西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的財(cái)政保障研究*

段小虎，譚發(fā)祥，趙正良，張運(yùn)良，李社寧

西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的財(cái)政保障研究*

段小虎，譚發(fā)祥，趙正良，張運(yùn)良，李社寧

編者按

為扭轉(zhuǎn)貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，2015年12月文化部等七部委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，指出“實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，最艱巨、最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)，加快推進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是服務(wù)脫貧攻堅(jiān)大局、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)”?！笆濉逼陂g，我國(guó)“文化扶貧”工作涉及22個(gè)省級(jí)行政區(qū)、167個(gè)地級(jí)行政區(qū)、839個(gè)縣級(jí)行政區(qū)、14.2萬(wàn)個(gè)行政村、3.26億人口、國(guó)土面積的49.9%，量大面廣，是全面建成小康社會(huì)最繁重的任務(wù)之一，習(xí)近平總書記要求各地采取超常舉措，拿出過(guò)硬辦法，用一套政策組合拳，確保在既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)?！秷D書館論壇》以學(xué)術(shù)推動(dòng)文化發(fā)展為己任，2016年特別設(shè)立《貧困地區(qū)圖書館發(fā)展研究》專欄，聯(lián)合學(xué)界和業(yè)界系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外“文化幫扶”經(jīng)驗(yàn)，深入探討貧困地區(qū)圖書館“跨越式”發(fā)展模式，研究切實(shí)可行的“精準(zhǔn)扶貧”方案，為國(guó)家“文化扶貧”攻堅(jiān)戰(zhàn)提供學(xué)術(shù)支持。

文章以我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，回顧了建國(guó)以來(lái)與特定經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共文化政策、公共財(cái)政制度的變遷過(guò)程以及對(duì)農(nóng)村、特別是西部農(nóng)村公共文化建設(shè)的影響；研究了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善期國(guó)家以推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)和西部公共文化建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、效益；結(jié)合國(guó)家公共文化政策導(dǎo)向、財(cái)稅體制改革方向、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，通過(guò)特定自然、社會(huì)因素與服務(wù)成本函數(shù)關(guān)系的分析，構(gòu)建西部貧困縣圖書館財(cái)政保障“理想模型”。研究認(rèn)為，西部貧困縣圖書館建設(shè)受到傳統(tǒng)公共文化建設(shè)城鄉(xiāng)二元體制、當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)二元格局和地區(qū)文化生態(tài)的三重制約；財(cái)政作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政策工具、保障手段和制度基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化均衡保障能力，為西部貧困縣圖書館構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段，以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的保障新機(jī)制。

西部地區(qū) 貧困縣 圖書館 財(cái)政保障 因素法 保障模型

理論上，一個(gè)國(guó)家的公民無(wú)論身處何地，都有平等享受國(guó)家基本公共文化服務(wù)的權(quán)利。但作為西部農(nóng)村地區(qū)重要的“文明生長(zhǎng)點(diǎn)”[1]，西部貧困縣圖書館建設(shè)與服務(wù)除了受制于國(guó)家財(cái)政政策、地方財(cái)政能力之外，特殊的自然、社會(huì)因素也導(dǎo)致服務(wù)成本的大幅提高。因此，要在西部貧困地區(qū)構(gòu)建以公益性、基本性、均等性、便利性為原則的現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系，就需要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段，解決財(cái)政投入和基本服務(wù)均等化兩個(gè)問(wèn)題。就財(cái)政投入而言，當(dāng)前“一級(jí)政府建設(shè)并管理一個(gè)圖書館”[2]的制度安排，并沒(méi)有建立在貧困縣財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)之上。明確貧困縣政府財(cái)政保障責(zé)任、強(qiáng)化中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡保障功能是化解矛盾的基本思路。就基本服務(wù)均等而言，由自然與社會(huì)因素導(dǎo)致的不均等既不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)解決，也不可能在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元格局的基礎(chǔ)上由貧困縣自行解決。構(gòu)建以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的財(cái)政保障新機(jī)制是推動(dòng)西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

1 “城鄉(xiāng)二元體制”歷史淵源及其演變

改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)有別的公共文化供給體制。在城市，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度向各級(jí)政府和工會(huì)組織下達(dá)文化建設(shè)計(jì)劃，形成了以政府文化機(jī)構(gòu)和各級(jí)、各類工人俱樂(lè)部、工人文化宮等為主體的城市公共文化服務(wù)體系。在農(nóng)村，從土地改革、農(nóng)業(yè)合作社到人民公社，盡管大規(guī)模的農(nóng)民思想改造運(yùn)動(dòng)、農(nóng)村掃盲識(shí)字運(yùn)動(dòng)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站建設(shè)、農(nóng)村廣播網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文藝作品創(chuàng)作等農(nóng)村公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給受到黨和政府高度重視，但在制度設(shè)計(jì)上，農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化組織建設(shè)和文化服務(wù)等主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或村民成本分擔(dān)機(jī)制提供保障，學(xué)術(shù)界稱之為“制度外供給”①。

