政府決算草案審計(jì)研究

楊京鐘

（黎明職業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

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□經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)研究

政府決算草案審計(jì)研究

楊京鐘*

（黎明職業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

摘要：政府決算草案審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要內(nèi)容和法定義務(wù)。新修訂的國(guó)家預(yù)算法和預(yù)算管理制度均提出了強(qiáng)化政府決算草案審計(jì)改革，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能為國(guó)家財(cái)政決算草案的規(guī)范性使用行為、監(jiān)督管理、強(qiáng)化約束提供法規(guī)性和制度性的保障。文章論述了政府決算草案審計(jì)工作歷程，存在的問(wèn)題，提出構(gòu)建與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的現(xiàn)代政府決算草案制度體系。

關(guān)鍵詞：決算草案；財(cái)政審計(jì)；加強(qiáng)

引言

自2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2014年8月31日新修訂并批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院2014年10月8日發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》［國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)］。針對(duì)以上兩個(gè)專門(mén)關(guān)于預(yù)算法的專項(xiàng)法律和政府決定，為貫徹落實(shí)新頒布的預(yù)算法，對(duì)其中涉及政府決算草案審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行專門(mén)研究，以期厘清政府決算草案與國(guó)家審計(jì)、國(guó)家治理的相互關(guān)系，探究如何依照新修訂的預(yù)算法，開(kāi)展決算草案審計(jì)的實(shí)踐應(yīng)用。為強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督，約束政府收支行為，構(gòu)建完善規(guī)范、公開(kāi)的政府預(yù)算制度，確保政府財(cái)政預(yù)算、決算的編制以及政府決算草案的嚴(yán)格實(shí)施，必須建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代政府決算草案制度［1］，對(duì)于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)理論和實(shí)踐意義。

一、政府決算草案審計(jì)工作的歷程

隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的實(shí)施，對(duì)政府決算草案的審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不可推卸的法定職責(zé)，不僅不能削弱而且還應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地予以強(qiáng)化。經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，政府決算草案審計(jì)工作按部就班的實(shí)施與建設(shè)中，其預(yù)算草案審計(jì)工作歷經(jīng)四個(gè)階段。

1．初步實(shí)踐階段。1983年 9月，自國(guó)家重新組建審計(jì)機(jī)關(guān)便開(kāi)展了上級(jí)對(duì)下級(jí)政府決算草案的審計(jì)實(shí)踐。20世紀(jì)80年代中后期，審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施定期財(cái)政預(yù)算審計(jì)制度，要求本級(jí)政府和政府部門(mén)定期提交本級(jí)財(cái)政會(huì)計(jì)報(bào)表和相關(guān)資料并適時(shí)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政審計(jì)。但此階段各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)仍然沒(méi)有全面進(jìn)行部門(mén)之間的決算審計(jì)工作［2］。

2．跟蹤審計(jì)階段。1994年8月31日，國(guó)家正式頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算和決算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。然而在實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)較少對(duì)政府部門(mén)的政府決算草案進(jìn)行審計(jì)，更多的是對(duì)政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

3．強(qiáng)化實(shí)踐階段。1999年12月25日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，明確提出必須加強(qiáng)和改善對(duì)中央政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算編制、中央預(yù)算的初步審查和中央預(yù)算調(diào)整方案的審查工作，對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督［3］。同時(shí)依法加強(qiáng)對(duì)中央政府部門(mén)的決算審計(jì)工作，要求中央決算草案應(yīng)依照全國(guó)人大核準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算科目進(jìn)行編制并做出具體的解釋說(shuō)明。在此基礎(chǔ)上中央決算草案審計(jì)報(bào)告提交全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)初步審查，最終提交全國(guó)人大常委會(huì)舉行會(huì)議審查。

4．完善審計(jì)實(shí)踐階段。第九屆全國(guó)人大常委會(huì)2000 年7月8日第16次會(huì)議審議并通過(guò)了當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)受?chē)?guó)務(wù)院提出的《1999年中央決算（草案）》并批準(zhǔn)了《關(guān)于1999年中央決算的報(bào)告》。會(huì)議要求國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)認(rèn)真執(zhí)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》等一系列關(guān)于執(zhí)行財(cái)政預(yù)算和決算的審計(jì)法，并嚴(yán)格預(yù)算管理，切實(shí)規(guī)范審計(jì)程序，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律開(kāi)展部門(mén)決算審計(jì)，全國(guó)人大要求中央各部門(mén)決算均經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，并由國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)簽署意見(jiàn)和建議。這標(biāo)志著全國(guó)人大重視并強(qiáng)化政府部門(mén)決算審計(jì)工作，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施中央各部門(mén)的政府決算草案審計(jì)實(shí)踐。同時(shí)在國(guó)家審計(jì)署的引領(lǐng)和帶動(dòng)下，我國(guó)部分省市區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家審計(jì)署的規(guī)劃部署，依據(jù)地方人大常委會(huì)的要求，也開(kāi)展了專門(mén)針對(duì)地方政府相關(guān)部門(mén)政府決算草案審簽試點(diǎn)工作，并取得了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的決算審計(jì)，發(fā)揮了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用。

