我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)保自治的法制問(wèn)題研究

丁愛(ài)俠

[摘 要] 實(shí)踐證明，在農(nóng)村環(huán)境治理中，行政干預(yù)的成效不佳，且市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有形成。村民環(huán)保自治是整合農(nóng)民力量，轉(zhuǎn)變當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀的關(guān)鍵。該文介紹了我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前環(huán)境污染和治理的現(xiàn)狀，并分別從立法缺失、治理主體缺位、立法設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)不平衡，以及村民自治法制不完善等方面分析了農(nóng)村環(huán)境污染法制原因。此外，文章還重點(diǎn)論述了實(shí)現(xiàn)村民環(huán)境自治的法制對(duì)策，包括從立法層面賦予公民環(huán)境權(quán)，確保村民自治組織在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的法律地位以及制定并完善環(huán)境自治村規(guī)民約等。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村地區(qū) 環(huán)保自治 法制

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?3%以上，即2/3以上的社會(huì)成員是農(nóng)民。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一種普遍現(xiàn)象，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)更加嚴(yán)峻，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染以及農(nóng)民生活污染反復(fù)疊加并互相影響，已經(jīng)威脅到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。歷史上的污染問(wèn)題還沒(méi)有得到顯著改善，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中一些工業(yè)和城市污染又向農(nóng)村地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為污染的重災(zāi)區(qū)。近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)因?yàn)榄h(huán)境污染引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)發(fā)展正進(jìn)入一個(gè)特殊的環(huán)境敏感期。農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)刻不容緩，而以政府為主導(dǎo)的治理模式并沒(méi)有收到理想的效果，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

村民環(huán)境自治是解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的重要課題。黨的十八大報(bào)告明確提出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制等，保障人民享有更多、更切實(shí)的民主權(quán)利。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)社會(huì)制度。村民環(huán)保自治是指農(nóng)民依法管理環(huán)境事務(wù)的基層民主制度，它一方面滿足了農(nóng)民的民主需求，得到農(nóng)民的擁護(hù)與支持；另一方面也符合國(guó)家建設(shè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，受到國(guó)家和政府的高度重視。村民自治在我國(guó)的興起和發(fā)展，是社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，也是國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)的重要成果。村民自治制度的確立實(shí)現(xiàn)了我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民依法治理公共事務(wù)，有利于擴(kuò)大群眾民主參與，充分實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利[1] 。

二、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染及其治理現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染是典型的“面源污染”，污染源種類(lèi)比較多，污染面積相對(duì)較大，污染物相對(duì)分散。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村污染源可以分為本地污染源、異地污染源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源。本地污染源主要包括農(nóng)作物生產(chǎn)污染、農(nóng)民集聚區(qū)生活污染和集約化畜禽養(yǎng)殖糞便等三大類(lèi)。多年來(lái)，農(nóng)村一直濫用農(nóng)藥和化肥，嚴(yán)重污染了土壤和地下水，再加上農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾大量堆積，特別是很難降解的塑料垃圾嚴(yán)重威脅了農(nóng)村的環(huán)境。此外，集約化、工廠化養(yǎng)殖的禽畜糞便也是一個(gè)重要的本地污染源。異地污染源主要來(lái)自于城市以及周邊各類(lèi)企業(yè)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)污染等。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村周邊一些城市排污量逐漸增大，逐漸把工業(yè)污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的污染，更要承受從城市轉(zhuǎn)嫁來(lái)的巨大環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染早已超出了農(nóng)村環(huán)境的負(fù)荷，并成為制約農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的頑疾。除了本地和異地的污染源外，當(dāng)前農(nóng)村還存在一類(lèi)特殊污染源， 即家庭作坊式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)數(shù)量多，生產(chǎn)規(guī)模小，污染具有隱蔽性和不確定性，很難監(jiān)測(cè)，而且?guī)缀鯖](méi)有任何污染治理設(shè)施，即使有也十分簡(jiǎn)陋， 治理效果差。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染占整個(gè)工業(yè)污染的比重已由20 世紀(jì)80 年代的11%增加到45%[2]。

