地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制：現(xiàn)狀、原因與對策?——基于廣西市縣兩級主要黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期的考察

朱光喜　朱　燕

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地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制：現(xiàn)狀、原因與對策?——基于廣西市縣兩級主要黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期的考察

朱光喜朱燕

摘要：任期制是國家治理體系中重要的人事管理制度。我國實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的目的主要是解決長期任職和終身制的問題?；趶V西市縣兩級主要黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期的考察發(fā)現(xiàn),任期制在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中普遍存在與預(yù)期目標(biāo)不一致的另外一種問題,即任期過短和干部調(diào)整過于頻繁。出現(xiàn)這種問題的原因既是由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部容易產(chǎn)生急于晉升或調(diào)整職務(wù)的動機(jī),更是由于現(xiàn)行的干部任用制度提供了不到任期就可以調(diào)整干部職務(wù)的機(jī)會空間。解決這個問題需要引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的權(quán)力意識和責(zé)任意識,需要完善任期制及相關(guān)的制度體系。

關(guān)鍵詞：地方黨政領(lǐng)導(dǎo);任期制;國家治理體系

一、引言

我國自20世紀(jì)80年代全面探索實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的目的，是要解決新中國成立以來長期存在的領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下甚至是終身制，以及由此造成的權(quán)力過度集中和管理思想僵化的問題，以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約的科學(xué)化、常態(tài)化和法制化。①從最初的目的來看，領(lǐng)導(dǎo)干部長期在相同職務(wù)上任職甚至是終身任職的問題基本上得到了解決。然而，在任期制實(shí)施的實(shí)踐中卻出現(xiàn)了另外一種問題，即任期過短和相同職務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)干部更換過于頻繁。其中最為關(guān)注的典型事件有河北邯鄲20年更換12任市長②、湖北省武漢市10年更換5任市委書記③等。自2013年以來，先后有湖北、貴州、山西、安徽、云南、遼寧、福建、浙江8個省份被中央巡視組指出突出存在市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁、任職時間過短、任期制執(zhí)行不到位的問題。

由此引出的問題是:當(dāng)前地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制到底是什么樣的狀況?為什么會出現(xiàn)這樣的狀況?盡管媒體報道、政府文件和研究文獻(xiàn)對這個問題有所涉及，但絕大部分要么是針對典型事件的評論，要么是闡釋任期制的意義和必要性，缺乏以詳細(xì)資料為基礎(chǔ)的細(xì)致、系統(tǒng)分析，從而不能很好地描述地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的現(xiàn)實(shí)狀況及其原因。有鑒于此，本文在分析任期制的理論依據(jù)和我國任期制制度安排的基礎(chǔ)上，基于廣西2003年以來的市縣兩級黨委和政府正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動的資料，考察和探討地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的現(xiàn)狀及其原因，并提出完善和落實(shí)任期制的對策建議。

之所以選擇以廣西為例，有兩個方面的原因:一是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中規(guī)定，民族自治地方的少數(shù)民族黨政領(lǐng)導(dǎo)，在相同職務(wù)上的連續(xù)任職屆數(shù)和累計任職年數(shù)可以突破“連續(xù)任職不超過兩屆、累計任職不超過15年”的限制，這就意味著廣西部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的任期可以更長一些，如果廣西地方黨政領(lǐng)導(dǎo)任期普遍偏短，那么其他地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)任期可能會更短；二是作為沒有被中央巡視組指出存在市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁、任職時間過短的省份之一，如果廣西的實(shí)際任期都偏短，那么那些巡視組指出問題的地區(qū)，問題可能會更為嚴(yán)重。因此廣西具有很好的典型性。之所以選擇市縣兩級黨委和政府正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是因?yàn)檫@些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是最為重要也是最具有代表性的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。之所以選擇2003年以來的職務(wù)變動資料，一是因?yàn)閺V西轄區(qū)內(nèi)的賀州、來賓、崇左等地級市2003年前后才正式設(shè)置，以此為起點(diǎn)符合實(shí)際情況；二是因?yàn)檫@個時期也正是新一屆黨中央和政府積極推行任期制并逐漸制度化的時期，這個時期的資料剛好可以反映出制度實(shí)際執(zhí)行的效果。