二、政府決算草案審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（一）政府決算草案編制不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致審計(jì)的難度增大

一是政府決算草案編制不合理，表現(xiàn)在決算草案編制依據(jù)不統(tǒng)一。編制決算草案應(yīng)該按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格進(jìn)行編制，但決算草案中某些具體內(nèi)容和具體要求國(guó)家法律法規(guī)沒(méi)有制定和完善，導(dǎo)致地方政府某些部門(mén)制定的地方法律法規(guī)和政策與中央制定的法規(guī)和政策不一致、不統(tǒng)一。例如，政府決算草案中的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支項(xiàng)目就政出多門(mén)，存在執(zhí)行沖突和審計(jì)困難。二是編制決算草案報(bào)告不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)。政府基本性支出決算盡管按照定員定額的方式進(jìn)行編制，然而由于信息不對(duì)稱和信息不全面，極易造成政府各級(jí)部門(mén)、不同部門(mén)之間基本性政府支出的不平衡與苦樂(lè)不均［4］。再者政府決算草案編制比較固定和靜態(tài)，未考慮物價(jià)變動(dòng)、人員增減、財(cái)政收支、預(yù)算增減等相關(guān)因素，因而沒(méi)有及時(shí)、客觀地動(dòng)態(tài)調(diào)整編制的各種各類指標(biāo)，這就導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中無(wú)所適從。三是決算草案的項(xiàng)目支出與基本支出編制界限不清晰。在政府決算審計(jì)過(guò)程中，除基本建設(shè)項(xiàng)目外，政府的各類項(xiàng)目支出大多以招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等形式出現(xiàn)，這就與政府的基本支出性質(zhì)比較類似，審計(jì)部門(mén)審計(jì)對(duì)此項(xiàng)目模棱兩可，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)客觀評(píng)判審計(jì)的結(jié)果。

（二）政府預(yù)決算執(zhí)行力剛性不強(qiáng)，致使決算草案的約束力和審計(jì)監(jiān)督乏力

決算草案是政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的全面總結(jié)，是政府各部門(mén)年度資金活動(dòng)情況的集中反映，因而決算草案審計(jì)工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，而且政府決算草案審計(jì)與本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具有顯著的互補(bǔ)性。然而，在政府決算草案的執(zhí)行實(shí)施過(guò)程中，其決算的執(zhí)行弱化，執(zhí)行力剛性不強(qiáng)。由于現(xiàn)行《審計(jì)法》自身的不足和缺陷，加上目前政府預(yù)算和決算的年度編制均過(guò)于寬泛，規(guī)范性和嚴(yán)肅性不強(qiáng)，制定和編制過(guò)于粗糙致使政府決算草案執(zhí)行力剛性不強(qiáng)，執(zhí)行的隨意性大［5］。例如，在政府決算收入方面，具體執(zhí)行部門(mén)擅自減免或者緩征政府應(yīng)獲取的各種政府收入，甚至采用違規(guī)違法或者打擦邊球的方式侵占、故意截留、擅自挪用政府早已編制的決算財(cái)政收入；在政府決算支出方面，在常規(guī)審計(jì)過(guò)程中，某些政府部門(mén)對(duì)日常行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支控制弱化，政府決算資金常常被占用、挪用、混用，而且反映在政府財(cái)政會(huì)計(jì)科目上模糊不清，支出科目亂用。再者，政府在決算執(zhí)行過(guò)程中，由于各種因素的影響和制約，政府決算經(jīng)常調(diào)整，資金追加過(guò)多、過(guò)頻、過(guò)于隨意，超預(yù)算追加尤為突出，預(yù)算追加較為隨意，這極大削弱政府決算的執(zhí)行約束力［6］，而各級(jí)政府及其審計(jì)機(jī)關(guān)的日常審計(jì)監(jiān)督不到位，致使政府決算草案審計(jì)報(bào)告提交到各級(jí)人大常委會(huì)后按照程序走走形式通過(guò)或者批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告什么，人大代表就聽(tīng)什么，極少因政府決算草案問(wèn)題受到追責(zé)，最終政府決算草案審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性不強(qiáng)，執(zhí)行力乏力。

