論中美BIT談判中的公共利益保護(hù)問(wèn)

張光

雙邊投資保護(hù)協(xié)定（Bilateral Investment Treaties，簡(jiǎn)稱BIT）是兩個(gè)國(guó)家為了鼓勵(lì)、促進(jìn)和保護(hù)相互之間的投資而簽署的法律協(xié)定。在當(dāng)前不存在調(diào)整國(guó)際投資關(guān)系的綜合性多邊投資條約的情況下，BIT成為調(diào)整國(guó)際投資關(guān)系的最重要的國(guó)際法手段。截止2013年底，各國(guó)之間締結(jié)的BIT已達(dá)2，902個(gè)。中、美兩國(guó)目前正在進(jìn)行第23輪雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT）談判，作為當(dāng)今世界最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體和全球排名前列的國(guó)際投資大國(guó)，中美BIT談判無(wú)疑將對(duì)全球的投資格局和國(guó)際投資法制產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。隨著涉及東道國(guó)環(huán)境、公共健康等公共利益的國(guó)際投資仲裁案件的激增，國(guó)際社會(huì)日益關(guān)注國(guó)際投資條約中的公共利益保護(hù)問(wèn)題，如何制定科學(xué)合理的公共利益保護(hù)規(guī)則將成為中美BIT談判中不可回避的重要法律議題。

一、中美BIT談判中保護(hù)公共利益的共同訴求

聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議2014年《世界投資報(bào)告》中指出：“在國(guó)際投資條約中，如何實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的外資保護(hù)和投資便利目標(biāo)與東道國(guó)基于公共利益的管制權(quán)之間的協(xié)調(diào)是各國(guó)投資政策制定者所面臨的最重要的挑戰(zhàn)?！?008年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在其貿(mào)易政策議程中宣布將“重新審查美國(guó)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定和BIT 的履行情況，以確保它們能夠提高公共利益”。美國(guó)最新的2012年BIT范本中也大幅度增加了有關(guān)公共利益保護(hù)條款的內(nèi)容。例如，與2004年范本相比，2012年范本第12條（投資與環(huán)境）的內(nèi)容從2項(xiàng)增加到了7項(xiàng)。目前，中國(guó)正處于漫長(zhǎng)而又曲折的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期。在這一時(shí)期，中國(guó)將不再單純注重吸引外資的數(shù)量，而是更為注重外資的質(zhì)量，希望引進(jìn)那些符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、科技含量高、環(huán)境友好型的國(guó)際投資。為此， 2016年3月17日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016-2020年）規(guī)劃綱要》中明確將“綠色發(fā)展”確立為實(shí)現(xiàn)十三五計(jì)劃目標(biāo)的重要理念之一，指出“必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。

目前，中、美兩國(guó)是全球排名前兩位的外資吸收大國(guó)，同時(shí)也是對(duì)外投資的主力。近幾年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)向中高端水平邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步深入，中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐逐漸加快，美國(guó)已成為中國(guó)對(duì)外直接投資的第三大目的地。2012-2014年，中國(guó)對(duì)美國(guó)投資分別為93億、156億和170億美元。但是，與中國(guó)近年對(duì)美國(guó)投資高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)不同，美國(guó)對(duì)華投資額變化不大，甚至出現(xiàn)了下滑勢(shì)頭，2012-2014年美國(guó)企業(yè)對(duì)華投資分別為30億、33.5億和26.7億美元，與美國(guó)年均對(duì)外投資3000多億美元的總量相比，對(duì)華投資占比僅為1%左右。中、美兩國(guó)均希望通過(guò)簽訂BIT來(lái)促進(jìn)和保護(hù)雙方的國(guó)際投資活動(dòng)，兩國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的資本輸入與資本輸出雙重大國(guó)身份、彼此之間較大的投資存量以及未來(lái)巨大的投資增量，決定了兩國(guó)在BIT談判中的公共利益保護(hù)問(wèn)題上具有更多的契合點(diǎn)，均會(huì)堅(jiān)持平衡投資者利益與東道國(guó)公共利益的立場(chǎng)。

二、中美BIT負(fù)面清單與公共利益保護(hù)