二、任期制的理論依據(jù)與我國的制度安排

政府官員任期制又稱限任制，這種制度的理論依據(jù)源于政治學(xué)中的權(quán)力制約和民主政治思想，即通過限制任職期限來防止權(quán)力濫用，同時實(shí)現(xiàn)權(quán)力的民主監(jiān)督和更替。在雅典憲政和羅馬共和國時期，一些城邦國家中的執(zhí)政官和監(jiān)察官就開始實(shí)行任期制。在近代代議制理論中，哈靈頓認(rèn)為民選的官員應(yīng)該“平等地輪流交替”④，但要保持官員權(quán)力的平衡而不是束縛官員的手腳。此后，西方國家普遍探索實(shí)行各級官員的任期制。任期制作為現(xiàn)代政治制度，其理論思想也體現(xiàn)在馬克思國家理論體系中，馬克思和恩格斯建立第一個共產(chǎn)黨時就規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)人要由選舉產(chǎn)生并且要有任期。⑤此后在社會主義國家建立和發(fā)展中也普遍探索實(shí)行任期制。

任期制在本質(zhì)上是以明確規(guī)定相同職務(wù)的每屆任職時限和任職屆數(shù)為核心內(nèi)容的人事管理制度。從理論層面來看，這種制度設(shè)計實(shí)際上包括了防止權(quán)力濫用和保持權(quán)力平衡兩個層面。也就是說，任期制既是相對于終身制而言的，也是相對于隨意性而言的。⑥這種任期制在國家治理體系中可以起到如下作用:一是限制權(quán)力集中。由于任職時間有限制，在職務(wù)上擁有權(quán)力，屆滿后自動喪失權(quán)力。二是激發(fā)活力。不僅可以讓官員在明確的任期時間內(nèi)謀劃施政，也可以讓不稱職的官員自動退出。三是固定任期。這樣可以使國家的權(quán)力和官員更替有穩(wěn)定的時間預(yù)期，有利于國家治理體系的健康運(yùn)行。

我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的雛形產(chǎn)生于民主革命時期黨章的相關(guān)規(guī)定，從黨的第二次到第七次全國代表大會通過的黨章都不同程度地對各級黨組織及黨的干部的任期做出了規(guī)定。⑦新中國成立以后，1954年的《憲法》和1956年八大通過的黨章等重要法規(guī)，都規(guī)定了國家機(jī)關(guān)和黨組織中的高級干部實(shí)行任期制。但這些制度并沒有得到很好實(shí)行，實(shí)際上仍存在終身制，并由此造成權(quán)力長期過度集中、管理思想僵化、干部隊(duì)伍缺乏活力的問題。改革開放初期，鄧小平充分認(rèn)識到終身制的嚴(yán)重弊端，提出“對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定”⑧。從20世紀(jì)80年代中期地方開始試點(diǎn)以來⑨，我國領(lǐng)導(dǎo)干部任期制經(jīng)歷了30年的探索歷程。2006年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的頒布，標(biāo)志我國領(lǐng)導(dǎo)干部任期制基本形成。