（三）現(xiàn)行政府決算草案執(zhí)行審計(jì)機(jī)制的不足，影響了審計(jì)監(jiān)督的充分發(fā)揮

長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)受人力、物力、財(cái)力等的制約，政府決算草案執(zhí)行審計(jì)每年能夠接受檢查的政府部門(mén)有限。即使那些能夠?qū)徲?jì)的政府部門(mén)側(cè)重于一級(jí)預(yù)算單位為主，對(duì)其下屬政府單位無(wú)暇顧及或者有審計(jì)但僅做某些事項(xiàng)的補(bǔ)充延伸審計(jì)，導(dǎo)致在政府決算草案審計(jì)的覆蓋面嚴(yán)重不足［7］。再者，政府部門(mén)的信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)較為滯后，這就導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法開(kāi)展創(chuàng)新的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，政府決算草案審計(jì)的效率不高。政府決算對(duì)于政府事后出現(xiàn)的差錯(cuò)和失誤在決算草案審計(jì)時(shí)得不到及時(shí)準(zhǔn)確的糾正，進(jìn)而難以達(dá)到政府決算草案審計(jì)的理想效果。再者，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府決算草案審計(jì)的處理和整改明顯滯后。眾所周知，我國(guó)當(dāng)前的審計(jì)體制不獨(dú)立，使審計(jì)機(jī)關(guān)極易受到地方政府部門(mén)的干擾。正是由于審計(jì)體制的獨(dú)立性沒(méi)有得到充分發(fā)揮，很多審計(jì)出來(lái)的政府決算問(wèn)題往往得不到及時(shí)處罰和整改，出現(xiàn)了違而不糾、犯而少罰的不正?，F(xiàn)象。

（四）各級(jí)人大及其常委會(huì)缺乏足夠的專業(yè)監(jiān)督力量審核政府決算草案報(bào)告

政府決算草案具有專業(yè)性和復(fù)雜性的特征，科目繁多，數(shù)據(jù)具體，專業(yè)術(shù)語(yǔ)多，內(nèi)容和內(nèi)涵豐富，客觀上需要相關(guān)專業(yè)人士熟悉政府決算草案報(bào)告的內(nèi)容。然而各級(jí)人大缺乏足夠的專業(yè)監(jiān)督力量審核政府決算草案報(bào)告。具體體現(xiàn)在：一是各級(jí)人大代表均是各行各業(yè)的優(yōu)秀代表，其成員構(gòu)成決定了眾多的人大代表不可能都熟悉和精通政府決算草案中的各種報(bào)表和專業(yè)術(shù)語(yǔ)，甚至看不懂或者看不明白決算草案的信息內(nèi)容，無(wú)形中影響和削弱了他（她）們的決策判斷力。二是每年度召開(kāi)的各級(jí)人民代表大會(huì)時(shí)間短（一般7日工作日）、議程多（上千個(gè)提案），而政府提交的財(cái)政決算草案報(bào)告一般按照大類羅列一系列的數(shù)據(jù)信息，過(guò)于籠統(tǒng)、模糊，造成外行看不懂，內(nèi)行看不清的尷尬結(jié)果，這使人大代表對(duì)于政府決算草案的監(jiān)督執(zhí)行力弱化。三是受每年度經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、宏觀政策的影響，政府的諸多決算決策在具體執(zhí)行實(shí)施中缺乏專業(yè)執(zhí)法力量和社會(huì)力量的有效監(jiān)督和制約。再者，政府一些部門(mén)的隱性分配或二次分配，無(wú)形中肢解了整體的政府決算草案內(nèi)容，也導(dǎo)致了政府決算草案執(zhí)行中的不斷弱化［8］。四是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)普遍缺乏專業(yè)監(jiān)督人才和監(jiān)督力量，一般人大部門(mén)設(shè)置有財(cái)經(jīng)委員會(huì)，由其承擔(dān)對(duì)政府決算草案的日常監(jiān)督，但人大的財(cái)經(jīng)委員會(huì)人員少，對(duì)口聯(lián)系部門(mén)多，日常工作繁重，在人力和精力均有限的情況下，難以對(duì)政府決算草案進(jìn)行全方位地跟蹤監(jiān)督，而現(xiàn)行審計(jì)日常監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和連貫性，也難以充分發(fā)揮對(duì)政府決算草案經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的全覆蓋職責(zé)。

