基于“競爭中性”原則的國有企業(yè)分類改革*

和 軍 張 依

近年來，競爭中性原則在國內(nèi)得到廣泛研究，并上升為國家政策。誠然，競爭中性原則對于我國國有企業(yè)具有一定的挑戰(zhàn)性，但應(yīng)該看到，這一原則與我國市場經(jīng)濟(jì)體制中推進(jìn)公平競爭的努力方向也是一致的。踐行競爭中性原則，對于新時(shí)期提升全要素生產(chǎn)率，維護(hù)市場監(jiān)管公平公正進(jìn)而完善市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步擴(kuò)大開放從而確保我國在國際經(jīng)濟(jì)競爭中取得優(yōu)勢均具有重要意義。

但我國推進(jìn)競爭中性原則絕非簡單照搬他國現(xiàn)成做法，而需要結(jié)合具體國情穩(wěn)妥實(shí)施。一方面，目前國際上尚未就競爭中性形成統(tǒng)一政策框架；另一方面，各國對一些具“普遍服務(wù)”性、公益性、受監(jiān)管壟斷企業(yè)等均采取合理豁免措施，不受競爭中性原則規(guī)制。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性、經(jīng)濟(jì)體制獨(dú)特性均要求目前國有企業(yè)在關(guān)系國計(jì)民生領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。實(shí)踐中，國企具有經(jīng)濟(jì)性和社會性雙重屬性，需要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會責(zé)任。兩種屬性在具體國企中重要性的不同，體現(xiàn)為不同類型的國有企業(yè)：有些企業(yè)社會性強(qiáng)、社會責(zé)任大，經(jīng)濟(jì)效益考慮次之，則此類企業(yè)并不太適合競爭中性原則；反之亦然。因此，需要根據(jù)不同類型國企的功能定位差異，實(shí)施分類改革與分類監(jiān)管。

競爭中性與國企分類改革之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。大部分實(shí)施競爭中性的國家也明確通過界定商業(yè)與非商業(yè)活動來合理適用競爭中性原則，只有商業(yè)活動才適合競爭中性原則。因此，一方面國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的重要基礎(chǔ)；另一方面，推進(jìn)競爭中性原則也是國企分類改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的基礎(chǔ)與前提

（一）國企分類是競爭中性原則實(shí)施的基礎(chǔ)

OECD指出實(shí)施競爭中性政策時(shí)要兼顧國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢和競爭劣勢，在著力于消除國有企業(yè)具備相對于私營企業(yè)的競爭優(yōu)勢的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)意識到國有企業(yè)也擁有一些相對于私營企業(yè)的競爭劣勢。國企的競爭優(yōu)勢主要包括補(bǔ)貼獲取優(yōu)勢、融資優(yōu)惠、監(jiān)管寬松、破產(chǎn)豁免等。而其競爭劣勢主要體現(xiàn)在幫助政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)、協(xié)助國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、履行廣泛社會責(zé)任等方面。競爭中性所倡導(dǎo)的公平競爭，并非忽視國有企業(yè)本質(zhì)特征并一味消除國有企業(yè)競爭優(yōu)勢，而不顧及其競爭劣勢，否則，就是片面打壓國有企業(yè)，難言公平公正。也即，一方面，要消除單方面偏向國有企業(yè)的優(yōu)惠政策，使其與私營企業(yè)站在同一起跑線上，賦予其更多經(jīng)營自主權(quán)，提高國有企業(yè)的市場競爭能力。另一方面，也要使國有企業(yè)履行的社會責(zé)任成本得到公允透明的補(bǔ)償。

由此看來，推行競爭中性原則，應(yīng)合理區(qū)分國有企業(yè)中以盈利為目標(biāo)的商業(yè)活動和以公共利益為目標(biāo)的非商業(yè)活動，對于不同性質(zhì)的企業(yè)和不同屬性的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行差異化監(jiān)管，從而避免國企內(nèi)部交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，維護(hù)公平競爭市場秩序，同時(shí)減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，確保競爭中性原則也能公正對待國有企業(yè)。

