農(nóng)村水資源使用權(quán)現(xiàn)狀分析與應(yīng)對措施研究

龍飄

摘 要：2002年《中華人民共和國水法》頒布將水資源正式規(guī)定為國家所有，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，農(nóng)村集體對于水塘以及自己修建的水庫中的水享有使用權(quán)。在實務(wù)中，由于法律規(guī)定的屬于農(nóng)村集體使用水資源的客體的有限性，導(dǎo)致出現(xiàn)用水人避免取水權(quán)的喪失而使取水量往往超出了實際需求，抑或村集體或村個人出現(xiàn)賣水現(xiàn)象。本文將從農(nóng)村水資源的占有使用收益等方面分析其使用現(xiàn)狀及法律屬性，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與深入，提出建立合法的水權(quán)交易制度，提高水資源的利用效率。達(dá)到水資源優(yōu)化配置，防止水資源的浪費。

關(guān)鍵詞：水資源國家所有權(quán)；農(nóng)村水資源；水權(quán)交易；使用權(quán)

一、我國水資源現(xiàn)狀

我國是一個水資源短缺的國家，水資源時空分布不均，且隨著旱災(zāi)發(fā)生頻率的增多，影響的深入，我國水資源處在一種更加緊迫的局面，到2030年我國人均水資源占有量將從現(xiàn)有的2200立方米降到1700至1800立方米，需水量接近水資源可開發(fā)利用量。①缺水問題更加突出，這就意味著保護(hù)水資源，節(jié)約用水尤為重要，但是現(xiàn)實情況卻是水資源污染嚴(yán)重，浪費水資源現(xiàn)象比比皆是，這與我國有關(guān)水資源管理問題方面存在著較大的聯(lián)系。農(nóng)村水資源的使用效率低及浪費現(xiàn)象是其中的關(guān)鍵。

二、農(nóng)村水資源使用現(xiàn)狀問題

2002年修改的《水法》中將農(nóng)村水資源的使用客體從法律上進(jìn)行了確認(rèn)，但是在實際的操作中上，由于水資源的稀缺性和有限性，農(nóng)村水資源的使用現(xiàn)狀出現(xiàn)了與當(dāng)前法律不相符的地方。

（一）農(nóng)村水資源短缺嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，2005年不存在水資源短缺的存的村莊比例為30%，這也即是說百分之七十以上的村莊存在水資源短缺的現(xiàn)象，且在南北方農(nóng)村水資源的調(diào)查研究中，南方水資源短缺村莊的增長率較之北方更高。②這些都說明了我國農(nóng)村水資源呈現(xiàn)出短缺的趨勢且將會一直持續(xù)。這與我國農(nóng)業(yè)用水效率低下以及村民的節(jié)水意識不高都具有很大的聯(lián)系，另一方面是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，水資源作為工業(yè)生產(chǎn)的原材料，其作用將會更加的突出，但同時也伴隨著水污染的加劇，農(nóng)村可用水資源正在逐漸減少，導(dǎo)致農(nóng)村缺水現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

（二）地下水開采過度所引發(fā)的問題。我國農(nóng)村常用的灌溉方式包括大水漫灌，串灌等，這些灌溉方式對水資源的利用效率不高且造成了很大的浪費。很多村莊都有集體修建的機井或者村民自留地自留山中的水井。這導(dǎo)致了大量的村民在水資源日益短缺的局面下，會使用地下水資源來滿足生產(chǎn)生活的需要，過度開采地下水資源會導(dǎo)致地下水位下降，水資源浪費的局面以及水污染的加劇也對地下水資源的生存狀態(tài)產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅。

