我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中PPP運(yùn)用的難點(diǎn)和對策

王偉園

(重慶工商大學(xué) 重慶 400067)

我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中PPP運(yùn)用的難點(diǎn)和對策

王偉園

(重慶工商大學(xué) 重慶 400067)

隨著PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的運(yùn)用和發(fā)展，PPP模式中的一些問題逐漸凸顯出來，如何更好的解決PPP在實(shí)際運(yùn)用中的難點(diǎn)，成為一個(gè)重要問題。本文從PPP模式的概念、參與主體和其責(zé)任入手，分析了PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用現(xiàn)狀，并指出了我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中PPP運(yùn)用的難點(diǎn)。最后從構(gòu)建公平的市場主體參與機(jī)制、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制和建立完備的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系等方面給出了對策和建議。

公共基礎(chǔ)設(shè)施;PPP;難點(diǎn);對策

引 言

我國公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過多年的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提供了強(qiáng)有力的支持，隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量也逐漸上升，而此時(shí)伴隨著混合所有制的改革，國家開始逐步減少政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。在國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大和混合所有制改革的大背景下，PPP融資模式作為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中混合所有制改革的嘗試和載體已經(jīng)逐步被市場接受并廣泛應(yīng)用。隨著PPP模式在我國各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用，PPP模式在實(shí)際運(yùn)用中的難點(diǎn)也凸顯出來，成功解決這些難點(diǎn)對進(jìn)一步提升我國PPP項(xiàng)目的成功幾率具有重要作用。

一、我國公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式相關(guān)概念

(一)PPP模式的概念。PPP(Public-Private Partinership)在我國被稱為“政府和社會(huì)資本合作模式”，PPP的定義有狹義和廣義之分，廣義的PPP指私人部門和公共部門通過建立各種合作關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、委托運(yùn)營(O&M)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、管理合同(MC)等多種模式[1]。

關(guān)于PPP的定義，學(xué)界尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的表述，各個(gè)國家和組織對PPP的定義也有所不同：英國政府將PPP模式定義為政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)[2]。歐盟委員會(huì)指出PPP是公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)社會(huì)之間為了確?；A(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、革新、管理與維護(hù)或服務(wù)的提供而進(jìn)行合作的形式。[3]。加拿大 PPP 國家委員認(rèn)為PPP是一種公私合作關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)資源分配的優(yōu)化配置、風(fēng)險(xiǎn)和利益的合理分配。[4]。美國國家合作委員會(huì)將PPP模式定義為充分利用私人資源對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資、設(shè)計(jì)、建沒、經(jīng)營和維護(hù)，并提供相關(guān)服務(wù)滿足公共需求，是介于外包和私有化之間的并充分結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式[5]。香港效率促進(jìn)組織指出PPP是一種由雙方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤┕岔?xiàng)目的安排，雙方通過不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長，包括特許經(jīng)營、私營部門投資、合伙投資等幾種方式[6]。

(二)PPP項(xiàng)目的參與主體及其責(zé)任。PPP項(xiàng)目的參與方很多，一般有政府部門、社會(huì)資本、PPP 項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司以及其他利益相關(guān)者。

(1)政府部門。政府通常扮演承擔(dān)項(xiàng)目總發(fā)起人的角色，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資，政府授權(quán)部門根據(jù)需求對外進(jìn)行公開招標(biāo)，并為PPP項(xiàng)目的建設(shè)提供便利條件。此外，政府會(huì)對項(xiàng)目質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面保有控制權(quán)，并對項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督，保護(hù)公共利益。

(2)社會(huì)資本。社會(huì)資本作為 PPP 項(xiàng)目的發(fā)起者之一，和政府部門合作成立PPP項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目公司的權(quán)益資本來源于政府部門的資助和社會(huì)資本投入的資金，這兩部分構(gòu)成了PPP項(xiàng)目公司的直接融資部分。

(3)PPP項(xiàng)目公司。PPP 項(xiàng)目公司是為政府部門和社會(huì)資本通過協(xié)議以基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營為目的而專門設(shè)立的公司。PPP項(xiàng)目公司作為PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行主體，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)等一切事務(wù)都由其負(fù)責(zé)，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、咨詢費(fèi)等開支都是由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)管理。

(4)金融機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目的建設(shè)對資金有著巨大的需求，需要通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，從而使PPP項(xiàng)目得以順利實(shí)施。金融機(jī)構(gòu)主要包括各大銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、投資信托機(jī)構(gòu)和國際多邊金融機(jī)構(gòu)。