（二）界定競爭中性原則適用范圍與國企功能分類標(biāo)準(zhǔn)基本一致

實(shí)施競爭中性原則的一些國家，大多未將本國所有國企都納入競爭中性原則的適用范圍，而是對適用競爭中性原則與適用例外的國企領(lǐng)域范圍進(jìn)行了劃分（表1）。

表1 不同版本競爭中性的適用條件界定

在競爭中性一詞的發(fā)源地澳大利亞，其主要適用對象為國內(nèi)的國有企業(yè)，更準(zhǔn)確的是1996年《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》中所說的“重要的政府商業(yè)活動”。競爭中性適用需要滿足兩個(gè)方面的條件：一是屬于政府的商業(yè)活動，這主要針對在競爭性市場領(lǐng)域中以商業(yè)化原則運(yùn)營并對其提供的商品和服務(wù)收費(fèi)的政府企業(yè)；二是需要滿足“重要”條件，即將聯(lián)邦企業(yè)和滿足一定年?duì)I業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)商業(yè)行為納入競爭中性的適用范圍。

OECD提出應(yīng)適用于所有從事商業(yè)活動的國有企業(yè)。認(rèn)為重點(diǎn)在于區(qū)分國企的營利性活動與非營利性活動。由于履行公共服務(wù)義務(wù)要求，國有企業(yè)可能需要以零利潤甚至虧損的方式提供某些服務(wù)，此類非營利性服務(wù)不應(yīng)適用競爭中性原則。歐盟將競爭中性的適用條件拓展到國有企業(yè)和政府授予特別權(quán)利的非國有企業(yè)，但是提供普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)活動的企業(yè)被排除在適用范圍之外。21世紀(jì)以來，美國嘗試將競爭中性政策推廣到國際貿(mào)易層面。但是TPP協(xié)議也將履行公共服務(wù)義務(wù)的國有企業(yè)排除于適用條件之外。

由此可見，不同版本的競爭中性適用范圍之間存在一定的差異，澳大利亞和OECD認(rèn)為競爭中性原則主要適用于從事商業(yè)活動的國有企業(yè)，而歐盟和美國將競爭中性的適用范圍拓展到國有企業(yè)和政府支持的私人壟斷企業(yè)，范圍更為寬泛。但這幾種競爭中性的核心共同點(diǎn)是界定企業(yè)業(yè)務(wù)活動的商業(yè)性與非商業(yè)性，將商業(yè)活動納入適用范圍，而豁免為完成一國特定公益目標(biāo)的非商業(yè)性活動。

界定競爭中性適用條件是競爭中性原則實(shí)施的基礎(chǔ)，也影響著競爭中性原則的可行性與有效性。如果對于不同功能定位的國有企業(yè)和不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動都采用“一刀切”適用方式，不僅會大大增加制度實(shí)施成本，也會使得國有企業(yè)的商業(yè)功能與非商業(yè)功能盤錯(cuò)交織，形成功能錯(cuò)位問題。一些追求商業(yè)性目標(biāo)的國企可能會被要求承擔(dān)更多的社會責(zé)任，或者以履行社會責(zé)任義務(wù)為理由為自己的不正當(dāng)競爭行為和低效率績效辯解。相反，一些本應(yīng)追求公益目標(biāo)的國企可能會失去本心，轉(zhuǎn)而主要去追逐商業(yè)目標(biāo)，損害公眾利益。根據(jù)國企功能定位和業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行國企分類，才能從根本上保證各類國企業(yè)務(wù)邊界分明和發(fā)展目標(biāo)明確。目前，我國國企按照不同功能性質(zhì)主要分為商業(yè)類（包括競爭類、功能類）、公益類兩大類，競爭中性原則適用范圍，主要為商業(yè)類中競爭類國企，以及功能類國企中的商業(yè)性部分，而公益類國企主要從事非商業(yè)性活動，許多屬于合理豁免的范圍。由此可見，國企功能分類標(biāo)準(zhǔn)與競爭中性適用范圍具有高度關(guān)聯(lián)與一致性。