1.1 改革開(kāi)放前城鄉(xiāng)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給

建國(guó)初期，為了盡快恢復(fù)并發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家建立了以工業(yè)化為導(dǎo)向、以中央高度集權(quán)為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在先工后農(nóng)、先城后鄉(xiāng)思想的指導(dǎo)下，形成了特有的公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)二元體制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957年全國(guó)文化館、公共圖書館的數(shù)量分別達(dá)到2748和400個(gè)[3]，工會(huì)圖書館到1960年突破7.4萬(wàn)個(gè)[4]，這些文化設(shè)施主要分布在城市。為了保證城市公共服務(wù)，國(guó)家一方面依托企業(yè)辦社會(huì)機(jī)制，向職工提供相對(duì)完善的醫(yī)療、保險(xiǎn)、就業(yè)、教育、體育和公共文化設(shè)施②；另一方面又密集出臺(tái)嚴(yán)格的戶籍管理制度，限制農(nóng)村居民向城市流動(dòng)③。在農(nóng)村，經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社的轉(zhuǎn)變，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成為農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的法定責(zé)任主體。盡管有文章稱，1957年全國(guó)已建成18.2萬(wàn)個(gè)農(nóng)村圖書館(室)，大躍進(jìn)時(shí)期農(nóng)村圖書館(室)猛增至47萬(wàn)多個(gè)[5]，但農(nóng)村圖書館(室)建設(shè)并沒(méi)有納入國(guó)家財(cái)政保障體系。中共中央1956年頒布的《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定，“合作社的各種基本建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)盡量利用合作社本身的人力、物力和財(cái)力”(第二十三條)；“合作社應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能的條件，按照勤儉建國(guó)、勤儉辦社、勤儉持家的原則，逐步改進(jìn)和開(kāi)展文化娛樂(lè)工作”(第三十一條)[6]。同年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第二十二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)該從每年的收入當(dāng)中留出一定數(shù)量的公積金和公益金……公益金用來(lái)發(fā)展合作社的文化、福利事業(yè)，不能挪作他用。”[7]可見(jiàn)這一時(shí)期農(nóng)村圖書館(室)建設(shè)是建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或村民成本分擔(dān)機(jī)制之上。這種城鄉(xiāng)二元體制——嚴(yán)格地說(shuō)，直到2006年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅后才徹底終結(jié)。

1958年后我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入人民公社時(shí)期。從制度設(shè)計(jì)角度看，國(guó)家構(gòu)建“政社合一”的人民公社制度，除了強(qiáng)化社會(huì)管理、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力之外，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品自我保障機(jī)制也是重要的考量。從人民公社成立之初的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”到生產(chǎn)隊(duì)為“自負(fù)盈虧的基本核算單位”，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)建立起以社隊(duì)自力更生為主、國(guó)家支援為輔“社辦公助”的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體制④。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期文化建設(shè)傳統(tǒng)體制的解體

改革開(kāi)放以后，社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌成為我國(guó)社會(huì)兩大最基本、最深刻的轉(zhuǎn)變。從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)期到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善期，城鄉(xiāng)公共文化建設(shè)傳統(tǒng)體制及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸瓦解，新體制的重建被深深地嵌入到錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之中。

1978-1994年是我國(guó)改革開(kāi)放力度最大、新舊體制交替最集中的時(shí)期。在城市，隨著企業(yè)辦社會(huì)傳統(tǒng)體制的解體，國(guó)家開(kāi)始探索以社會(huì)化為導(dǎo)向、以財(cái)政分級(jí)包干為手段的公共文化供給新體制。工會(huì)圖書館1989年發(fā)展到創(chuàng)紀(jì)錄的24.6萬(wàn)個(gè)[8]之后，隨著政企分離的推進(jìn)開(kāi)始走向衰落，取而代之的是“一級(jí)政府負(fù)責(zé)建設(shè)和管理一個(gè)圖書館“的制度安排以及城市公共圖書館建設(shè)高潮。在農(nóng)村，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的公共文化建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障制度也被“三提五統(tǒng)”和“一事一議”取代。人民公社時(shí)期通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)或公益金保障農(nóng)村公共服務(wù)的制度安排變成了直接向農(nóng)民收取提留統(tǒng)籌、集資、攤派等。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，1994年全國(guó)農(nóng)村合同內(nèi)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)521億元，其他行政事業(yè)性收費(fèi)、罰款、集資、基金等84.98億元，義務(wù)工和勞動(dòng)積累工折款391.05億元，共計(jì)997.03億元，相當(dāng)于該年農(nóng)業(yè)稅的431%[9]。農(nóng)村公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度外供給不僅沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，反而隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村社會(huì)組織能力的削弱，出現(xiàn)了責(zé)任主體不明、供給與服務(wù)水平下降、城鄉(xiāng)失衡加劇等新問(wèn)題。