三、加強(qiáng)和完善政府決算草案審計(jì)的建議

（一）建立現(xiàn)代財(cái)政制度，努力實(shí)現(xiàn)政府決算草案審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋

2014年 10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)）明確提出創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)方式，盤(pán)活政府財(cái)政存量和增量資金，減少財(cái)政資金沉淀，推動(dòng)財(cái)政資金合理、高效使用，提高政府決算草案審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，這為政府財(cái)政決算草案審計(jì)全覆蓋提供了制度保證。首先，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是我國(guó)財(cái)政改革的主要目標(biāo)，而建立完整、高效、規(guī)范、透明的政府決算草案管理制度，是我國(guó)構(gòu)建財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政制度體系的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建國(guó)家政府決算草案審計(jì)監(jiān)督體系的主要內(nèi)容之一。從這個(gè)意義上講，客觀上要求政府決算審計(jì)以政府——部門(mén)——單位三層次為對(duì)象，實(shí)施“同級(jí)審”“上審下”政府決算草案審計(jì)的全覆蓋［9］。其次，建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要對(duì)政府決算草案審計(jì)監(jiān)督方法、技術(shù)手段、組織方式、內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制、組織管理模式等進(jìn)行改進(jìn)與創(chuàng)新。國(guó)家審計(jì)在構(gòu)建政府決算草案審計(jì)中既要發(fā)揮審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和保障作用，又要考慮政府決算草案審計(jì)全覆蓋中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。結(jié)合各級(jí)政府決算草案審計(jì)工作的新要求，明確政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配、相一致的合理財(cái)政體制，使之在政府決算草案專項(xiàng)審計(jì)中建立規(guī)范、完整、高效的政府決算草案管理制度。最后，實(shí)現(xiàn)政府決算草案審計(jì)監(jiān)督全覆蓋應(yīng)以各級(jí)政府部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)為基礎(chǔ)，對(duì)政府決算草案中的財(cái)政收支管理實(shí)施具體審計(jì)，而且各專業(yè)審計(jì)服務(wù)于財(cái)政收支管理審計(jì)和部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，使各類別專門(mén)審計(jì)緊密聯(lián)系，構(gòu)成有機(jī)整體。再者，圍繞政府決算草案執(zhí)行為主線，以財(cái)政收支管理、實(shí)施過(guò)程審計(jì)、資金使用績(jī)效、職責(zé)履行為重點(diǎn)，將政府決算草案審計(jì)草案內(nèi)容與專業(yè)（門(mén)）審計(jì)內(nèi)容有機(jī)融合。此外，優(yōu)化政府決算草案審計(jì)的綜合報(bào)告，通過(guò)對(duì)單位財(cái)政預(yù)算、相關(guān)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和政府決算三層次的全覆蓋審計(jì)［10］，對(duì)政府決算草案審計(jì)提出針對(duì)性、可操作性、客觀性的綜合報(bào)告，以更好地成為各級(jí)人大監(jiān)督和審查政府決算草案的主要依據(jù)。

（二）采用審計(jì)大數(shù)據(jù)中的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析法開(kāi)展政府決算草案審計(jì)