（三）競爭中性原則內(nèi)容與國企分類改革思想密切相關(guān)

OECD提出關(guān)于競爭中性實(shí)踐的八項(xiàng)基本準(zhǔn)則，主要包括：精簡國企運(yùn)作形式、核算特定職責(zé)的成本、獲得商業(yè)回報(bào)率、履行并厘清公共服務(wù)義務(wù)、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼、公共采購中性。尤其是前四方面內(nèi)容，密切體現(xiàn)了國企分類改革思想。

圖1 國有企業(yè)分類監(jiān)管與競爭中性之間的邏輯關(guān)聯(lián)

精簡國企運(yùn)作形式就是要推動國企公司化治理。即使國企在經(jīng)營目標(biāo)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰方面與私企接近，并采取商業(yè)化運(yùn)營模式。但由于許多國企具有兩重性目標(biāo)，因而相應(yīng)的考核方式、獎(jiǎng)懲機(jī)制不可能完全一致，不能全盤要求所有國企和不同業(yè)務(wù)都符合商業(yè)化治理原則，國企的公司化治理離不開分類監(jiān)管與考核機(jī)制。而核定特定職責(zé)的成本要求對公共服務(wù)成本的補(bǔ)貼要公開透明，建立獨(dú)立的成本核算與分?jǐn)倷C(jī)制，避免交叉補(bǔ)貼和以履行特定職能為由產(chǎn)生不正當(dāng)競爭行為，這也需要以企業(yè)分類、進(jìn)而業(yè)務(wù)分類為基礎(chǔ)。獲取商業(yè)回報(bào)率要求在國企的商業(yè)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)設(shè)定一定的回報(bào)率要求，國有企業(yè)需要獲得和私營企業(yè)相當(dāng)?shù)幕貓?bào)率，商業(yè)性業(yè)務(wù)的成本應(yīng)當(dāng)公開透明，以便更好地評價(jià)其經(jīng)營績效。履行和厘清公共服務(wù)義務(wù)要求權(quán)衡國企的商業(yè)和非商業(yè)目標(biāo)，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲得承擔(dān)公共服務(wù)政策任務(wù)的足夠補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，并建立可靠成本計(jì)算機(jī)制，通過獨(dú)立記賬方式給予補(bǔ)償資金。這些行為準(zhǔn)則都需要合理的分類監(jiān)管機(jī)制來實(shí)施，才能從根本上厘清國企的商業(yè)活動與履行公共服務(wù)義務(wù)的非營利活動。否則，撇開企業(yè)主體和活動的具體差異，談?wù)摳偁幹行灾皇强罩袠情w。

二、國企功能定位偏差與分類改革需求

國企分類是推進(jìn)競爭中性原則的基礎(chǔ)與前提，但由于部分國企功能定位不清晰，導(dǎo)致國有資本布局戰(zhàn)線太長，而某些處于競爭性領(lǐng)域的國企經(jīng)濟(jì)效益相對較低，反倒處于公益性壟斷性領(lǐng)域的國企經(jīng)濟(jì)效益相對較高，出現(xiàn)功能錯(cuò)位現(xiàn)象。

（一）國有資本布局不合理

從國有經(jīng)濟(jì)總體布局來看，國有資本戰(zhàn)線較長和分布分散問題仍比較突出。在398個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，目前國有企業(yè)涉及的行業(yè)還有380多個(gè)，國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化方面進(jìn)展相對緩慢，廣泛存在重復(fù)投資、同質(zhì)化競爭、主業(yè)不明確等現(xiàn)象。

就工業(yè)領(lǐng)域而言，國有資本在41個(gè)細(xì)分行業(yè)都有不同程度的分布。2018年規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，部分壟斷性行業(yè)中國資占比較高，但在一些不需國資大量進(jìn)入的普通競爭性行業(yè)中國資所占比重也依然較高。例如，金屬制品與機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)、飲料制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)中國有資產(chǎn)占比分別為69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（表2）。