三、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染治理困境的法制原因

我國(guó)早在1989年12月就頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)入新世紀(jì)后國(guó)家更是把環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的高度，但是環(huán)境污染問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底、有效的解決。相對(duì)于城市環(huán)境治理情況的逐步好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境治理仍然舉步維艱，一些地區(qū)的環(huán)境正在持續(xù)惡化。究其原因是多方面的，既有歷史和社會(huì)的原因，也有發(fā)展體制和農(nóng)民自身的原因。若從法學(xué)角度分析，法律制度本身的缺陷也是造成當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理效果不理想的主要原因之一。

（一）立法缺失

當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有頒布一部關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的專(zhuān)門(mén)法律，特別是針對(duì)農(nóng)村一些特定領(lǐng)域的環(huán)境治理方面的立法缺失更加嚴(yán)重，如農(nóng)村土壤污染、畜禽養(yǎng)殖污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染等領(lǐng)域均沒(méi)有制定相應(yīng)的法律法規(guī)，已有的環(huán)境治理專(zhuān)門(mén)法中也大多針對(duì)城市污染，在農(nóng)村很難適用，如《大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)》、《水污染防治標(biāo)準(zhǔn)》以及《噪聲污染防治標(biāo)準(zhǔn)》等。

（二）治理主體缺位

由于我國(guó)憲法并未明文規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，所以憲法沒(méi)有給予農(nóng)民環(huán)境治理足夠的支持。同樣，《環(huán)境保護(hù)法》中地方政府農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，他們往往把主要精力投入到招商引資上，不愿意進(jìn)行環(huán)境治理。村民自治組織也沒(méi)有真正發(fā)揮環(huán)境自治功能，因?yàn)樵诋?dāng)前的《村民委員會(huì)組織法》中同樣只規(guī)定了村民委員會(huì)有教育農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利或權(quán)力性規(guī)定。

（三）立法設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)不平衡

在環(huán)境保護(hù)立法設(shè)計(jì)中雖然將農(nóng)村與城市納入同一框架體系，但是受城鄉(xiāng)二元化制度的影響，環(huán)保法規(guī)的制定主要針對(duì)城市環(huán)境，農(nóng)村在立法資源、資金投入和環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，甚至某些條款和國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策有所沖突，如環(huán)保法強(qiáng)調(diào)防止土地污染、鹽漬化，而化肥和農(nóng)藥在農(nóng)村地區(qū)的推廣又是國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的需要。

（四）現(xiàn)行村民自治法律制度不完善

首先，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治的定位不明確，特別是在基礎(chǔ)性權(quán)利結(jié)構(gòu)中的地位和作用缺乏明確的定位，村委會(huì)的職能和任務(wù)過(guò)于簡(jiǎn)單粗略。其次，村民自治組織具有管理角色和自治功能上的雙重性?！稇椃ā分杏嘘P(guān)村民委員會(huì)制度的規(guī)定出現(xiàn)在第三章第五節(jié)，該節(jié)內(nèi)容主要是關(guān)于地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府，這種規(guī)定很容易讓人認(rèn)為村民委員會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，它們之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實(shí)際上，村民自治組織的自主性和相對(duì)性是村民自治的核心內(nèi)容，《憲法》中的這種規(guī)定很容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)侵犯村民利益，干涉村務(wù)的現(xiàn)象。另外，《村民委員會(huì)組織法》第4條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！鄙霞?jí)政府通過(guò)村一級(jí)的基層自治組織來(lái)延伸政府的行政功能，村民委員會(huì)的身份發(fā)生了異化，由自治執(zhí)行機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)。村委會(huì)在執(zhí)行行政管理和自治權(quán)利過(guò)程中很容易發(fā)生錯(cuò)位，導(dǎo)致一種權(quán)利凌駕于另一種權(quán)利之上，兩者不能和諧共存。再次，村民權(quán)利和義務(wù)不平等。2015年1月1日新啟用的環(huán)保法規(guī)定了公民和各級(jí)政府組織的義務(wù)，如第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。”第三十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門(mén)采取措施……縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！?其中，除了規(guī)定農(nóng)民義務(wù)外，農(nóng)民的環(huán)保權(quán)力和積極性沒(méi)有得到體現(xiàn)和保護(hù)。

四、實(shí)現(xiàn)村民環(huán)境自治的立法對(duì)策

（一）在立法層面賦予公民環(huán)境權(quán)