(5)咨詢公司。PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目前期會(huì)聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的可行性和融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。咨詢公司的主要職責(zé)有：為PPP項(xiàng)目公司了解我國的各種金融、財(cái)務(wù)政策提供幫助；為PPP項(xiàng)目公司提供比較完善并且較低風(fēng)險(xiǎn)的方案，并對資金的使用提出建議保證項(xiàng)目的實(shí)施；根據(jù)市場和政策的變化對項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)做出適當(dāng)調(diào)整。

(6)其他利益相關(guān)者。其他利益相關(guān)者主要包括建筑承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營商和用戶。建筑承包商負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)與施工，與PPP項(xiàng)目公司簽訂固定價(jià)格的總承包合同，同時(shí)承擔(dān)工期延誤、工期停工等風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

我國PPP模式經(jīng)過近些年的發(fā)展，政府推出的PPP項(xiàng)目不斷增加，PPP項(xiàng)目涉及的地區(qū)越來越多，涵蓋的領(lǐng)域也越來越廣，社會(huì)資本的參與度逐漸提升。

根據(jù)政府與社會(huì)資本合作中心對全國PPP項(xiàng)目的入庫統(tǒng)計(jì)，截止2016年底PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額達(dá)13.5萬億元。其中，項(xiàng)目在識(shí)別階段的有 6987個(gè)，總投資額約為6.7萬億元；在準(zhǔn)備階段1936個(gè)，總投資額約為3萬億元；在采購階段的有986個(gè)，總投資額約為1.5萬億元；落地簽約的項(xiàng)目有1351個(gè)，總投資額約為2.2萬億元，暫沒有處于移交階段的項(xiàng)目[7]。

從實(shí)施PPP項(xiàng)目的地區(qū)上來看，PPP項(xiàng)目主要分布在西部和西北部，其次是中部地區(qū)，東部地區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施的地區(qū)分布合計(jì)最少。貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古地區(qū)排在前五名，PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)分別為1788個(gè)、1087個(gè)、852個(gè)、848個(gè)、和828個(gè)，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的48%。

從行業(yè)分布和投資額來看，PPP項(xiàng)目涵蓋了市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)和養(yǎng)老等多個(gè)行業(yè)。其中，市政工程類的PPP項(xiàng)目有3998個(gè)，投資額達(dá)37801億元；交通運(yùn)輸類的PPP項(xiàng)目共計(jì)1375個(gè)，累計(jì)投資39573億元；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的項(xiàng)目共計(jì)688個(gè)，投資額達(dá)13984億元。這3個(gè)行業(yè)中PPP項(xiàng)目數(shù)累計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的53%，投資額占總數(shù)的67%。

三、我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中PPP運(yùn)用的難點(diǎn)

本文通過對我國PPP項(xiàng)目失敗案例的總結(jié)，歸納出我國PPP項(xiàng)目應(yīng)用中存在的主要難點(diǎn)：

(1)政府與社會(huì)資本合作的利益平衡點(diǎn)難以把握。主要在于政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配機(jī)制構(gòu)建不合理，政府希望通過社會(huì)資本的資金和技術(shù)促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，社會(huì)資本則希望在與政府合作中獲取最大的收益，因此當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的情況時(shí)，會(huì)造成雙方互相推卸責(zé)任，阻礙項(xiàng)目進(jìn)一步發(fā)展，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，各方利益遭到損害。

(2)缺乏合理的定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制和政府補(bǔ)償機(jī)制。以我國的自來水定價(jià)為例，在我國定價(jià)方式有兩種，一種是發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)的經(jīng)營性價(jià)格，自來水價(jià)格適用于這一標(biāo)準(zhǔn)。另一種是財(cái)政部負(fù)責(zé)兜底的非經(jīng)營性價(jià)格，即水價(jià)被計(jì)入CPI統(tǒng)計(jì)，而CPI與地方政府政績考核相關(guān)，這就使得地方政府不敢自主調(diào)價(jià)。

(3)社會(huì)資本對進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足。首先，PPP項(xiàng)目耗資大，持續(xù)時(shí)間長，從項(xiàng)目簽約投資到取得回報(bào)存在滯后期，相對于較高的融資成本，項(xiàng)目投資收益沒有吸引力。其次，PPP項(xiàng)目合作中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善，政府和社會(huì)資本都希望讓對方承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