表2 國有企業(yè)在工業(yè)領(lǐng)域的分布情況（2018年）

（續(xù)上表）

（二）競爭性國企經(jīng)濟(jì)效益不高

雖然國企大量分散于競爭性領(lǐng)域中，但與其他所有制企業(yè)相比，國企在經(jīng)濟(jì)效益方面并不具有明顯的競爭優(yōu)勢。

為綜合評價(jià)競爭性國企的經(jīng)濟(jì)效益，我們構(gòu)建了綜合評價(jià)指標(biāo)體系（表3），并通過查找2018年分行業(yè)國有控股、私營、外商及港澳臺投資工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)數(shù)據(jù)，使用熵權(quán)法對競爭性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評價(jià)，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》。綜合評價(jià)之前，對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。其中資產(chǎn)負(fù)債率是負(fù)向指標(biāo)，數(shù)值越低越好；其他指標(biāo)均為正向指標(biāo)。對于正向指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

xij為第i個(gè)樣本的第j個(gè)指標(biāo)的數(shù)值（i＝1，…，n；j＝1，…，m），n為樣本數(shù)，m為指標(biāo)數(shù)。

表3 各類所有制企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益綜合評價(jià)指標(biāo)體系

綜合評價(jià)結(jié)果顯示，18個(gè)競爭性工業(yè)中，總體而言，私營企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最好，外商及港澳臺投資企業(yè)次之，國有控股企業(yè)最低（表4）。例如木材加工業(yè)，皮革業(yè)、造紙和紙制品業(yè)，私營企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益分別高出國有企業(yè)達(dá)26.03%、20.78%、19.18%。

表4 競爭性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益測算值

（三）公益性功能發(fā)揮不足

在部分應(yīng)由國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)位置的公共服務(wù)領(lǐng)域，國有企業(yè)的進(jìn)入依然不足。據(jù)2015年國有資產(chǎn)全行業(yè)分布數(shù)據(jù)顯示，國有資本在科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、地質(zhì)勘查及水利業(yè)、教育文化廣播業(yè)、衛(wèi)生體育福利業(yè)占比分別為1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者總和不及在批發(fā)和零售、餐飲業(yè)占比4.46%的一半，與房地產(chǎn)業(yè)占比7.68%更是相去甚遠(yuǎn)。這反映了國有資本在一些公共服務(wù)領(lǐng)域投入相對不足，影響了其公益性功能發(fā)揮。

表5 分行業(yè)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益

這里利用上文綜合評價(jià)指標(biāo)體系，計(jì)算出2018年各工業(yè)行業(yè)中國有及國有控股企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)果如表5所示。經(jīng)濟(jì)效益排名前8的行業(yè)中包括壟斷性較強(qiáng)的電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工業(yè)、煙草制品業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，國有企業(yè)在這些壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)超過了大多數(shù)競爭性行業(yè)。而對于電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)這種本身公益性較強(qiáng)的壟斷行業(yè)，國企的經(jīng)濟(jì)效益反而較高。壟斷行業(yè)利用自身壟斷優(yōu)勢提高價(jià)格，使得其經(jīng)濟(jì)效益較高，但服務(wù)質(zhì)量卻有待提升。例如在電信領(lǐng)域，寬帶網(wǎng)速慢、收費(fèi)高現(xiàn)象導(dǎo)致消費(fèi)者不滿意。據(jù)M-Lab的調(diào)查報(bào)告顯示，2018年國內(nèi)寬帶網(wǎng)速排名全球第141位，而上網(wǎng)資費(fèi)卻居高不下，資費(fèi)排名全球第40位。這種情況使得工信部出面約談三大運(yùn)營商推進(jìn)“降費(fèi)提速”工作。

（四）國企分類改革需求

由于部分國企功能錯(cuò)位、布局不合理，從而導(dǎo)致本該以社會功能為首要目標(biāo)的公益性壟斷性國企追求經(jīng)濟(jì)利益，而以利潤最大化為主要目標(biāo)的競爭性國企經(jīng)濟(jì)效益卻相對較低。上述不合理現(xiàn)象，一方面由于競爭性行業(yè)國資效率較低而降低宏觀經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率；另一方面，又因國資布局太分散而難以聚焦其公益性戰(zhàn)略性目標(biāo)；甚至?xí)T發(fā)以壟斷行業(yè)利潤彌補(bǔ)競爭性行業(yè)損失的可能，與國企正確的功能定位與改革方向背道而馳。