（三）農(nóng)村水權(quán)轉(zhuǎn)讓遇到的困境。我國法律規(guī)定水資源屬于國家所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對于水資源只享有使用權(quán)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，水權(quán)交易廣泛存在與各個村集體中，村集體在滿足村民生產(chǎn)生活的需要之后，可以將結(jié)余的水賣出去，所得的收益用于水利設(shè)施的日常維護(hù)或者村民分紅。同樣地，村民在自留地等的井，滿足自身需要之后將多余的水賣出去，這樣不僅緩解了流域地區(qū)之間水量分配的不平衡，還提高了水資源的配置效率，增加了農(nóng)民的收入。但是實踐操作中，農(nóng)村地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)模較小數(shù)量眾多，并且我國的《水法》也沒有明確規(guī)定水權(quán)交易，導(dǎo)致實踐中水權(quán)交易缺乏強有力的監(jiān)督，農(nóng)民的利益也沒有辦法很好的維護(hù)。

三、現(xiàn)行法律框架下的農(nóng)村水資源使用

（一）根據(jù)新《水法》的規(guī)定，農(nóng)村集體對水資源僅享有使用權(quán)。農(nóng)村水資源的合法使用是根據(jù)《水法》中的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行占有。存在兩種情況，需要申請取水可證的及不需要的情形，《水法》第三條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。農(nóng)民想要獲得額外的取水權(quán)就必須申請取水許可證。在我國，水資源配置主要通過政府行政指令實現(xiàn)，致使水資源有償使用原則貫徹?zé)o力，無償或低費使用水的現(xiàn)象十分普遍。取水許可制度只對相對量大的取水行為有效，少量的取水則免于取水許可申請，而這少量的具體數(shù)額由各地政府根據(jù)需要規(guī)定，因為各地水資源分布不均，各地標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該因地制宜。但是農(nóng)民的取水量以及權(quán)限問題法律并未作出明確規(guī)定。只是模糊的滿足生產(chǎn)生活需要，因此導(dǎo)致水資源的浪費，損害了國家的利益。

（二）水資源歸國家所有并不意味著國家對水資源享有私法上的所有權(quán)，水資源所有權(quán)首先體現(xiàn)為國家及其政府對國家主權(quán)范圍的水資源進(jìn)行管理和以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康完好性的需要，這既是權(quán)利，也是責(zé)任，如果沒有國家的允許，任何人都不能對水資源的經(jīng)濟價值進(jìn)行擁有和利用。③如果說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定范圍內(nèi)有權(quán)將多余的水賣給需要用水的單位或者個人的話，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這一行為是水權(quán)的轉(zhuǎn)讓還是水的買賣呢。所以對于農(nóng)業(yè)水權(quán)的創(chuàng)新目標(biāo)就應(yīng)該使水資源所有權(quán)與使用權(quán)相分離，這樣才能更好的引入市場機制。

（三）《水法》中有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓仍未有明確的規(guī)定，政府行政部門代表國家行使水的所有權(quán)，這在很大程度上限制農(nóng)村水資源的市場流轉(zhuǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，政府就應(yīng)該作為市場中那只看不見的手，適時調(diào)節(jié)不適應(yīng)市場健康發(fā)展的現(xiàn)象即可，不可過多干預(yù)，這樣才符合社會發(fā)展的節(jié)奏。在實際生活中，已經(jīng)存在大量的水權(quán)交易，有許多村集體實行用水者協(xié)會，這在一定程度上讓農(nóng)民參與管水，自覺維護(hù)工程、提高灌溉效率和設(shè)施使用壽命，減少水費收繳中間環(huán)節(jié)，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是用水者協(xié)會很難發(fā)展到不同村集體之間，水量分配不均勻的村莊或者上下游之間的矛盾得不到根本性的解決，因此反映了公眾參與農(nóng)村水資源管理資格的獲取應(yīng)該由法律來加以明確，建立更完善的制度來調(diào)整諸如用水者協(xié)會等組織的權(quán)利與義務(wù)。

四、農(nóng)村水資源使用權(quán)限合理分配

（一）從我國現(xiàn)有的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實例中分析當(dāng)前我國農(nóng)村水資源的權(quán)限分配