首先，在憲法層面賦予公民環(huán)境權(quán)是農(nóng)村環(huán)境治理最為迫切的需要，憲法修訂時(shí)應(yīng)該將公民的環(huán)境權(quán)列為一項(xiàng)憲法上的基本權(quán)利，只有這樣，農(nóng)民才能獲得憲法強(qiáng)有力的支持，才能擁有要求國(guó)家進(jìn)行環(huán)境治理的合法權(quán)源。其次，在《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施過(guò)程中立足于農(nóng)村環(huán)境的特殊性，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的治理進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。此外，還可以考慮制定有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集約化養(yǎng)殖、農(nóng)民生活、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等環(huán)境污染治理單行法，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的全方位保護(hù)。

（二）確保村民自治組織在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的法律地位

在環(huán)境治理中農(nóng)民是最了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境情況的群體，最主要是環(huán)境和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)民收入的穩(wěn)定提高都離不開(kāi)良好的環(huán)境，確保農(nóng)業(yè)資源的合理利用也是維護(hù)農(nóng)民自身利益的必要條件，特別是農(nóng)村地域遼闊，村民居住分散，政府環(huán)保機(jī)構(gòu)投入的人力和財(cái)力不足，難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村污染的復(fù)雜情況。此外，農(nóng)村是以居住地為單位劃分的，每個(gè)村的地理生態(tài)、生產(chǎn)生活方式具有趨同性，環(huán)境污染情況也比較相似。如寧波慈溪觀海衛(wèi)小靈峰村是重要的廢舊塑料加工基地，廢氣直接排放到空氣中，廢水和廢渣則直接排到農(nóng)田，因此該村環(huán)境治理主要針對(duì)塑料加工產(chǎn)生的有害物質(zhì)，如一氧化碳、氯乙烯單體、氯化氫、甲烷、烴類(lèi)、二惡英等。

村民自治作為一項(xiàng)農(nóng)村民主制度產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代，是農(nóng)民當(dāng)家做主的有效組織形式。一方面，農(nóng)村的土地屬于集體所有，村民自治組織是所有權(quán)行使人。根據(jù)所有權(quán)的原理，所有者擁有對(duì)土地占有、收益和處分的權(quán)利。土地的生態(tài)環(huán)境是保證土地收益的重要手段，所以，農(nóng)村環(huán)境治理，保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民行使土地所有權(quán)的重要內(nèi)容。另一方面，農(nóng)民擁有包括環(huán)境參與管理的環(huán)境權(quán)，村民自治組織是農(nóng)民管理環(huán)境的委托組織，所以環(huán)保法中應(yīng)確立村民自治組織作為農(nóng)村環(huán)境治理的法律地位，授予它管轄其所屬村內(nèi)環(huán)保事務(wù)的權(quán)利，才能充分發(fā)揮村民環(huán)保自治的優(yōu)勢(shì)，從根本上改變農(nóng)村污染的現(xiàn)狀[3]。

村民自治組織應(yīng)具有以下幾方面的環(huán)境自治權(quán)利：其一，環(huán)境管理規(guī)章制定權(quán)。村民自治組織有權(quán)制定與國(guó)家和地方性環(huán)保及其他法律不相抵觸的在本村范圍內(nèi)環(huán)保實(shí)施細(xì)則，從經(jīng)濟(jì)制裁方面約束村民環(huán)保行為。其二，環(huán)境事務(wù)處理權(quán)。村民自治組織在本村范圍內(nèi)具有設(shè)立、變更和取消權(quán)利義務(wù)的權(quán)利。如與村內(nèi)污染主體簽訂環(huán)保協(xié)議，對(duì)不環(huán)保的行為進(jìn)行批評(píng)教育等。其三，環(huán)境處罰權(quán)。 主要是指村民自治組織對(duì)本村范圍內(nèi)違反環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)的行為人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。其四，調(diào)節(jié)和監(jiān)督權(quán)。調(diào)節(jié)權(quán)主要是指村民自治組織有權(quán)調(diào)解本村村民之間的環(huán)境糾紛，責(zé)令環(huán)境侵害行為人停止侵害，并可以要求經(jīng)濟(jì)賠償。監(jiān)督權(quán)主要是指村民自治組織有權(quán)監(jiān)督國(guó)家環(huán)保法和地方性環(huán)保法規(guī)在本村的執(zhí)行情況，視情況向縣級(jí)以上環(huán)保機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)提出控告。其五，環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)。村民自治組織有權(quán)協(xié)調(diào)本村與其他村、企業(yè)、城市等環(huán)境主體之間在環(huán)境治理方面的權(quán)利和義務(wù)。需要說(shuō)明的是，村民自治組織的環(huán)境管理權(quán)來(lái)自于土地所有者的權(quán)利、公民的環(huán)境權(quán)利和國(guó)家的授權(quán)，其性質(zhì)是公權(quán)力和私權(quán)力的結(jié)合體，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性權(quán)利。國(guó)家對(duì)村民自治組織的環(huán)境管理權(quán)一般不能強(qiáng)制干預(yù)，但可以指導(dǎo)和監(jiān)督[4]。