1994-2002年我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育期。為了探索與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的公共財(cái)政和公共服務(wù)保障體系，國(guó)家先后采取三項(xiàng)改革舉措：一是通過(guò)分稅制改革，強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力；二是通過(guò)國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能分離改革，推動(dòng)城市公共服務(wù)體系建設(shè)；三是通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“制度外籌資”[10]問(wèn)題。當(dāng)然，這一時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品“制度內(nèi)”供給主要聚焦于保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利⑤，農(nóng)村居民的基本文化權(quán)利還沒(méi)有納入國(guó)家重點(diǎn)保障范疇。

1.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善期國(guó)家公共文化均衡發(fā)展戰(zhàn)略

2003年，以十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善期。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，2004-2008年中共中央連續(xù)出臺(tái)五個(gè)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的“一號(hào)文件”，制定了一系列具有劃時(shí)代意義的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，其中2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅以及具有地方稅性質(zhì)的“三提五統(tǒng)”，徹底改變了數(shù)千年來(lái)國(guó)家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也在頂層設(shè)計(jì)上終結(jié)了建國(guó)以來(lái)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的籌資渠道或制度外供給方式。同年國(guó)家出臺(tái)的《“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“構(gòu)建覆蓋全社會(huì)公共文化服務(wù)體系”，正式將農(nóng)村基本公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給納入國(guó)家財(cái)政保障體制之中。經(jīng)過(guò)近10年努力，目前基本形成以構(gòu)建覆蓋全社會(huì)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系為主要目標(biāo)，以基本公共文化服務(wù)公益性、基本性、均等性、便利性為主要原則的發(fā)展戰(zhàn)略，完成或初步完成了包括《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《公共文化服務(wù)保障法(草案)》等頂層設(shè)計(jì)，全國(guó)各地具體實(shí)施方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等也在加緊制定之中……“文化扶貧”和推動(dòng)貧困地區(qū)基本公共文化服務(wù)“跨越式”發(fā)展被提到維護(hù)國(guó)家文化安全、保障民眾基本文化權(quán)益、促進(jìn)全體人民共享文化改革發(fā)展成果以及全面建成小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度。

2 以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段的體制重建

隨著“九五”國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略的提出和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，農(nóng)村、特別是西部農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。鄭浩生等(2014)認(rèn)為，我國(guó)縣級(jí)財(cái)稅獲取能力相差非常懸殊，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件[11]；張倫倫(2014)強(qiáng)調(diào)，西部復(fù)雜的地理環(huán)境、較多的民族屬性和鮮明的文化傳統(tǒng)使縣級(jí)公共服務(wù)成本相對(duì)更高，需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度[12]；夏先德(2014)研究發(fā)現(xiàn)，依據(jù)“客觀因素”和測(cè)算公式進(jìn)行分配是發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的顯著特征[13]；伏潤(rùn)民等(2010)運(yùn)用因子分析和熵值法具體測(cè)算了云南129個(gè)縣公共服務(wù)成本差異系數(shù)，為云南省級(jí)對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付提供了量化依據(jù)[14]……上述研究表明，無(wú)論是基本公共服務(wù)均等化、基本公共文化服務(wù)均等化，還是公共圖書館基本服務(wù)均等化，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為國(guó)家平衡區(qū)域財(cái)政能力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化最重要的財(cái)政工具，具有鮮明的“兜底”保障功能。以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段，構(gòu)建西部貧困縣圖書館基本服務(wù)均等化的財(cái)政保障新機(jī)制，成為兼顧國(guó)家公共文化發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家財(cái)稅體制改革方向、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、圖書館行業(yè)發(fā)展規(guī)律和貧困縣居民基本文化權(quán)益的現(xiàn)實(shí)選擇。

2.1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本概念與基本功能

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是因中央和地方、區(qū)域之間財(cái)政不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移制度，也是世界各國(guó)為縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距而普遍采用的一種財(cái)政政策工具，作用是平衡區(qū)域財(cái)政能力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行的是支持沿海、東部地區(qū)率先發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略。在利用外資、稅收、財(cái)政支出等一系列優(yōu)惠政策的支持下，珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、閩南三角洲以及山東半島、遼東半島等沿海、東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。整個(gè)20世紀(jì)80年代，西部為東部乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支持，但自身很少得到政策的特別關(guān)照。20世紀(jì)90年代以后，當(dāng)東西部之間非均衡狀態(tài)逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘時(shí)，國(guó)家開(kāi)始對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略作出重大調(diào)整：繼“九五”提出“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”之后，“十五”又提出“實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”。始于世紀(jì)之交的西部終于迎來(lái)了政策和制度安排的惠顧，其中最重要的就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

