新公共管理到新公共服務(wù)的范式轉(zhuǎn)換

安曉云

(天津師范大學(xué) 天津 300000)

新公共管理到新公共服務(wù)的范式轉(zhuǎn)換

安曉云

(天津師范大學(xué) 天津 300000)

20世紀(jì)八九十年代，經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的大背景下，原有的僵化低效的公共管理模式已無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)政府工作靈活、高效的要求。社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的背景下催生出新公共管理理論，但新公共管理理論對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的強(qiáng)調(diào)，使民主、公民權(quán)利和公共利益的價(jià)值觀念弱化，在對(duì)新公共管理理論與實(shí)踐缺陷批判的基礎(chǔ)上，以公民權(quán)利和公眾利益為核心價(jià)值觀的公共行政范式——新公共服務(wù)理論開(kāi)始建立。

新公共管理;新公共服務(wù)

一、新公共管理理論發(fā)展及內(nèi)容

上世紀(jì)中葉開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)行“福利國(guó)家”制度，試圖依靠政府的作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，然而經(jīng)濟(jì)滯脹、政府公共服務(wù)無(wú)效率、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收引來(lái)社會(huì)不滿，“福利國(guó)家”制度并沒(méi)能帶來(lái)社會(huì)所期望的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)滿意度。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到非市場(chǎng)力量會(huì)扭曲資源的配置，只有讓市場(chǎng)來(lái)配置資源、決定供需，才能使資源有效利用，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的和諧。市場(chǎng)化開(kāi)始成為政府改革的必然選擇，開(kāi)始廣泛進(jìn)入各國(guó)改革策略。

在對(duì)公共管理創(chuàng)新探索的實(shí)踐中，誕生了不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新公共管理理論。新公共管理有兩個(gè)基本的價(jià)值取向，一個(gè)是市場(chǎng)化，一個(gè)是自由化。奧斯本和蓋布勒在《重塑政府——企業(yè)家精神如何改變著公營(yíng)部門(mén)》中將其概括為“企業(yè)家政府理論”——十條改革原則，這是新公共管理理論的精髓。這十項(xiàng)改革原則為：(1)政府職能是掌舵而不是劃槳(2)重視授權(quán)而不是服務(wù)(3)公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(4)注重目標(biāo)使命，簡(jiǎn)化辦事程序(5)重產(chǎn)出而不是投入(6)滿足顧客需要而不是官僚政治的需要(7)有收益而不浪費(fèi)(8)有預(yù)見(jiàn)性并重視預(yù)防而不是治療(9)重參與協(xié)作的分權(quán)模式而不是等級(jí)制的集權(quán)模式(10)通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。

作為一種新的管理模式，區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政以政治行政二分法和韋伯科層制為理論基礎(chǔ)，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論方法作為理論基礎(chǔ)，引用了大量現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，如“理性人”的假定、公共選擇和交易成本理論、成本—效益分析方法等等。同時(shí)新公共管理理論認(rèn)為，組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等企業(yè)的管理方法，也完全可以運(yùn)用到公共部門(mén)的管理當(dāng)中。

二、對(duì)新公共管理理論的質(zhì)疑

新公共管理理論是在西方傳統(tǒng)行政體制出現(xiàn)危機(jī)時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的，它依靠強(qiáng)大的理論渲染力和頗為明顯的實(shí)用價(jià)值成為當(dāng)時(shí)西方政府改革的主導(dǎo)范式，尤其是在美國(guó)產(chǎn)生了巨大的影響，對(duì)克林頓“重塑政府運(yùn)動(dòng)”提供了強(qiáng)有力的理論支持。但它風(fēng)靡的同時(shí)，也遭到了來(lái)自各國(guó)學(xué)者的質(zhì)疑，尤其對(duì)新公共管理理論精髓——企業(yè)家政府理論提出尖銳的批評(píng)：新公共管理過(guò)分依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑，忽視了政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程的本質(zhì)差別；過(guò)分強(qiáng)調(diào)用私人部門(mén)管理的模式，忽視了公共部門(mén)與私人部門(mén)之間存在著的重要差別，有照搬私人部門(mén)管理模式之嫌。此外，“新公共管理”所采取的市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制和企業(yè)化的管理方式等也產(chǎn)生了一系列的實(shí)踐問(wèn)題。例如，分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性、積極性和靈活性以及提高效率，但也帶來(lái)了分散主義、本位主義和保護(hù)主義以及公共開(kāi)支的增加；私有化縮小了公共機(jī)構(gòu)的規(guī)模，增強(qiáng)了活力，但也損害了公民參與、妨礙政治導(dǎo)向，并產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問(wèn)題；企業(yè)化的管理方式提高了管理的科學(xué)化，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。同時(shí)，新公共管理理論在一系列重大的理論問(wèn)題上，如公共組織的類(lèi)型、體制與特征，公共管理者的角色地位及與政治家和公民的關(guān)系，公共管理的過(guò)程及環(huán)節(jié)；公共管理與社會(huì)環(huán)境；公共利益與公共責(zé)任，“良好的治理”及其標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上的研究還存在不足，需要進(jìn)一步深入探討。①