（三）制定并完善環(huán)保自治村規(guī)民約

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村規(guī)民約是由村民會(huì)議依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策，結(jié)合本村實(shí)際情況制定的以調(diào)整自治體內(nèi)部秩序的具體行為規(guī)范，對(duì)自治范圍內(nèi)的全體村民都有普遍的約束力。環(huán)境自治村規(guī)民約作為村民實(shí)現(xiàn)本村環(huán)境自我管理、自我服務(wù)的重要手段，在村民自治實(shí)踐中具有重大意義。首先，環(huán)境自治村規(guī)民約可以貫徹國(guó)家環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，因?yàn)樗菄?guó)家環(huán)境保護(hù)與本村具體情況的集中體現(xiàn)，更為貼近農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，更容易被村民接受。其次，環(huán)境自治村規(guī)民約有利于培養(yǎng)村民的環(huán)境自治意識(shí)，促進(jìn)村民主動(dòng)參與本村環(huán)境事務(wù)決策。村民是本村公共政策制定和環(huán)境治理的重要主體，必須具備強(qiáng)烈的公共治理意識(shí)，能夠在合法謀求個(gè)人利益的同時(shí)兼顧到其他公民、社會(huì)組織和國(guó)家的利益。村民自治意識(shí)是權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一，他們?cè)诃h(huán)境事件維權(quán)中要有執(zhí)法、懂法、用法和守法的法律意識(shí)，以及通過(guò)對(duì)話協(xié)商解決利益糾紛的民主意識(shí)，在環(huán)境群體性事件中，能夠保持理性，不會(huì)受到外界的鼓動(dòng)。再次，環(huán)境自治村規(guī)民約有利于完善村務(wù)管理，規(guī)范和約束村民委員會(huì)的權(quán)利。環(huán)境自治村規(guī)民約建立以后，村民委員會(huì)也必須遵守，可以有效遏制村民委員會(huì)直接或者間接危害當(dāng)?shù)丨h(huán)境行為的發(fā)生。最后，環(huán)境自治村規(guī)民約是凝聚民心，實(shí)現(xiàn)村民環(huán)境自治的重要平臺(tái)，需要從立法、行政和司法等方面給予環(huán)境自治村規(guī)民約的合法性保障。首先是立法保障，即通過(guò)立法加強(qiáng)環(huán)境自治村規(guī)民約制定程序的合法性；其次是基層政府的行政保障。村民自治制度的健全和普及一直依賴于政府強(qiáng)有力的推進(jìn)和保障，在村規(guī)民約的制定和實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也需要發(fā)揮教育和指導(dǎo)的作用；再次是司法保障，村民有權(quán)針對(duì)侵犯其合法權(quán)益的具體事項(xiàng)向人民法院提起訴訟，人民法院既可以應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)，也可以依職權(quán)附帶審查相應(yīng)的村規(guī)民約。

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[Abstract]The practice has proved that the effect of administrative intervention in rural environmental governance is not good， and the market mechanism has not formed. The villagers autonomy is the key to integrate the farmers power and change the current situation of rural environmental pollution. This paper introduces the current situation of rural environmental pollution and management in China. The legal reasons of environmental pollution are analyzed including the lack of legislation， the absence of governance boby， the imbalance legislative design and the imperfect villagers autonomy system. In addition， the article also focuses on the realization of villagers autonomous legal countermeasures， including giving the citizens environmental right from the legislative level， ensuring the legal status of the villagers autonomous organization in rural environmental protection and environmental policies， establishing and improving rules and regulations for the village and villagers pledges.

[Key words]rural area； villagersenvironmental autonomy； legal