當(dāng)前，在我國(guó)以一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還為主體的轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府給予的資金補(bǔ)助，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)補(bǔ)助給下級(jí)政府的專項(xiàng)支出，分為非配套撥款和配套撥款兩種形式，主要用于增加中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、扶貧等方面財(cái)政投入，如“三館一站”免費(fèi)開(kāi)放資金就屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范疇。與上述轉(zhuǎn)移支付旨在平衡區(qū)域財(cái)政相比，以“基數(shù)法”為分配依據(jù)的稅收返還還具有一定的逆向調(diào)節(jié)功能，反映出現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在制度的合理性、規(guī)范性以及均衡性調(diào)控能力方面都存在亟待改善之處。

2.2 西部文化建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和效益

客觀地說(shuō)，自“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家一直非常重視西部文化建設(shè)。2000-2009年，中央財(cái)政在全國(guó)文化設(shè)施維修和全國(guó)“萬(wàn)里邊疆文化長(zhǎng)廊”補(bǔ)助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(2001-2007)、縣級(jí)兩館建設(shè)項(xiàng)目(2002-2005)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃(2007-2009)以及文化信息資源共享工程(2004-2009)、送書下鄉(xiāng)工程(2003-2005)中，共安排西部專項(xiàng)資金29.2億元，占到資金總量的58%[15]。而未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的“農(nóng)家書屋工程”(2007—)、“三館一站”免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)資金(2010—)等同樣體現(xiàn)出中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西部文化建設(shè)的關(guān)照。不過(guò)，與基本公共文化服務(wù)均等化目標(biāo)相比，西部文化建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還需要進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模、提高效率。

就規(guī)模而言，在“分灶吃飯”和分級(jí)財(cái)政體制下確立的圖書館財(cái)政保障責(zé)任制度并沒(méi)有充分考慮農(nóng)村基層、特別是貧困縣政府財(cái)政收支矛盾或財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問(wèn)題。從1994年的分稅制改革到2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，國(guó)家在分配領(lǐng)域一方面致力于規(guī)范中央政府和地方政府兩者之間的利益關(guān)系，強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控能力；另一方面致力于理順國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間利益關(guān)系，以切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而處于利益邊緣縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)力卻受到了雙重?cái)D壓，內(nèi)源性財(cái)力保障能力大幅下降，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步激化，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”成為貧困縣政府必須首先關(guān)注的問(wèn)題。盡管文化建設(shè)也是“保民生”的基本構(gòu)成，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等其他民生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)普遍緊張的情況下，大多數(shù)貧困縣只能承擔(dān)與其財(cái)力相當(dāng)?shù)c均等化、標(biāo)準(zhǔn)化相距甚遠(yuǎn)的經(jīng)費(fèi)投入。進(jìn)一步擴(kuò)大西部文化建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是推動(dòng)西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的基本條件。

就效率而言，當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)存在一些嚴(yán)重缺陷。比如，專項(xiàng)資金除了財(cái)政部代表中央政府實(shí)施對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付外，還有不少中央部門也有本系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)模不等的專項(xiàng)資金。當(dāng)這些不同渠道、不同用途的專項(xiàng)資金被層層劃撥到基層政府各職能部門時(shí)，基層政府只能按照專項(xiàng)資金的指定要求(通俗說(shuō)，就是打醬油的錢不能買醋)各搞一攤。本來(lái)地理與文化環(huán)境復(fù)雜、人口密度較小的西部更需要通過(guò)服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)來(lái)降低相對(duì)較高的單位服務(wù)成本，而有限的專項(xiàng)資金經(jīng)過(guò)多頭審批、分散管理、各搞一攤之后，其效益不太樂(lè)觀。

為切實(shí)提高文化建設(shè)資金使用效益，西部貧困地區(qū)還需要在制度設(shè)計(jì)和“文化扶貧”上狠下功夫：一是要通過(guò)“管理主體上移，變分層管理為集中管理”[16]來(lái)實(shí)現(xiàn)縱向資源的最佳配置；二是要充分整合農(nóng)村廣播電視村村通、全國(guó)文化信息資源共享、農(nóng)家書屋、農(nóng)村數(shù)字電影放映等文化惠民工程以及“惠農(nóng)興村行動(dòng)專項(xiàng)”“科技惠民計(jì)劃”“農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動(dòng)”“綠色電腦進(jìn)西部工程”等西部大開(kāi)發(fā)引智項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)橫向資源的最佳配置；三是要自上而下與自下而上相結(jié)合，大力培育農(nóng)村居民參與文化建設(shè)的“自組織”能力，構(gòu)建以農(nóng)村居民需求為導(dǎo)向的服務(wù)資源供給體系[17-18]；四是要采用項(xiàng)目合同制的方法開(kāi)展“結(jié)對(duì)幫扶”，使政府購(gòu)買公共文化服務(wù)、高校圖書館社會(huì)化服務(wù)和“精準(zhǔn)扶貧”相結(jié)合，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，規(guī)范幫扶方法，提升幫扶質(zhì)量。能否讓“上面千條線”擰成拉動(dòng)西部文化建設(shè)的一根繩，讓“下面一根針”繡出西部文化發(fā)展的美好藍(lán)圖，考驗(yàn)著政府、社會(huì)和文化機(jī)構(gòu)的集體智慧。