三、批判新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)上出現(xiàn)的新公共服務(wù)理論

20世紀(jì)70年代末至80年代初，西方國(guó)家建立了以新公共管理理論為指導(dǎo)的“重塑政府”改革，體現(xiàn)出了公共管理的職能創(chuàng)新。新公共管理理論和實(shí)踐在作為主導(dǎo)理論范式的同時(shí)，也受到各種質(zhì)疑與批判?；趯?duì)新公共管理理論的反思，以美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的學(xué)者，建立了新公共服務(wù)理論這一新理論模型。

新公共服務(wù)理論區(qū)別于新公共管理的核心理念主要強(qiáng)調(diào)：

第一，政府的主要職能不是掌舵，而是服務(wù)。所謂的服務(wù)是指提供議程安排，幫助公民表達(dá)，使各方利益代表參與協(xié)商來(lái)解決問(wèn)題，并滿足他們的共同利益需要。在這個(gè)過(guò)程中，行政人員的角色不是服務(wù)的直接提供者，而是中介人員。

第二，公共服務(wù)是行政的目的，而不是副產(chǎn)品。政府提供服務(wù)的同時(shí)，還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公平與公正的規(guī)范，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。

第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性。在實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的過(guò)程中，要有戰(zhàn)略性遠(yuǎn)見(jiàn)，而且使相關(guān)各方共同參與到執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。

第四，不是為顧客服務(wù)，而是為公民服務(wù)。在公共部門(mén)，很難界定顧客的慨念，政府的服務(wù)對(duì)象并僅只有直接當(dāng)事人，并且，有些顧客可以憑借自身的條件使自己的需求優(yōu)先于他人的需求被滿足。

第五，責(zé)任不簡(jiǎn)單。新公共管理理論認(rèn)為，公共行政官員應(yīng)以高效、低成本、強(qiáng)回應(yīng)性對(duì)“顧客”負(fù)責(zé)，而新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員的責(zé)任極為復(fù)雜，他們應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法律、政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)價(jià)值觀念、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的影響，并對(duì)其負(fù)責(zé)。

第六，重視人而非只重視生產(chǎn)率。區(qū)別于新公共管理理論將公共行政官員當(dāng)做市場(chǎng)參與者，新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員是有強(qiáng)烈為社會(huì)作貢獻(xiàn)意愿的人，因此合理的授權(quán)對(duì)他們顯得尤為重要。

第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。公共行政官員不是公共機(jī)構(gòu)的所有者，他們只是通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理者、公共組織的監(jiān)督者、民主權(quán)力的促進(jìn)者和公民參與的推動(dòng)者等角色來(lái)完成公共服務(wù)的使命，而新公共管理理論所倡導(dǎo)的企業(yè)家精神會(huì)令公共行政官員在管理中狹隘地追求生產(chǎn)率。公共行政官員應(yīng)該是負(fù)責(zé)人的參與者，而非企業(yè)家。

新公共服務(wù)理論雖然是對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思與批判后發(fā)展而來(lái)的理論，但是它并不對(duì)新公共管理理論全盤(pán)否定，它在摒棄新公共管理理論與實(shí)踐缺陷的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)本質(zhì)，對(duì)民主價(jià)值和公共利益進(jìn)行了更加深入地思考。為我們提供了一個(gè)更重視民主、公平、公民權(quán)利和公眾利益的理論范式。

[1][美]戴維·奧斯本.再造政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)[M].上海：上海譯文出版社，1996

[2]丁煌。西方企業(yè)家政府理論評(píng)述[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)。1999.(6)

[3]陳振明.評(píng)西方的“新公共管理”范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)。2000(6)

[4][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵·譯者前言[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.6-10

【注釋】

①陳振明.評(píng)西方的“新公共管理”范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)。2000(6)

安曉云(1993-)，女，漢，陜西人，研究生在讀，畢業(yè)于南開(kāi)大學(xué)濱海學(xué)院(院校)現(xiàn)就讀于天津師范大學(xué)，研究方向：行政管理。