與中國(guó)以往簽訂的所有BIT不同，中國(guó)首次在中美BIT談判中接受了外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單原則。中美BIT談判中，中國(guó)對(duì)美國(guó)的負(fù)面清單內(nèi)容與國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)利益攸關(guān)，直接關(guān)涉到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和公共利益。美國(guó)作為是目前全球最大的資本輸出國(guó)與資本輸入國(guó)，一直追求國(guó)際投資自由化，其在對(duì)外進(jìn)行BIT談判時(shí)實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單（negative list）的管理模式，即在有關(guān)BIT中雖然允許締約方可以采取與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、禁止履行要求及高級(jí)管理人員限制等投資待遇標(biāo)準(zhǔn)不一致的措施，但是這些措施必須在BIT中明確列出，那些締約方?jīng)]有在清單上聲明列明的行業(yè)和事項(xiàng)就是對(duì)外資完全開(kāi)放的，不再受締約方法律的限制。

美國(guó)BIT 范本的負(fù)面清單以三種附件形式體現(xiàn)出來(lái)，其中附件1和附件3是對(duì)締約方現(xiàn)行外資限制措施的簡(jiǎn)單描述，包括明確指出允許締約方仍然保持不符措施的行業(yè)及其法律依據(jù)，例如美國(guó)在原子能領(lǐng)域?qū)嵭袦?zhǔn)入許可制，完全拒絕外資進(jìn)入；附件3專門(mén)適用于金融服務(wù)行業(yè)，屬于不符合準(zhǔn)入后國(guó)民待遇原則的措施，規(guī)定外資銀行不得成為美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的成員；附件2則規(guī)定了美國(guó)對(duì)外資可以根據(jù)具體情況繼續(xù)實(shí)行差別待遇或有權(quán)采取進(jìn)一步限制措施的行業(yè)，例如，航空、漁業(yè)、海事和電信行業(yè)等。目前，美國(guó)與別國(guó)簽署的42個(gè)生效BIT中均設(shè)有專門(mén)附件作為負(fù)面清單，詳細(xì)列明了締約國(guó)目前或未來(lái)有權(quán)采取的投資限制措施。

中美BIT談判中，中國(guó)對(duì)美國(guó)的負(fù)面清單內(nèi)容與我國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)利益攸關(guān)，直接關(guān)涉到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全等公共利益。負(fù)面清單的內(nèi)容一旦確定，就意味著除清單列明的行業(yè)和行業(yè)限制措施以外，締約方所有的投資領(lǐng)域都要按照清單規(guī)定向?qū)Ψ酵顿Y者開(kāi)放。考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)為轉(zhuǎn)型期發(fā)展中國(guó)家的身份以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策調(diào)整的需要，中國(guó)在制訂對(duì)美國(guó)的BIT負(fù)面清單時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：其一，針對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和特征，選擇性地開(kāi)放不同行業(yè)。對(duì)于我國(guó)相較于美國(guó)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)極力爭(zhēng)取寬松自由的境外投資環(huán)境和投資政策，而對(duì)相較于美國(guó)的劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)設(shè)置一定的保護(hù)措施。其二，確定一些對(duì)于我國(guó)國(guó)家安全、公共利益至關(guān)重要、敏感的行業(yè)，規(guī)定我國(guó)政府有權(quán)根據(jù)具體情況繼續(xù)對(duì)這些領(lǐng)域的外資實(shí)行差別待遇或采取進(jìn)一步的限制措施的權(quán)利，從而最大程度地維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。其三，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要國(guó)有企業(yè)，保留對(duì)現(xiàn)有的限制措施進(jìn)行修訂或設(shè)立新的限制措施的權(quán)利。

三、中美BIT中公共利益保護(hù)規(guī)則之設(shè)計(jì)

（一）明晰“公平與公正待遇”的內(nèi)涵

各國(guó)簽訂的BIT中基本都規(guī)定了給與外資的“公平與公正待遇”，一般籠統(tǒng)地規(guī)定為“無(wú)論何時(shí)，都應(yīng)給予投資以公平與公正的待遇，使之享有充分的保護(hù)與安全”?！肮脚c公正待遇”條款本身的抽象、模糊性，使得外國(guó)投資者可以輕易地主張東道國(guó)所有維護(hù)公共利益措施構(gòu)成對(duì)“公平與公正待遇”的違反，這對(duì)東道國(guó)公共利益造成非常嚴(yán)重的不利影響。