3 典型貧困縣政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)與調(diào)研數(shù)據(jù)分析

西部地區(qū)有國(guó)家級(jí)貧困縣375個(gè)，主要分布在六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)和3個(gè)實(shí)施特殊扶持政策的片區(qū)。2014-2015年課題組成員先后對(duì)六盤山區(qū)(寧夏回族自治區(qū)西吉縣)、秦巴山區(qū)(陜西寧陜縣、佛坪縣、寧強(qiáng)縣)和四川藏區(qū)(四川小金縣、甘孜縣)兩個(gè)集中連片貧困地區(qū)和一個(gè)實(shí)施特殊扶持政策片區(qū)中的6個(gè)貧困縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分別與當(dāng)?shù)匚膹V新局局長(zhǎng)、圖書館館長(zhǎng)進(jìn)行座談。為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，課題組將縣級(jí)人大審議通過(guò)的“2014年財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告”作為財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)源，其中圖書館財(cái)政撥款數(shù)據(jù)是通過(guò)縣文廣新局或文化旅游局對(duì)“文化體育與傳媒”項(xiàng)分解后獲得。分析結(jié)果表明，在國(guó)家免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持下，上述貧困縣圖書館財(cái)政撥款等部分指標(biāo)有了較大改善，但系統(tǒng)指標(biāo)和指標(biāo)結(jié)構(gòu)與全國(guó)平均水平相比尚有很大差距(見(jiàn)表1)。

表1 貧困縣相關(guān)指標(biāo)同全國(guó)平均值對(duì)比表

首先，縣級(jí)內(nèi)源性財(cái)力保障能力不足。上述貧困縣2014年地方財(cái)政收入在一般預(yù)算收入中的占比最高為9.4%(陜西寧強(qiáng))，最低為3.8%(寧夏西吉)，上級(jí)撥款(主要是中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)平均占到各縣一般預(yù)算收入的89.56%。內(nèi)源性財(cái)力保障能力和縣級(jí)可支配財(cái)力不足嚴(yán)重制約了貧困縣一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的彈性空間。

其次，圖書館財(cái)政撥款遠(yuǎn)低于全國(guó)縣級(jí)平均水平。佛坪、寧強(qiáng)、小金、甘孜四縣圖書館財(cái)政撥款不足全國(guó)縣級(jí)平均水平的30%，其中佛坪的48%、寧強(qiáng)的100%、小金的76%、甘孜的63%財(cái)政撥款來(lái)自或相當(dāng)于來(lái)自免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，反映出各縣文化建設(shè)對(duì)中央和省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有高度依賴。從圖書館財(cái)政撥款在縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算支出中的占比看，除寧強(qiáng)為0.01%、小金為0.022%，低于全國(guó)0.027%的平均值外，其余各縣均高于或遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，該指標(biāo)整體相對(duì)樂(lè)觀，絕對(duì)值不足的主要原因是受到縣級(jí)可支配財(cái)力總量的制約。從人均財(cái)政撥款指標(biāo)看，人口基數(shù)較小的寧陜、佛坪、小金、甘孜分別為全國(guó)平均水平的3.9倍、4.9倍、1.5倍和1.6倍，人口基數(shù)較大的寧強(qiáng)、西吉?jiǎng)t僅為全國(guó)平均水平的24%和92%。如果將人均財(cái)政撥款作為衡量地方文化建設(shè)財(cái)政投入狀況的獨(dú)立指標(biāo)，對(duì)人口基數(shù)較小的貧困縣極為不利。

第三，圖書館基本支出結(jié)構(gòu)極不合理。在上述六個(gè)圖書館中，工資福利支出平均占比為65%，遠(yuǎn)高于全國(guó)縣均36.44%；館藏建設(shè)支出平均占比3.97%(甘孜縣圖書館2015年1月用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元購(gòu)買藏文文獻(xiàn)，因已跨年度，未統(tǒng)計(jì)在內(nèi))，又遠(yuǎn)低于全國(guó)縣均11.53%，且整體上調(diào)整空間非常有限。需要特別關(guān)注的是，即使在貧困縣各圖書館之間主要數(shù)據(jù)差別也非常懸殊，表明貧困縣圖書館財(cái)政投入不僅需要解決區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的不均衡問(wèn)題，而且也需要解決貧困縣圖書館之間和圖書館內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾。

