論政府公共管理活動(dòng)中公共政策的執(zhí)行

秦魯博

摘要：公共政策的執(zhí)行是政府公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)。文章通過(guò)分析當(dāng)前公共政策執(zhí)行過(guò)程中不力的表現(xiàn)以及公共政策執(zhí)行過(guò)程中障礙性因素，進(jìn)而提出解決公共政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙性因素的對(duì)策與建議，旨在提高公共政策執(zhí)行的效率， 實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共政策；公共政策執(zhí)行；障礙因素；對(duì)策

公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的一套制度、體制和機(jī)制的安排。公共管理主體包括政府、社會(huì)自治組織及事業(yè)單位等非盈利型組織，主要是政府運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等理論與方法管理社會(huì)公共事務(wù)，合理有效地配置公共資源，為社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展提供良好的內(nèi)外部環(huán)境，提高人們的生活水平和改善人民生活質(zhì)量的行為過(guò)程。

一、公共政策的執(zhí)行含義

公共政策，是指政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、條例等的總稱。

公共政策的執(zhí)行，是指政策方案被采納后， 政策執(zhí)行者通過(guò)一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，通過(guò)實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。公共政策的執(zhí)行本質(zhì)上是遵循公共政策指令所進(jìn)行的變革，是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而重新調(diào)整公共行為模式的過(guò)程。

二、公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)

在政策執(zhí)行過(guò)程中， 由于執(zhí)行主體及各種環(huán)境因素的影響，使政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，具體而言，公共政策執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）替代執(zhí)行。當(dāng)需要執(zhí)行的政策與執(zhí)行主體之間存在沖突時(shí)， 執(zhí)行者就會(huì)對(duì)原政策進(jìn)行改造或變?cè)欤?衍生出一種看似和原政策一致但實(shí)際相背離的“新政策”， 來(lái)替代原有政策。導(dǎo)致公共政策失效，降低了公共政策的權(quán)威性和全面性。

（二）選擇性執(zhí)行。某些地方政府在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，都要從對(duì)自己有利或無(wú)害的角度去理解、去執(zhí)行，根據(jù)地方獲利大小任意割舍中央下發(fā)的各項(xiàng)公共政策，對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)有用有利的政策內(nèi)容，就傳達(dá)、貫徹執(zhí)行；對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)無(wú)用無(wú)利的政策，就不貫徹、不執(zhí)行，這樣的政策執(zhí)行方法使國(guó)家政策部分內(nèi)容得不到執(zhí)行，政策精神得不到切實(shí)貫徹，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策利益的最大化。

（三）機(jī)械式執(zhí)行。執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中， 機(jī)械地落實(shí)政策， 這種執(zhí)行表現(xiàn)為忽略公共政策的精神實(shí)質(zhì)與客觀環(huán)境條件，對(duì)相關(guān)問(wèn)題不能因時(shí)、因事、因地做出具體分析，照搬其他地區(qū)、部門(mén)或行業(yè)的政策；忽略公共管理中各種新情況、新問(wèn)題，照搬過(guò)時(shí)的公共政策；無(wú)視公共事務(wù)的時(shí)效性，面對(duì)亟須解決的公共事務(wù)問(wèn)題因坐等上級(jí)政策而喪失解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。

三、公共政策執(zhí)行過(guò)程中障礙性因素分析

在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上不是由某一個(gè)因素所造成的，往往是多種因素綜合作用的結(jié)果。具體來(lái)講，障礙性因素主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）公共政策本身的缺陷

在公共管理中， 許多政策執(zhí)行中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題， 不能達(dá)到預(yù)期效果， 這與政策本身的是否科學(xué)合理也有很大關(guān)系。馬克思主義哲學(xué)因果理論中， 內(nèi)因是根本， 外因是動(dòng)力，內(nèi)因起決定性作用。同樣， 在公共管理中， 許多政策執(zhí)行中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題， 不能達(dá)到預(yù)期效果， 這與政策本身的是否科學(xué)合理也有很大關(guān)系。因此， 一個(gè)政策的制定和出臺(tái)， 必須同時(shí)具備科學(xué)性、合理性、可行性、穩(wěn)定性及持續(xù)性。

（二）體制方面的因素

從公共政策執(zhí)行體制上看，長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)決策傳統(tǒng)，尚未完全形成科學(xué)化、民主化政策決策的機(jī)制。這主要表現(xiàn)為在政策制訂、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督各要素之間，尚未形成相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行機(jī)制，政策制訂還存在依靠領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和經(jīng)驗(yàn)決策的情況。由于沒(méi)有明確規(guī)定容許政策執(zhí)行者自行“變通”的彈性幅度，加之政策高度抽象，公共政策執(zhí)行者根據(jù)各自理解執(zhí)行政策在所難免。

在政策評(píng)價(jià)和監(jiān)督工作中，由于缺乏明確的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以及專門(mén)的評(píng)價(jià)反饋渠道和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致政府執(zhí)行公共政策中出現(xiàn)的問(wèn)題尚未得到完全糾正。在政策執(zhí)行過(guò)程中， 由于缺乏具體可行統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)的差異性、執(zhí)行者的個(gè)性差異、科學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)以及各種利益因素， 導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)千差萬(wàn)別。

（三）公共政策執(zhí)行的主體因素

任何公共政策都是由一定的組織、機(jī)構(gòu)及其成員執(zhí)行的， 執(zhí)行主體是政策執(zhí)行中的關(guān)鍵性因素。執(zhí)政主體的政策水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、組織能力、溝通能力等對(duì)政策的執(zhí)行具有重要的作用。政治態(tài)度和對(duì)政策的態(tài)度， 在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)不時(shí)表現(xiàn)出來(lái)。如何在政策執(zhí)行過(guò)程中不偏離政策目標(biāo)， 結(jié)合實(shí)際， 靈活地執(zhí)行政策， 執(zhí)行主體的水平就顯得非常重要。