1、我國有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓第一案，東陽義務(wù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓一例充分說明東陽市把無償棄水和農(nóng)業(yè)節(jié)水變成了有償收入，在總用水量不變的情況下，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，對兩市水利基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展起了積極的促進(jìn)作用。這一成功的水權(quán)轉(zhuǎn)讓案例從一些層面告訴我們，建立水權(quán)交易市場是提高水資源利用效率的有力措施，契合當(dāng)下節(jié)水環(huán)保的觀念。根據(jù)現(xiàn)行法律中的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘以及修建的水庫是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民生活用水的無償使用資源，政府應(yīng)該加強監(jiān)管，對于地下水嚴(yán)格按照法律規(guī)定的取水量幅度中開采，并交納相應(yīng)的水資源費。有關(guān)農(nóng)村水資源的經(jīng)濟功能的分配，例如漁業(yè)權(quán)，養(yǎng)殖權(quán)等應(yīng)該交由市場來調(diào)節(jié)。

2、水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該交由根據(jù)實踐性的組織來進(jìn)行分配。在之前農(nóng)村水資源的使用現(xiàn)狀中提到過有的村集體采用用水者協(xié)會來協(xié)同管理農(nóng)村水資源，但是用水者協(xié)會的成員需要更為民主的選舉，當(dāng)選者需要具有管理職能與專業(yè)的經(jīng)濟常識，提高用水者協(xié)會的管理職能，加強村與村特別是鄰村之間的交流與溝通，這樣在枯水季節(jié)可協(xié)商用水量的分配，滿足各個村集體所需的用水量，減少爭水現(xiàn)象的發(fā)生，也減輕了行政部門的壓力，實現(xiàn)了村民自我管理與自我經(jīng)營的目的。

（二）水權(quán)市場建立的相關(guān)建議

1、水資源費的征收應(yīng)實行分類計價，對使用地表水和客水水源的用戶以低于水資源成本的水平征收，低于成本部分由政府財政負(fù)擔(dān)；對自備水井使用地下水源的用戶實行懲罰性高價征收，促其減少地下水源的使用。通過經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)水資源的消費結(jié)構(gòu)。在我國還沒有對自備井的水資源費用有一個詳細(xì)明確的征收標(biāo)準(zhǔn)，因此地下水的使用權(quán)遭到濫用，造成環(huán)境的破壞以及水資源的浪費，達(dá)不到水權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的。

2、建立精確的用水計量體系，農(nóng)村進(jìn)行灌溉用水時，相關(guān)部門對所管轄地區(qū)要進(jìn)行調(diào)查，將農(nóng)戶土地的多少大小進(jìn)行丈量，數(shù)據(jù)存檔備案，這樣村集體在取水量上就有相應(yīng)的限制，超過水量同時按畝收費，實行高價收費，這樣可有效防止水資源的浪費。也可以避免村集體為了水權(quán)的交易而出現(xiàn)“偷水”的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

綜上所述，水資源作為一種稀缺資源，其具有的經(jīng)濟屬性以及在生產(chǎn)中的重要性決定了它的非私人性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于國家發(fā)展具有十分重要的作用，但是法律規(guī)定的不完善不明確導(dǎo)致了農(nóng)村水資源權(quán)限不明，發(fā)生的水事糾紛逐漸增多，為了維護(hù)國家以及村集體的利益，增加農(nóng)民的收入，提高村民的節(jié)水意識，提出建立水權(quán)交易市場，成立村民自己管理的水權(quán)交易組織，對于地下水的開采以及使用，行政部門除了加強管理之外，還需要建立專業(yè)的測量體系。

注解：

① 中國水利部部長：到2030年我國缺水問題將會更加突出

② 李玉敏、王金霞《農(nóng)村水資源短缺、現(xiàn)狀、趨勢及其對作物種植結(jié)構(gòu)的影響——基于全國10個省得調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析，自然資源學(xué)報第24卷第2期，2009年2月

③ 崔建遠(yuǎn)，彭誠信，戴孟勇.《自然資源物權(quán)法律制度研究》/崔建遠(yuǎn)主編.北京：法律出版社，2012.3

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