依照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的基本要求，中央機(jī)關(guān)和工作部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員，縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員和紀(jì)委、法院、檢察院正職領(lǐng)導(dǎo)成員，省級和地市級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)工作機(jī)關(guān)和工作部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員適用任期制。上述黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，在相同職務(wù)上任職不超過兩個任期，其中民族自治地方的少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部可以適當(dāng)放寬?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》還明確規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，除達(dá)到退休年齡、由于健康原因不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職務(wù)、不稱職需要調(diào)整職務(wù)、自愿辭職或者引咎辭職和責(zé)令辭職、因受處分或處罰需要變動職務(wù)或者被罷免職務(wù)和因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)6種情況外，應(yīng)當(dāng)任滿一個任期。因此按照制度的規(guī)定，縣級以上地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職務(wù)上除特殊情況外，任職時間不能少于5年，只有在6種特殊情況下才可以在任期中調(diào)整職務(wù)。為了落實(shí)任期制，中共中央組織部2009年還專門下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行干部職務(wù)任期規(guī)定

保持干部在法定任期內(nèi)穩(wěn)定的通知》，并特別規(guī)定“市、縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員在同一個崗位應(yīng)當(dāng)任滿一屆，無特殊原因未任滿一屆不得調(diào)動”。

三、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的現(xiàn)狀

本文以廣西市縣兩級黨委和政府正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動為例來考察上述任期制基本規(guī)定執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀況。通過政府網(wǎng)站、任命文件和公告以及查閱縣志等途徑，搜集了2003年1月至2014年12月期間廣西地級市市委書記和市長、縣（區(qū)）黨委書記和縣（區(qū)）長的任職的起止時間和去向以及領(lǐng)導(dǎo)干部的個人任職簡歷等資料。為了保證分析資料的準(zhǔn)確性和完整性，剔除了在任職信息或個人任職簡歷存在缺失的任次。最后，獲得全部14個地級市42任次書記和47任次市長的資料，以及110個縣（區(qū)）中108個縣（區(qū)）227任次書記和104個縣（區(qū)）205任次縣（區(qū)）長的資料。這里使用任次而不使用人數(shù)，是因?yàn)椴簧偾闆r下存在相同領(lǐng)導(dǎo)干部在相同級別職務(wù)上在各地平調(diào)的情況，在這種情況下，一名領(lǐng)導(dǎo)可以有多個任次，因此計算任次比計算人數(shù)要準(zhǔn)確。

1.任職時長情況

為詳細(xì)考察任職時長的情況，本文分析了各個職位上各任次領(lǐng)導(dǎo)干部任職的平均時長、最長任期、最短任期、不同任職時長上的任次分布及直方圖峰值。分析結(jié)果見表1。

表1　任職時長統(tǒng)計

從平均任職時長來看，4個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都在3—4年之間，離制度規(guī)定的5年時間相差1年多；其中縣（區(qū)）長和縣（區(qū)）委書記基本3年過一點(diǎn)就要更換，市長和市委書記略長，但也不到4年就要更換。

從所有任次不同任職時長的具體分布來看，能夠任職5年以上的縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市長、市委書記分別只有10.7%、19.4%、19.1%、21.4%，除市委書記之外，平均5任次領(lǐng)導(dǎo)干部中能夠任滿一屆的還不到1任次。在5年以下的任職時長分布中，縣（區(qū)）長和縣（區(qū)）委書記較為集中于1—2年、2—3年、3—4年三個時段，市長和市委書記較為集中于1—2年和4—5年兩個時段。

如果嚴(yán)格按照制度的規(guī)定，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的更換應(yīng)該是在制度規(guī)定的任期5年屆滿的時候，也就是第60個月的時候，但正是由于實(shí)際任職時長絕大部分都不到5年，因而也就難以在制度意義上的時間點(diǎn)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的更換。在樣本中，剛好任滿5年并更換的縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市長、市委書記分別僅有2.0%、5.7%、8.5%、7.1%。而在任職時長超過5年，也就是連續(xù)任第2屆的任次中，也都是在任期中途更換的，而不是到第2屆任期滿的第120個月更換。因此，能嚴(yán)格執(zhí)行任期制的任次只占很少部分。