隨著信息技術(shù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府審計(jì)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，特別是政府決算草案內(nèi)容的復(fù)雜性、綜合性以及這些電子數(shù)據(jù)的快速積累，政府決算草案的審計(jì)需與時(shí)俱進(jìn)地從思路轉(zhuǎn)變到新技術(shù)應(yīng)用。而且日趨成熟的大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用也為政府決算草案審計(jì)帶來(lái)了新的審計(jì)技術(shù)和審計(jì)方法。大數(shù)據(jù)視域下的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析法具有歸納分析的特征，它主要以審計(jì)數(shù)據(jù)為核心，實(shí)施一系列的具體查詢、多維分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)挖掘等四個(gè)審計(jì)流程，從中探尋被審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容信息中隱含、事先無(wú)法預(yù)知和具有潛在審計(jì)價(jià)值的信息［11］，更好地為審計(jì)服務(wù)。因此，采用大數(shù)據(jù)中的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析方法開(kāi)展政府決算草案審計(jì)無(wú)疑具有審計(jì)方法的先進(jìn)性和可操作性，是未來(lái)審計(jì)方法的一種創(chuàng)新。在應(yīng)用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析法對(duì)政府決算草案審計(jì)過(guò)程中，須突出政府決算草案數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)為中心直接分析和解釋問(wèn)題，取長(zhǎng)補(bǔ)短多形式、多渠道選取數(shù)據(jù)，結(jié)合具體審計(jì)任務(wù)和審計(jì)目標(biāo)靈活使用分析技術(shù)。具體而言：（1）在查詢分析中，主要利用SQL查詢語(yǔ)言對(duì)政府決算草案中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和分析，依照單一字段對(duì)被審計(jì)的政府決算草案數(shù)據(jù)集開(kāi)展分類匯總，進(jìn)而從分散的被審計(jì)數(shù)據(jù)中篩選快速找出存在的問(wèn)題；（2）在多維分析中，專門(mén)針對(duì)被審計(jì)的政府決算草案數(shù)據(jù)實(shí)施多層次和多角度的核查分析，在大量的政府決算草案審計(jì)數(shù)據(jù)中提煉出更多的數(shù)據(jù)問(wèn)題并被用于總體分析和評(píng)價(jià)。（3）在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中，在政府決算草案審計(jì)中引入數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識(shí)，應(yīng)用離散度和偏離度模型能夠較好地預(yù)測(cè)政府決算草案數(shù)據(jù)中的相關(guān)性，并能夠在數(shù)據(jù)中篩選出異常交易情況，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)各類各種難以發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)問(wèn)題。（4）在數(shù)據(jù)挖掘分析中，主要采用分類、聚類、關(guān)聯(lián)等分析方法對(duì)政府決算草案審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入的挖掘，可以直接揭示被審計(jì)內(nèi)容的關(guān)系特征，如政府決算草案的主體與客體、各級(jí)政府部門(mén)及其下屬單位決算、政府部門(mén)之間的關(guān)系特征。由此可見(jiàn)，運(yùn)用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析法以數(shù)據(jù)為核心開(kāi)展政府決算草案審計(jì)能夠較好地體現(xiàn)容錯(cuò)性、客觀性和綜合性的特點(diǎn)，使審計(jì)干部能有效掌握政府決算草案數(shù)據(jù)分析的目的性、主動(dòng)性、精確性，將審計(jì)數(shù)據(jù)與他們的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、審計(jì)理論有機(jī)融合，有利于增強(qiáng)他們的審計(jì)分析技能，進(jìn)而提升政府決算草案審計(jì)的分析效率。

（三）運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字化技術(shù)”創(chuàng)新政府決算草案的全覆蓋審計(jì)

在開(kāi)展政府決算草案審計(jì)過(guò)程中，要堅(jiān)持以決算草案財(cái)政資金收支審計(jì)為核心，圍繞決算草案決算資金合規(guī)合理使用為主線，以資金的收支使用管理、使用效益為重點(diǎn)，靈活運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字化技術(shù)”來(lái)創(chuàng)新政府決算草案審計(jì)，依法依規(guī)開(kāi)展政府決算草案審計(jì)監(jiān)督［12］。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+OA與AO交互”實(shí)施數(shù)據(jù)采集和轉(zhuǎn)換開(kāi)展決算草案審計(jì)。通過(guò)AO與OA交互，審計(jì)人員根據(jù)決算草案審計(jì)目標(biāo)，靈活應(yīng)用AO審計(jì)軟件整理政府決算草案數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建審計(jì)辦公、現(xiàn)場(chǎng)決算審計(jì)、審計(jì)決算管理、決算草案信息共享整合為一體的綜合審計(jì)項(xiàng)目平臺(tái)，使決算草案審計(jì)工作通過(guò)此“平臺(tái)”實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目計(jì)劃到審計(jì)終結(jié)的相互協(xié)調(diào)與有機(jī)融合。因而專門(mén)針對(duì)審計(jì)決算草案計(jì)劃審計(jì)、分解項(xiàng)目、執(zhí)行項(xiàng)目以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)決算草案審計(jì)全方位、全過(guò)程的全面數(shù)據(jù)式適時(shí)跟蹤審計(jì)。二是構(gòu)建數(shù)字化審計(jì)系統(tǒng)，推進(jìn)政府決算草案審計(jì)的全覆蓋。審計(jì)機(jī)關(guān)可構(gòu)建“一大網(wǎng)絡(luò)（政府電子政府）、三大中心（審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)交換中心、審計(jì)數(shù)據(jù)中心、審計(jì)數(shù)據(jù)備份中心）、六大系統(tǒng)（聯(lián)網(wǎng)審計(jì)分析系統(tǒng)、審計(jì)管理系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)運(yùn)行系統(tǒng)、審計(jì)分析系統(tǒng)、網(wǎng)上審計(jì)系統(tǒng)、權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)）”的數(shù)字化決算草案審計(jì)平臺(tái)全覆蓋［13］。為拓展決算草案源數(shù)據(jù)的種類和規(guī)模，可采集諸如政府部門(mén)預(yù)算編審系統(tǒng)數(shù)據(jù)、政府決算草案指標(biāo)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)、一級(jí)和二級(jí)部門(mén)預(yù)決算單位財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)以及部門(mén)決算報(bào)表系統(tǒng)數(shù)據(jù)等，導(dǎo)入AO系統(tǒng)形成對(duì)政府決算草案審計(jì)分析數(shù)據(jù)包，從而全面具體掌握決算草案審計(jì)從預(yù)算、指標(biāo)、支付、核算、決算全過(guò)程、全覆蓋的完整數(shù)據(jù)鏈［14］，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決算草案實(shí)施和執(zhí)行結(jié)果全流程的審計(jì)監(jiān)督。三是構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+審計(jì)對(duì)象信息庫(kù)”決算草案平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，確保決算草案項(xiàng)目審計(jì)，可構(gòu)建本級(jí)地方政府決算草案審計(jì)對(duì)象監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫(kù)，如將審計(jì)對(duì)象歸類為地方政府、國(guó)有企業(yè)、行政單位、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、建設(shè)項(xiàng)目等六類審計(jì)基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)政府決算草案審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)信息化共享。同時(shí)完善審計(jì)機(jī)關(guān)與司法、財(cái)政、監(jiān)察、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)作機(jī)制，使之在政府決算草案審計(jì)中形成合力，以完善決算草案數(shù)字化聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。