（四）公共政策資源缺失

公共政策執(zhí)行也需要充足的資源。首先是人力資源。人力資源在執(zhí)行進(jìn)程中起著關(guān)鍵性作用，人力資源在在質(zhì)和量上的投入不足或者投入過(guò)量是政策執(zhí)行困難的原因。其次，財(cái)政資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。再次是信息資源。政策執(zhí)行過(guò)程是政策制定者、執(zhí)行者和目標(biāo)群眾之間的信息溝通與交流的過(guò)程。信息的不足或斷裂都有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程的失控。最后是權(quán)力資源。政策執(zhí)行的權(quán)力支撐是政策執(zhí)行者調(diào)度人力、物力、財(cái)力的重要保障，是政策有效執(zhí)行的保障。權(quán)力的不足不僅使其他資源難以調(diào)度，政策目標(biāo)也可能因外界權(quán)力壓力產(chǎn)生扭曲，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。

四、解決公共政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙性因素的對(duì)策建議

公共政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙性因素將給國(guó)家的政治生活帶來(lái)負(fù)面影響， 它不僅會(huì)損耗政策效益、削弱政策權(quán)威、消解政策目標(biāo)，而且會(huì)損害政府形象，阻礙社會(huì)發(fā)展。因此，必須要采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施消除障礙性因素， 確保公共政策執(zhí)行的通暢。

（一）提高政策科學(xué)性

公共政策方案的制定和選擇，必須全面收集相關(guān)信息，對(duì)政策方案的合理性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行充分論證和評(píng)估。在制定公共政策時(shí)，要力求實(shí)現(xiàn)公共政策制定的民主化、公開(kāi)化 ，讓更多的公眾表達(dá)自己的意見(jiàn)，照顧最廣大民眾的利益要求 ，使公共政策制定能切實(shí)代表廣大民眾的根本利益。要保證程序上的正義，尤其在作出重大決策時(shí)要經(jīng)過(guò)咨詢、論證、協(xié)商、集體討論等環(huán)節(jié)。積極地接觸實(shí)際情況，與目標(biāo)群體進(jìn)行溝通和交流，保證民眾的參與及其意見(jiàn)的表達(dá)。

（二）健全現(xiàn)行行政管理體制

行政管理體制改革是解決現(xiàn)行公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問(wèn)題的基礎(chǔ)。要本著職能明確、職責(zé)清晰、高效合理、科學(xué)有序原則健全現(xiàn)行的行政體制。對(duì)職能交叉的行政機(jī)構(gòu)，多余的撤消，重疊的合并，減少中間層次，重點(diǎn)建立健全決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督四大類機(jī)構(gòu)。理順中央和地方、上級(jí)和下級(jí)之間的關(guān)系，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，充分發(fā)揮地方和基層行政組織的積極性和主動(dòng)性，為其提供一定的自主行政空間 ，但不能發(fā)生與中央政府的抵觸行為。

（三）完善政策執(zhí)行的監(jiān)控制度。

政策執(zhí)行者作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，有其自身的利益和其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需求，在執(zhí)行政策時(shí)，不免帶有其個(gè)人的主觀偏見(jiàn)和感情色彩，而政策執(zhí)行又是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，因此在政策執(zhí)行時(shí)一定會(huì)涉及到地區(qū)利益、部門(mén)利益、個(gè)人利益和國(guó)家利益的矛盾，這為政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生提供了現(xiàn)實(shí)可能性。因而在政策執(zhí)行過(guò)程中，必須建立和完善行之有效的政策執(zhí)行監(jiān)控制度，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和責(zé)任追究制度。

（四）提高公共政策執(zhí)行主體的整體素質(zhì)

公共政策執(zhí)行主體不能僅僅滿足于做政策的實(shí)踐者， 更應(yīng)該成為政策的研究者和服務(wù)者。政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)要成為學(xué)習(xí)型機(jī)構(gòu)，執(zhí)行人員也應(yīng)當(dāng)成為學(xué)習(xí)型和研究型人員，執(zhí)行者要轉(zhuǎn)變觀念， 強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，通過(guò)說(shuō)服教育、示范引導(dǎo)等更為人性化的方法使政策得以順利實(shí)施。加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)跟蹤評(píng)估和反饋。通過(guò)反饋進(jìn)行目標(biāo)的修正、內(nèi)容的更改及方法的完善等手段改變政策的滯后現(xiàn)象。建立執(zhí)行主體多元化的模式，擴(kuò)大政策執(zhí)行主體的范圍， 改變由政府機(jī)關(guān)壟斷政策執(zhí)行權(quán)的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府的公共權(quán)力部分地向公民社會(huì)轉(zhuǎn)移， 推動(dòng)政策執(zhí)行主體的多元化，激發(fā)執(zhí)行主體的責(zé)任心，降低政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效率。

（五）加大對(duì)公共政策執(zhí)行資源的投入

政策執(zhí)行要投入一定的資源，資源的投入為政策的執(zhí)行注入了活力。經(jīng)費(fèi)是政策執(zhí)行的動(dòng)力，財(cái)力的投入直接影響政策的過(guò)程和效果。有了必要的財(cái)力保證，就可以為公共政策過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)和要素的最佳組合提供條件。信息資源對(duì)政策執(zhí)行同樣不可缺少。要改進(jìn)公共政策的傳播機(jī)制，以電子政府為依托，構(gòu)建一個(gè)覆蓋范圍廣、傳遞及時(shí)、互動(dòng)性強(qiáng)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)確地把握相關(guān)信息。

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