顯然，只有通過分類改革，明確國企功能定位，對國企商業(yè)性業(yè)務(wù)推進(jìn)競爭中性原則，才能實(shí)現(xiàn)非競爭性國企的公益性功能，并提升競爭性國企內(nèi)在效率和經(jīng)濟(jì)效益水平。對于國資并不擅長的木材加工和木、竹、藤、棕、草制品業(yè)等行業(yè)，應(yīng)通過混合所有制改革等方式，加快產(chǎn)權(quán)改革步伐，將國資主要集中于關(guān)系國計(jì)民生的戰(zhàn)略性和公益性行業(yè)。

三、國企分類標(biāo)準(zhǔn)與分類改革重點(diǎn)

（一）理論界關(guān)于國企分類標(biāo)準(zhǔn)的探討

在早期探討中，部分學(xué)者將國企主要分為競爭性和非競爭性兩大類?；驈漠a(chǎn)權(quán)性質(zhì)角度，將國企劃分為公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域兩大類。

近年來，學(xué)者多主張將國企劃分為三大類（表6）。盡管不同學(xué)者在具體表述上有所差異，但其共同之處在于，多是依據(jù)企業(yè)不同的功能性質(zhì)，將企業(yè)分為商業(yè)性或競爭性、公益性或公共性、以及介于二者之間的戰(zhàn)略性或特定功能性三大類。其中值得一提的是，壟斷性國企既可能具有公益性，也可能具有戰(zhàn)略性，還可能在其競爭性業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)具有商業(yè)性。顯然，商業(yè)性或競爭性國企適合競爭中性監(jiān)管政策，而其他兩類則要在區(qū)分商業(yè)性、非商業(yè)性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，實(shí)施分類監(jiān)管政策。

表6 關(guān)于國企三分類觀點(diǎn)的典型內(nèi)容

（二）國家政策層面的國企分類標(biāo)準(zhǔn)

2011年，國務(wù)院國資委提出將國企劃分為商業(yè)類和公益類兩大類。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中明確提出要分類推進(jìn)國有企業(yè)改革，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國企在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類國企按照市場化要求進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，其中主業(yè)位于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國企，實(shí)施公司制股份改革，重點(diǎn)考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)。主業(yè)位于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)的商業(yè)類國企，保持國有控股，支持非國有資本參股，考核經(jīng)營業(yè)績同時(shí)也要考核其對特殊戰(zhàn)略任務(wù)的完成程度。公益類國企可采取國有獨(dú)資形式，以保障民生為主要目標(biāo)，考核中引入社會責(zé)任指標(biāo)。國內(nèi)部分地方政府根據(jù)國家政策指導(dǎo)進(jìn)行三分法分類，如北京、上海等地將國有企業(yè)分為競爭類、特殊功能類、公共服務(wù)類。但總體而言，這種三分法是也是基于商業(yè)類、公益類兩分法產(chǎn)生的，并根據(jù)功能特性和競爭程度，進(jìn)一步將商業(yè)類國企再劃分為兩類。

（三）基于“競爭中性”原則的國企分類改革重點(diǎn)內(nèi)容

這里選用將國企劃分為競爭類、特殊功能類、公共服務(wù)類三類的方法，來說明不同類型國企的主要分布領(lǐng)域、競爭中性適用情況、監(jiān)管主體、改革重點(diǎn)等內(nèi)容（表7）?？傮w而言，對于競爭類國企，改革重點(diǎn)在于通過混合所有制改革等方式，合理調(diào)整國有資本布局，遵守競爭中性原則，盡量實(shí)現(xiàn)資本最大收益。對于特殊功能類國企，應(yīng)在進(jìn)一步完善國資布局基礎(chǔ)上，通過企業(yè)功能定位調(diào)整明確主業(yè)，以完成國家專項(xiàng)任務(wù)為核心；對于其中可商業(yè)化部分，參考競爭類加強(qiáng)市場競爭，盡量分別核算各自成本收益，保證競爭類業(yè)務(wù)獲得可接受的利潤水平。對于公共服務(wù)類國企，改革重點(diǎn)在于提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)價(jià)格、成本等監(jiān)管，以公益性目標(biāo)而非經(jīng)濟(jì)效益為重點(diǎn)。