美國(guó)2012年BIT范本中基本明確了“公平與公正待遇”的含義：首先，規(guī)定“公平與公正待遇”是指習(xí)慣國(guó)際法上給予外國(guó)人的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。此外，該范本將“外國(guó)人最低待遇標(biāo)準(zhǔn)”限定為保護(hù)外國(guó)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面的習(xí)慣國(guó)際法原則，避免了最低待遇標(biāo)準(zhǔn)和習(xí)慣國(guó)際法的歧義理解。其次，明確規(guī)定“公平與公正待遇”屬于獨(dú)立適用條款，投資東道國(guó)即使違反了BIT中有關(guān)國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、透明度原則或其他義務(wù)，并不當(dāng)然構(gòu)成對(duì)“公平與公正待遇”的違反。最后，范本中將“公平與公正待遇”僅限于程序上的公平與公正待遇。美國(guó)012年BIT范本中這種新的“公平與公正待遇”規(guī)定較好地考慮了東道國(guó)的權(quán)益，已經(jīng)被不少國(guó)家的BIT實(shí)踐所接受，未來(lái)中美BIT中可以考慮沿用上述規(guī)定。

（二）規(guī)定有關(guān)公共利益例外條款

1.“間接征收”例外條款?！伴g接征收”是指投資東道國(guó)政府在未從法律上獲得外國(guó)投資者所投資的資產(chǎn)所有權(quán)的情況下，采取妨礙、限制或影響外國(guó)投資者對(duì)其投資資產(chǎn)的控制權(quán)、使用權(quán)或處分權(quán)的行為。一系列與“間接征收”問(wèn)題有關(guān)的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中已經(jīng)暴露出了BIT在確認(rèn)和維護(hù)環(huán)境、公眾健康、安全等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面的不足。為此，中美BIT中應(yīng)規(guī)定基于公共利益保護(hù)的“間接征收”例外條款，可以采取如下表述：“除了在極個(gè)別的情況下以外，締約一方出于保護(hù)合法公共利益的目的（例如保護(hù)公共健康、安全和環(huán)境等）而對(duì)外資采取的非歧視性管制措施，不構(gòu)成間接征收。” 這一規(guī)定的意義在于，它使投資東道國(guó)為了保護(hù)本國(guó)公共利益而采取必要措施方面享有了較大的自由裁量權(quán)，也為今后國(guó)際投資仲裁庭將可予補(bǔ)償?shù)恼魇张c正當(dāng)?shù)恼?guī)制相區(qū)分提供了指南，而且使外國(guó)投資者關(guān)于任何種類的政府規(guī)制行為都構(gòu)成征收的主張變的更為困難，特別是當(dāng)這種規(guī)制行為關(guān)系到東道國(guó)的環(huán)境公共利益時(shí)。

2.一般例外條款。一般例外是指BIT中允許投資東道國(guó)為了保護(hù)環(huán)境、公共道德與秩序、公共健康與國(guó)家安全等公共利益而采取必要的政府管制行為，即使這些行為對(duì)外國(guó)投資者的利益產(chǎn)生了不利影響，也并不構(gòu)成對(duì)BIT義務(wù)的違反，投資東道國(guó)不用對(duì)外國(guó)投資者承擔(dān)賠償責(zé)任。例如，2004年新加坡與約旦BIT第18條規(guī)定：“締約各方采取的以下措施如果不對(duì)投資者及其投資構(gòu)成任意或者不合理的歧視，或者變相限制，本協(xié)定的任何條款不得被解釋為禁止締約各方采取或?qū)嵤┫铝行袨椋海╝）為了保護(hù)公共道德或公共秩序；（b）為了保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康；（c）為了確保與不違反本條約的法律或者法規(guī)相一致，包括：（?。┓乐纹墼p與欺詐行為或者處理合同欺詐行為，或者（ⅱ）保護(hù)與個(gè)人信息處理和傳播相關(guān)的隱私或者保護(hù)個(gè)人帳戶的秘密，或者（ⅲ）安全；（d）為了保護(hù)具有藝術(shù)、歷史或者考古價(jià)值的國(guó)寶；（e）為保護(hù)可耗盡的自然資源，如果這些行為有效地限制國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)與消費(fèi)?！庇捎诿绹?guó)2012年BIT范本中對(duì)此并沒(méi)有具體規(guī)定，所以中國(guó)可以要求在中美BIT中參考WTO協(xié)定中的“一般例外規(guī)則”作出規(guī)定。