(4)政治風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，政府信用缺失，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中政府沒有嚴(yán)格履行合同中規(guī)定的內(nèi)容。有些項(xiàng)目雖然在PPP項(xiàng)目合同條款清晰地列出，但往往政府方面一個(gè)很小的變動(dòng)，例如領(lǐng)導(dǎo)換屆，就會(huì)對項(xiàng)目推進(jìn)造成很大的不確定性。第二，缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。我國公共項(xiàng)目投融資中存在著政府相關(guān)部門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管等多個(gè)監(jiān)管主體，且監(jiān)管權(quán)力分散。第三，政府在合作前期未對后期可能存在的問題考慮周全，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中遭到居民反對而停止。

四、對策與建議

(1)建立公平的市場主體參與機(jī)制，選擇實(shí)力雄厚的社會(huì)資本。社會(huì)資本良好的管理技能和技術(shù)創(chuàng)新能力是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的主要原因之一，以北京地鐵4號(hào)線在項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在運(yùn)作前期，召開了一系列的大型項(xiàng)目招商推介會(huì)，并鼓勵(lì)國內(nèi)外資本積極參與，并且京投公司在項(xiàng)目前期積極與香港地鐵公司和多家戰(zhàn)略合作者進(jìn)行接觸，最終確定了香港地鐵公司作為北京地鐵4號(hào)線的運(yùn)營商，港鐵公司豐富的管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)為北京地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

(2)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制。政府在制定政策、出臺(tái)法律法規(guī)等方面具有優(yōu)勢；社會(huì)資本在項(xiàng)目的建和運(yùn)營管理方面具有優(yōu)勢。因此，本文建議建設(shè)、營運(yùn)、財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本在其優(yōu)勢范圍內(nèi)承擔(dān)，政策、法律法規(guī)等方面的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，其余不可抗的風(fēng)險(xiǎn)，建議由政府和社會(huì)資本共同分擔(dān)。此外在收益分配機(jī)制上，既要保證公眾權(quán)益又能不損害社會(huì)資本的應(yīng)得利益，既要防止社會(huì)資本為獲取最大收益抬高價(jià)格，損害社會(huì)公眾權(quán)益，又要讓社會(huì)資本具有一定的可盈利性，帶動(dòng)社會(huì)資本投資的積極性。

(3)建立完備的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，注重契約精神。北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，在于項(xiàng)目具有相對完備的監(jiān)管體系。在北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目中，從項(xiàng)目合同文件申請、審批到備案，以及PPP項(xiàng)目從建設(shè)、試運(yùn)營、運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督過程中都面臨著政府的監(jiān)督，這體現(xiàn)了政府對PPP項(xiàng)目不同階段的控制。此外，在政府部門與私人部門的合作中，政府還應(yīng)注重契約精神與合作精神，完善相關(guān)的法律法規(guī)，保證相關(guān)支持政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，減少社會(huì)資本的損失。

(4)在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)樹立強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的思想基礎(chǔ)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長，社會(huì)資本在建設(shè)和運(yùn)營中面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，只有在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，才能對資金的使用做出合理的規(guī)劃，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、降低風(fēng)險(xiǎn)成本。

(5)不斷提升自身的管理水平和技術(shù)創(chuàng)新能力，提高資產(chǎn)利用效率。社會(huì)資本若想在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)盈利，必須提高自身的管理水平和技術(shù)創(chuàng)新能力。以香港地鐵公司為例，“PPP項(xiàng)目+物業(yè)外包”模式使得香港地鐵公司的物業(yè)管理利潤己經(jīng)超過其票價(jià)收入。因此，社會(huì)資本只有不斷提升自身的實(shí)力，才能在PPP項(xiàng)目中保持自身的優(yōu)勢。

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[3]European Commission. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions[R].Brussels:European Commission, 2004.

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[5]沈靜.基于ZOPP的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資對策研究[D].昆明:昆明理工大學(xué)工商管理系,2015.

[6]何濤.基于PPP模式的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化研究[D].天津:天津大學(xué)管理科學(xué)與工程系,2011.

[7]政府與社會(huì)資本合作培訓(xùn)中心.《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》http://www.360doc.com/content/16/0711/18/16646939_574773647.shtml.2017.

王偉園(1987-)，女，漢族，河北省沙河市，碩士研究生，重慶工商大學(xué)管理學(xué)院企業(yè)管理專業(yè)，戰(zhàn)略規(guī)劃與決策。

重慶工商大學(xué)研究生創(chuàng)新型項(xiàng)目《我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP運(yùn)用的難點(diǎn)和對策》；項(xiàng)目編號(hào)：yjscxx2016-060-29。