表7 國企分類改革重點(diǎn)內(nèi)容

四、基于“競爭中性”原則的國企分類改革建議

（一）健全分類監(jiān)管與競爭中性法律制度

雖然《公司法》《企業(yè)法》等法律為國企監(jiān)管提供了法律依據(jù)，但對于分類監(jiān)管涉及的問題缺少明晰說明。針對不同性質(zhì)的國有企業(yè)，其監(jiān)管法律適用情況有所不同。對于競爭類國企，應(yīng)同普通市場主體一樣適用《公司法》《反壟斷法》等相關(guān)法律，需要的只是根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)一步完善相關(guān)法律條款。如《公司法》對職業(yè)經(jīng)理人因職業(yè)道德問題造成企業(yè)損失的行為缺乏相應(yīng)的懲罰規(guī)定、《反壟斷法》中“關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)”的界定還相對模糊，需進(jìn)一步修改，從而明確不同國企應(yīng)當(dāng)如何適用和豁免《反壟斷法》。對于特殊功能類國企，應(yīng)根據(jù)其行業(yè)和業(yè)務(wù)特征進(jìn)行特別立法，特別是針對公共服務(wù)類國企，可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況實(shí)施“一企一策”、“一企一法”，通過特別立法來明確其定價(jià)方式、信息披露、補(bǔ)貼、監(jiān)督治理等內(nèi)容。

不斷完善與分類監(jiān)管有關(guān)的配套法律制度，增強(qiáng)分類監(jiān)管實(shí)施的有效性。完善國有資本管理與預(yù)算制度，建立合理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰匈Y本預(yù)算體系。健全國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)體系，修訂《國有資產(chǎn)法》，進(jìn)一步明確國有出資人職能定位。對于自然壟斷行業(yè)或行政壟斷領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修改完善特定行業(yè)監(jiān)管法律，如電信法、鐵路法、航空法等。健全上述法律應(yīng)考慮競爭中性需求，將競爭中性理念融入法律中，并根據(jù)國內(nèi)實(shí)際情況，拓展和豐富競爭中性內(nèi)涵。進(jìn)一步完善公平競爭審查制度，排除限制公平競爭的政策，制定詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則，規(guī)范審查程序。

（二）完善績效分類考核評價(jià)體系

目前，國企分類考核尚處于探索階段。原有國企績效考核評價(jià)體系雖然考慮不同行業(yè)差異，選取不同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值，并規(guī)定了影響評分結(jié)果的加分與減分事項(xiàng)，但未考慮不同類型國企間差異，對各評價(jià)指標(biāo)的所占權(quán)重?zé)o明顯區(qū)分，無法保證考核客觀公平。對于不同類型國企績效指標(biāo)體系，其經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)之間的權(quán)重安排應(yīng)有明顯差異。就考核重點(diǎn)而言，競爭類國企應(yīng)基于競爭中性原則，側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，全面推廣經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）考核，建立以市場化為導(dǎo)向的績效考核方式。

特殊功能類企業(yè)應(yīng)側(cè)重對國家戰(zhàn)略和發(fā)展前瞻性產(chǎn)業(yè)等功能目標(biāo)的完成情況，建立以任務(wù)導(dǎo)向?yàn)橹鞯目己梭w系，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。公共服務(wù)類國企應(yīng)以社會責(zé)任導(dǎo)向?yàn)橹鳎己似涮峁┑墓卜?wù)成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量情況，同時(shí)引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會民眾的評價(jià)意見作為參考。其中，對于壟斷行業(yè)應(yīng)實(shí)施“松緊搭配”的監(jiān)管措施：放松進(jìn)入、投資、競爭等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境、安全、衛(wèi)生等社會性監(jiān)管，特別重視對產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、壟斷價(jià)格等的監(jiān)管，確保普遍服務(wù)與社會公平。