3. 根本安全例外條款。中、美BIT中談判中的“根本安全例外”條款，可沿用《中日韓投資協(xié)議》中的規(guī)定原則。2012年《中日韓投資協(xié)議》第18條“根本安全例外”條款內(nèi)容相對(duì)全面，較好地平衡了東道國(guó)與投資者的利益：第一，該條采用列舉與概況并用的方式，首先列舉了最常見(jiàn)和最主要的東道國(guó)軍事方面的根本安全利益，然后又概括規(guī)定了“其他緊急情況”下的根本安全利益，將東道國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、嚴(yán)重的自然災(zāi)害或疫情等方面根本安全利益也包括在內(nèi)，比較全面地考慮到了東道國(guó)各方面的根本安全利益。第二，該條把認(rèn)定是否出現(xiàn)緊急情況的權(quán)利保留在東道國(guó)手上，使東道國(guó)在維護(hù)國(guó)家根本安全利益時(shí)享有較大的自主權(quán)，也能夠有效防止國(guó)際投資仲裁庭對(duì)東道國(guó)局勢(shì)的主管臆斷。第三，該條要求東道國(guó)不應(yīng)使用有關(guān)維護(hù)安全的措施逃避投資條約義務(wù)，防止東道國(guó)濫用該項(xiàng)例外條款侵害投資者在投資條約下應(yīng)享有的合法權(quán)益。中國(guó)完全可以借助于現(xiàn)有中外BIT中的“根本安全例外條款”的規(guī)定原則，與美國(guó)開(kāi)展談判，以確保本國(guó)的安全利益。

4. 金融審慎措施例外條款。金融安全是國(guó)家的一項(xiàng)重大安全利益，各國(guó)目前仍在同此次起源于美國(guó)次貸危機(jī)的世界金融危機(jī)做斗爭(zhēng)。BIT中的金融審慎措施例外條款是指投資東道國(guó)在審慎的基礎(chǔ)上有權(quán)采取必要的金融管制措施維護(hù)國(guó)家的金融安全。投資東道國(guó)采取的有關(guān)金融管制措施即使違反其BIT國(guó)際義務(wù)，只要這些措施是基于善意采取的，投資東道國(guó)無(wú)需對(duì)外國(guó)投資者承擔(dān)法律責(zé)任。WTO協(xié)定體系中的GATS金融服務(wù)附件第2條對(duì)國(guó)家的金融審慎措施例外作了明確規(guī)定：“本協(xié)定中的任何其他規(guī)定不得被解釋為阻止一成員方出于審慎的原因而采取以下措施，包括為了保護(hù)投資人、存款人、保單持有人或金融服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)其負(fù)有責(zé)任的人而采取的措施，或?yàn)榱吮ＷC本國(guó)金融體系完整和穩(wěn)定而采取的措施?！?在晚近簽訂的一些國(guó)際投資協(xié)議中也出現(xiàn)了上述類似規(guī)定。例如，美國(guó)2012年BIT范本中的金融服務(wù)條款中即應(yīng)用了GATS的上述規(guī)定；2012年中國(guó)與加拿大BIT中也納入了GATS中的有關(guān)規(guī)定。為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中、美BIT中應(yīng)考慮納入GATS中的上述有關(guān)規(guī)定。

（三）“宣誓性”的“投資與環(huán)境”、“投資與勞工”條款

美國(guó)2012年BIT范本第12條、第13條分別對(duì)“投資與環(huán)境”和“投資與勞工”問(wèn)題進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。如果締約一方違反了環(huán)境和勞工保護(hù)條款，締約另一方可以依據(jù)第12條和第13條中規(guī)定的強(qiáng)制磋商程序，要求磋商。

由于美國(guó)國(guó)內(nèi)有關(guān)環(huán)境和勞工保護(hù)的規(guī)則要求較高，所以美國(guó)在對(duì)外BIT談判中往往將環(huán)境和勞工保護(hù)問(wèn)題與投資問(wèn)題緊密相聯(lián)，而中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在這方面與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家有著較大差距，貿(mào)然接受美國(guó)2012年BIT范本中的上述條款，無(wú)疑將會(huì)增加我國(guó)在環(huán)境和勞工保護(hù)方面的國(guó)際義務(wù)。如果確有必要，中國(guó)可以主張?jiān)谥忻繠IT中參照2012年中國(guó)與加拿大BIT第18條第3款的規(guī)定，以“宣誓性”的用語(yǔ)表達(dá)對(duì)環(huán)境和勞工保護(hù)問(wèn)題的關(guān)切。