事實(shí)上，西部貧困縣圖書館財(cái)政投入不足、基本支出結(jié)構(gòu)不合理只是基本服務(wù)均等化進(jìn)程中的第一個(gè)障礙，另一個(gè)尚未受到圖書館學(xué)術(shù)界普遍重視的問(wèn)題是西部復(fù)雜的自然、社會(huì)因素會(huì)導(dǎo)致服務(wù)成本的大幅提高。一體化的解決方案是從強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡保障功能入手，通過(guò)“差異因素分解”“均等化效應(yīng)測(cè)量”等方法，為西部貧困縣圖書館構(gòu)建以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的財(cái)政保障新機(jī)制。

4 “因素法”財(cái)政保障機(jī)制的基本設(shè)計(jì)

世界各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的根本目的，在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，其基本做法是：中央政府首先根據(jù)各地基礎(chǔ)設(shè)施條件、政府財(cái)力狀況以及區(qū)域間差異程度等，合理確定均等化內(nèi)容、范圍及標(biāo)準(zhǔn)；其次，確定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、規(guī)模、分配依據(jù)和計(jì)算方法。在這個(gè)過(guò)程中分配依據(jù)和測(cè)算方法起到了關(guān)鍵作用。比如，當(dāng)前我國(guó)以“基數(shù)法”為分配依據(jù)的稅收返還制度就存在固化既有利益格局的消極作用，對(duì)均衡保障有不利影響。相比而言，“因素法”可以更加公平、高效、合理地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡保障功能，以“因素法”為分配依據(jù)構(gòu)建公共文化建設(shè)財(cái)政保障新機(jī)制，即可為老少邊窮地區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、基本服務(wù)均等化提供可檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)支持，也符合“精心規(guī)劃”“精確計(jì)算”“精準(zhǔn)扶貧”的要求。

4.1 “因素法”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本概念

“因素法”全稱“客觀因素評(píng)估法”，在本文中特指用于評(píng)估影響圖書館基本服務(wù)均等化的主要客觀因素以及成本變量、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的測(cè)算方法，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是差異因素分解，按照客觀、獨(dú)立、可比、可得原則，對(duì)直接影響服務(wù)成本的客觀因素進(jìn)行篩選和分析，構(gòu)建差異指標(biāo)體系；二是均等化成本測(cè)算，通過(guò)均等化效應(yīng)測(cè)算或?qū)＜易稍?、跟蹤觀察等方法，對(duì)各種客觀因素的影響力進(jìn)行量化處理，計(jì)算出所占權(quán)重或具體數(shù)值；三是支付模型構(gòu)建，為具體財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提供資金分配的計(jì)算公式，為各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例提供可檢驗(yàn)的量化依據(jù)。以“因素法”為均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算依據(jù)，在許多國(guó)家(如澳大利亞、德國(guó)、加拿大)都有成功實(shí)踐。我國(guó)學(xué)者伏潤(rùn)民等[14]運(yùn)用該法測(cè)算了云南129個(gè)縣公共服務(wù)成本差異系數(shù)，也為本研究提供了有益借鑒。

4.2 “因素法”財(cái)政保障模型的構(gòu)建

財(cái)政投入與基本服務(wù)均等是西部貧困縣圖書館建設(shè)面臨的兩個(gè)核心問(wèn)題，構(gòu)建以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的財(cái)政保障模型就是為了提供一體化解決方案。其基本構(gòu)想是：

設(shè)i對(duì)應(yīng)西部不同的貧困縣，那么，可保證i縣圖書館基本服務(wù)均等化的財(cái)政投入為“基準(zhǔn)投入”，用Si表示；i縣地方政府投入為“基礎(chǔ)投入”，用Ii×α表示；上級(jí)政府投入為“差額投入”，用Ei×βi表示。i縣圖書館財(cái)政保障模型為：

Si=Ii×α+Ei×βi

分別解釋如下：

“基礎(chǔ)投入”Ii×α由i縣本級(jí)財(cái)政保障，其中Ii為i縣縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算支出，α為全國(guó)縣級(jí)圖書館財(cái)政投入“基準(zhǔn)比例”。該“基準(zhǔn)比例”可根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家公共文化發(fā)展需要采取三種確定方式：一是參照全國(guó)公共圖書館財(cái)政投入占全國(guó)財(cái)政一般預(yù)算支出的實(shí)際比例；二是國(guó)家或政府以法律、法規(guī)形式制定出具有法律約束力的法定比例；三是學(xué)者根據(jù)實(shí)證研究測(cè)算出的具有參考價(jià)值的最佳理論比例。“基礎(chǔ)投入”明確了地方政府財(cái)政保障責(zé)任的量化指標(biāo)，“基準(zhǔn)比例”建立起衡量貧困縣圖書館財(cái)政投入狀況的全國(guó)統(tǒng)一尺度，兩者可對(duì)貧困縣政府產(chǎn)生與其財(cái)力相適應(yīng)的剛性約束。