（四）創(chuàng)新政府決算草案審計(jì)的一體化組織模式

國(guó)務(wù)院2014年9月發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）明確提出，全面深化財(cái)稅體制改革，總目標(biāo)是規(guī)范政府行為，完善決算草案管理制度和管理方式，構(gòu)建規(guī)范、透明的政府決算制度，強(qiáng)化決算草案監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效益，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政預(yù)決算審計(jì)制度。由于政府決算草案審計(jì)與本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具有顯著的互補(bǔ)性，決定了審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)也應(yīng)始終圍繞上述目標(biāo)有效實(shí)施，需要保持與決算草案審計(jì)目標(biāo)相適應(yīng)的審計(jì)范圍。而創(chuàng)新實(shí)施政府決算草案審計(jì)的一體化組織方式就是創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督方式，是建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度和提高政府資金使用效益為目的，它是以政府財(cái)政支出為主要內(nèi)容，以政府預(yù)決算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)而確立的新型審計(jì)模式［15］。可調(diào)整審計(jì)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職能，依照被審計(jì)對(duì)象管理和使用資金的性質(zhì)分類設(shè)置專業(yè)審計(jì)部門(mén)，并以此為基礎(chǔ)，形成涵蓋政府預(yù)算全過(guò)程的“雙軌制”審計(jì)體制，因而具有創(chuàng)新的中國(guó)特色。它是各級(jí)人民代表大會(huì)和政府分別建立履行不同審計(jì)義務(wù)的常設(shè)審計(jì)監(jiān)督部門(mén)。具體講，各級(jí)人民代表大會(huì)所屬的審計(jì)部門(mén)從事預(yù)決算草案的執(zhí)行審計(jì)職責(zé)，而各級(jí)政府所設(shè)的常設(shè)性審計(jì)機(jī)關(guān)主要承擔(dān)日常經(jīng)濟(jì)審計(jì)所需履行的審計(jì)監(jiān)督任務(wù)。這樣的一體化組織模式改革不僅對(duì)預(yù)決算的編制和執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)政府預(yù)決算資金的使用效益（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）進(jìn)行評(píng)價(jià)，既促進(jìn)了審計(jì)人員工作投入的積極性，而且實(shí)現(xiàn)政府決算草案“一體化”審計(jì)模式，又提升了政府預(yù)算和決算草案審計(jì)的質(zhì)量和效率。

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中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-4310（2016）02-0105-04

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.02.26

*收稿日期：2015-12-09

基金項(xiàng)目：中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)和福建審計(jì)學(xué)會(huì)2015年聯(lián)合資助項(xiàng)目（MSK1501）。

作者簡(jiǎn)介：楊京鐘（1974- ），男，湖北京山人，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事政府財(cái)政預(yù)決算審計(jì)研究。