理論研究會(huì)圍繞全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年、全面依法治國(guó)等問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)先后召開(kāi)了多次學(xué)術(shù)研討會(huì)，既傳達(dá)學(xué)習(xí)了中央的精神，也形成了一批有高度、有深度、有力度的研究論文，有力地促進(jìn)了人大系統(tǒng)的交流。大家普遍反映這個(gè)做法很有效、很解渴。

四、北京市人大智庫(kù)建設(shè)的實(shí)踐

北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立于2004年5月24日，至今已近12年了。研究會(huì)圍繞市人大常委會(huì)中心工作和重要議題開(kāi)展了242項(xiàng)課題研究，出版著作31部，發(fā)揮了重要的智力支持作用。在北京市人大常委會(huì)的決策和工作支持體系中，研究會(huì)和法制建設(shè)顧問(wèn)、預(yù)算監(jiān)督顧問(wèn)一起，構(gòu)成了人大常委會(huì)的三個(gè)決策支持體系。中共北京市委制定的首都新型智庫(kù)建設(shè)實(shí)施辦法已明確把北京市人大制度理論研究會(huì)作為重要的地方智庫(kù)來(lái)建設(shè)。那么，北京市人大制度理論研究會(huì)又是如何發(fā)揮人大智庫(kù)的作用，服務(wù)于市人大及其常委會(huì)的科學(xué)決策和民主決策的？