“差額投入”Ei×βi由央、省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障，其中Ei是保證i縣圖書館基本財(cái)政投入的差額部分，可根據(jù)《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《縣級(jí)圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件中的相關(guān)指標(biāo)換算后減去“基礎(chǔ)投入”確定；βi為多因素動(dòng)態(tài)“調(diào)節(jié)系數(shù)”，其作用是在基本財(cái)政投入的基礎(chǔ)上通過(guò)該系數(shù)抵消圖書館服務(wù)成本的變化，以推動(dòng)基本服務(wù)均等化?！安铑~投入”及其計(jì)算辦法，可為中央、省級(jí)文化建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或建立各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制提供可檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)支持。

4.3 “多因素動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”的說(shuō)明

表2 客觀因素與圖書館服務(wù)成本的關(guān)系

以甘孜縣為例，第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年甘孜縣15歲以上人口文盲率為30.17%，遠(yuǎn)高于全國(guó)4.60%、四川6.67%的平均水平(以上數(shù)據(jù)來(lái)自甘孜州和全國(guó)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào))，表明該地區(qū)圖書館服務(wù)需要對(duì)讀者或當(dāng)?shù)孛癖娮龈嗟淖稍冚o導(dǎo)工作，這將在一定程度上提高單位服務(wù)成本。另外，甘孜縣屬高山寒溫帶氣候，冬長(zhǎng)夏短。課題組成員到達(dá)甘孜縣文化旅游局會(huì)議室的時(shí)間是2015年8月26號(hào)下午2點(diǎn)30分，盡管大家都穿著厚厚的秋衣，但會(huì)議室內(nèi)還是寒氣逼人，不得不打開(kāi)空調(diào)取暖。該日哈爾濱氣溫18-25℃，而甘孜縣氣溫是10-21℃。常年平均氣溫過(guò)低或過(guò)高都會(huì)增加額外的能源消耗。

從開(kāi)展流動(dòng)服務(wù)的外在部環(huán)境看，甘孜縣位于甘孜藏族自治州西北部，雅礱江上游，橫斷山脈東北邊緣，最高海拔5688米，最低海拔3325米，縣城海拔3410米，行政區(qū)劃面積7357平方公里，下轄1鎮(zhèn)、21個(gè)鄉(xiāng)、222個(gè)行政村，人口密度10.87人/每平方公里，鄉(xiāng)村公路條件普遍較差。盡管地表起伏度不算太大，但較高的海拔、較低的人口密度和相對(duì)落后的交通條件，都將加大流動(dòng)服務(wù)的資金、時(shí)間成本。課題組成員自駕調(diào)研，對(duì)此有切身感受。

從館藏資源建設(shè)情況看，甘孜縣有藏、漢、回、苗、彝、壯、布依、滿、白、土家等11個(gè)民族，其中藏族人口占95%以上。這種民族結(jié)構(gòu)一方面帶來(lái)了文化需求的多元化，另一方面雙語(yǔ)言環(huán)境也給館藏資源建設(shè)帶來(lái)了很大壓力，圖書館既要購(gòu)買漢文文獻(xiàn)、也要購(gòu)買藏文文獻(xiàn)，而藏文獻(xiàn)的平均價(jià)格通常又是漢文獻(xiàn)的2倍左右，館藏建設(shè)經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了非民族地區(qū)。

按照課題研究計(jì)劃，在完成西部其他集中連片貧困區(qū)和實(shí)施特殊扶持政策片區(qū)貧困縣抽樣調(diào)研和數(shù)據(jù)采集之后，將通過(guò)均等化效應(yīng)測(cè)算確定各地“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”并對(duì)財(cái)政保障模型進(jìn)行檢驗(yàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共文化建設(shè)城鄉(xiāng)二元體制逐漸解體。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、普遍均等的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，對(duì)公共財(cái)政制度提出了新的要求。首先，建國(guó)以來(lái)我國(guó)公共文化建設(shè)的歷史教訓(xùn)表明，無(wú)論是城鄉(xiāng)二元體制，還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)二元格局，財(cái)政體制及其制度設(shè)計(jì)都發(fā)揮著極為重要影響，推動(dòng)公共財(cái)政制度和公共文化政策的有效對(duì)接是國(guó)家基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。其次，我國(guó)縣級(jí)之間財(cái)政能力差距非常懸殊，特別是貧困地區(qū)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給，除了受制于地方政府財(cái)政能力之外，復(fù)雜的自然和社會(huì)因素會(huì)導(dǎo)致服務(wù)成本的大幅提高，將財(cái)政投入均等化和基本服務(wù)均等化納入一體化的制度設(shè)計(jì)之中是建構(gòu)各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的必然要求。第三，央辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：要“進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付體制……推動(dòng)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展”[19]。以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段，以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)，為西部貧困縣圖書館構(gòu)建具有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的財(cái)政保障模型是“精準(zhǔn)扶貧”的必然要求。

注釋

①學(xué)者一般把通過(guò)政府稅收來(lái)提供公共產(chǎn)品的方式稱為制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給，把通過(guò)非稅收提供公共產(chǎn)品的方式稱為制度外公共產(chǎn)品供給。詳見(jiàn)：葉興慶.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革[J].經(jīng)濟(jì)研究，1997（6）：57-62.