（三）分類推進(jìn)國企混合所有制改革

國企混改既是優(yōu)化國資布局、提升效率的必要舉措，也是推進(jìn)競爭中性、實(shí)施分類改革的必由之路。遵循改革由易到難、由試驗(yàn)成熟領(lǐng)域漸進(jìn)推進(jìn)的路徑邏輯，首先應(yīng)該對主業(yè)處于完全競爭領(lǐng)域的國企實(shí)施改革，逐漸擴(kuò)展到功能性及公益性領(lǐng)域。對于一般競爭性國企，核心在于引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等外部資本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。改革重點(diǎn)在于設(shè)計(jì)好股權(quán)多元化方案、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、完善激勵(lì)機(jī)制和收益分配合約，注重發(fā)揮參股股東的資源優(yōu)勢；國有資本投資運(yùn)營公司著力提升投資項(xiàng)目評價(jià)、選擇和收益評估預(yù)測能力，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高資本保值增值水平。實(shí)際上，競爭性國企的混合所有制改革，形成產(chǎn)權(quán)多元化、規(guī)范化、市場化的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于擺脫政企間傳統(tǒng)利益關(guān)系，對于推進(jìn)競爭中性原則具有極其重要的作用。

對于特殊功能類國企，重點(diǎn)在于對其商業(yè)性業(yè)務(wù)引入外部技術(shù)與管理等優(yōu)勢，或通過國企民企形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈，助力國資聚焦核心業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮民資優(yōu)勢，提升資產(chǎn)效益。對于公共服務(wù)類國企，在部分可商業(yè)化的服務(wù)領(lǐng)域，可在嚴(yán)格監(jiān)管條件下，通過普通股+“優(yōu)先股” +“黃金股”的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排，確保國資對核心業(yè)務(wù)的控制權(quán)，在確保普遍服務(wù)義務(wù)和公共利益前提下，發(fā)揮各方比較優(yōu)勢，提升服務(wù)水平。對于公益性及壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域，目前應(yīng)主要采取國有國營方式，著力完善國企內(nèi)部治理機(jī)制，降本增效，不斷提高公共服務(wù)水平，以社會效益和人民滿意度作為企業(yè)主要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益非重點(diǎn)考量內(nèi)容。

（四）分類實(shí)施人才激勵(lì)機(jī)制

不同類型國企在經(jīng)營目標(biāo)上存在明顯差異，應(yīng)實(shí)施差異化薪酬激勵(lì)制度。對于競爭性國企，其高管任命應(yīng)遵循市場化原則，取消行政級別，高管薪酬激勵(lì)適應(yīng)市場化規(guī)則，主要通過競爭性經(jīng)理人市場決定高管聘任與薪酬水平。實(shí)施任期制與契約化管理，定期開展業(yè)績考核，根據(jù)結(jié)果決定是否繼續(xù)任職，確保管理人員“能進(jìn)能出”、“能上能下”。

對于公益性和特殊功能性國企，在可商業(yè)化的領(lǐng)域，尤其是實(shí)施混改形成規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)情況下，可比照競爭性領(lǐng)域設(shè)計(jì)市場化薪酬激勵(lì)機(jī)制。在非商業(yè)化領(lǐng)域，薪酬激勵(lì)之外，激勵(lì)方式還包括行政職務(wù)晉升、業(yè)績或重大任務(wù)完成后的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、高管期權(quán)期股制、核心員工持股等。同時(shí)，國企高管薪酬制定與實(shí)施應(yīng)確保公開透明，接受社會監(jiān)督。通過實(shí)施差異化激勵(lì)制度，充分發(fā)揮各類人才積極性，提升企業(yè)內(nèi)在效率，推動分類改革成功。