②1950年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》規(guī)定：各級(jí)政府應(yīng)撥給中華全國(guó)總工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)與地方公會(huì)以必要地房屋與設(shè)備，作為工會(huì)辦公、會(huì)議、教育、娛樂(lè)及舉辦集體福利事業(yè)之用。

③1951年公安部頒布《城市戶口暫行管理辦法》，以解決大規(guī)模農(nóng)村人口流動(dòng)問(wèn)題；1953年政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于阻止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1955年國(guó)務(wù)院通過(guò)《建立經(jīng)常戶口登記制度指示》；1957年，中共中央、國(guó)務(wù)院再次發(fā)文重申“制止農(nóng)村人口盲目外流”。1958年公安部正式頒布了實(shí)施至今的戶籍管理制度——《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。

④1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第四十二規(guī)定：“人民公社社員，在社內(nèi)享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活福利等方面一切應(yīng)該享受的權(quán)利?！本唧w保障方式是：公社文化站、廣播站、電影放映隊(duì)等事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)、圖書文化和通訊廣播支出、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)等，所需經(jīng)費(fèi)除國(guó)家補(bǔ)助外，其余部分由公社社有資金安排支出。詳見(jiàn)：《人民公社財(cái)政與財(cái)務(wù)管理》編寫組.人民公社財(cái)政與財(cái)務(wù)管理[M]杭州：浙江人民出版社，1981：63-78.

⑤1996年民政部頒發(fā)《農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》，提出在農(nóng)村建立包括社會(huì)救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利和社會(huì)互助等最低生活保障制度。

[1]段小虎.西部基層圖書館建設(shè)研究之一：文化生態(tài)視角下的制度設(shè)計(jì)[J].圖書館論壇，2015（7）：21-26.

[2]金武剛，李國(guó)新.中國(guó)公共圖書館總分館制建設(shè)：起源、現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)[J].圖書館雜志，2014（5）：4-12.

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[17]段小虎.西部基層圖書館建設(shè)研究之二：人口結(jié)構(gòu)與文化（信息）需求[J].圖書館論壇，2015（8）：77-83.

[18]段小虎.西部基層圖書館建設(shè)研究之三：農(nóng)村信息消費(fèi)群體的聚類細(xì)分[J].圖書館論壇，2015（9）：60-66，88.

[19]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_ 2804250.htm l.

Study on the Financial Security for the Leaping Development of Libraries in Poverty-stricken Counties in W estern China

DUAN Xiao-hu，TAN Fa-xiang，ZHANG Yun-liang，LIShe-nin，ZHAO Zen-liang

Focused on China’s economical and social transformation and development，this paper reviews the changes in the public culturalpoliciesand financial system in accordancewith specific economic systemssince the founding ofnew China，and their effectson the public cultural construction in ruralareas，particularly in western China.What’smore，this paper not only studies the national design of the fiscal transfer payment system which aims at promoting regional，urban and rural balanced development of public service，but also researches the scales and benefits of special transfer payment of western public cultural construction.With a comprehensive consideration of national public cultural policy orientation，financial and taxation system reformation，current regional，economical and social situation，and the development law of this industry，analyzing the functional relationship between particularnaturaland social factorsand service cost，thisstudy constructsa financial security“idealmodel”for libraries inwestern poverty-stricken counties.This research holds that library construction in the western poverty-stricken counties is restrained by three factors：the traditionalurban-rural dual system of public cultural construction，the dual structure of current regional economy，and regional cultural ecology.As the policy instrument，the guaranteemeans and the institutional basis of government public products and services，finance needs to further strengthen its balanced support capability and build a new security mechanism for the western poverty-stricken counties，oriented by equal basic services，taking financial transfer payment as means and evaluated on thebasisof“objective factors”.

poverty-stricken counties；library；financialsecurity；factormethod；securitymodel

格式段小虎，譚發(fā)祥，趙正良，等.西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的財(cái)政保障研究[J].圖書館論壇，2016（1）：1-9，41.

段小虎，西安文理學(xué)院圖書館副研究館員；譚發(fā)祥，四川省圖書館副研究館員；趙正良，云南省紅河州圖書館館長(zhǎng)；張運(yùn)良，西安文理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師；李社寧，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。

2015-12-20

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書館財(cái)政保障研究”（批準(zhǔn)號(hào)：15BTQ029）和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“西部文化生態(tài)系統(tǒng)中的基層圖書館服務(wù)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJA870002）研究成果之一