2.任職去向情況

為保證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的穩(wěn)定，制度還規(guī)定了在任期未滿時調(diào)整職務(wù)和更換領(lǐng)導(dǎo)干部的6種條件。實(shí)際中的職務(wù)調(diào)整是否符合規(guī)定，可以從領(lǐng)導(dǎo)干部任職后的去向情況來判斷。本文統(tǒng)計的所有不到規(guī)定任職時長（包括連任但最后一個任期仍然不滿的情況）任次的市縣兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)正職的任職去向見表2。

縣（區(qū)）長　縣（區(qū)）委書記　市長　市委書記樣本數(shù)　N＝201　N＝214　 N＝43　 N＝39晉升　136（67.7%）　109（50.9%）19（44.2%）24（61.5%）平調(diào)　57（28.4%）　90（42.1%）　24（55.8%）10（25.6%）退居二線　0　0　0　 1（2.6%）國企任職　0　1（0.5%）　0　 3（7.7%）辭職　2（1.0%）　0　0　0違紀(jì)違法　6（2.9%）　7（3.0%）　0　 1（2.6%）死亡　0　1（0.5%）　0　0殉職　0　1（0.5%）　0　0退休　0　1（0.5%）　0　0

本文根據(jù)樣本的實(shí)際情況將任職去向分為晉升、平調(diào)、退居二線、國企任職、辭職、違紀(jì)違法、死亡、殉職和退休9種。晉升包括晉升到更高級別職務(wù)上的情況和由政府領(lǐng)導(dǎo)正職調(diào)整到同級別黨委領(lǐng)導(dǎo)正職情況兩種。之所以將后一種情況也視為晉升，是因?yàn)殡m然兩種職務(wù)行政級別相同，但由于政府受黨委領(lǐng)導(dǎo)，在行政管理實(shí)踐中都是視為晉升，例如由縣長職務(wù)調(diào)整到縣委書記職務(wù)的情況。平調(diào)是指調(diào)整到縣（區(qū)）之間或地級市之間的相同職務(wù)上的情況，以及縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)正職調(diào)整到市直部門正職、地級市黨政領(lǐng)導(dǎo)正職調(diào)整到省直部門正職的情況。退居二線是指調(diào)整到同級人大、政協(xié)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的情況。國企任職是指從黨政領(lǐng)導(dǎo)正職調(diào)整到國有企業(yè)任職的情況。

從分析結(jié)果來看，所有任次的縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市長、市委書記的任職去向高度集中于晉升和平調(diào)兩種情況，除市委書記職務(wù)外均在90%以上；而其他去向情況除到國企任職和違紀(jì)違法被處理占據(jù)一定比例外，基本都只有個別任次才出現(xiàn)。如果對照制度規(guī)定的6種情況，退居二線、辭職、違紀(jì)違法、死亡、殉職和退休6種情況可以對應(yīng)于達(dá)到退休年齡、健康原因不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職務(wù)、不稱職需要調(diào)整職務(wù)、自愿辭職或者引咎辭職和責(zé)令辭職、因受處分或處罰需要變動職務(wù)或者被罷免職務(wù)5種情況，那么晉升、平調(diào)和到國企任職只能理解為“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”。但這種“特殊性”在實(shí)際中卻成為普遍性，分別占據(jù)任期不滿的縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市長、市委書記去向的96.1%、93.0%、100%、87.1%。

從上述廣西市縣兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)正職任職時長情況和任職去向情況的分析來看，任職時間過短和不滿任期頻繁調(diào)整地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是普遍存在的現(xiàn)象。這種分析結(jié)論也從其他的資料中間接得到驗(yàn)證。例如:有媒體報道，云南省的縣委書記和縣長的平均任職時長為2年⑩；近80%的地級市市委書記任職未滿一屆；等等。因此，任期制的執(zhí)行可以說是嚴(yán)重不到位。

四、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期短的原因

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職時間長短在邏輯上取決于兩個方面的因素:一是領(lǐng)導(dǎo)干部個人的動機(jī)因素。如果容易產(chǎn)生急于晉升或調(diào)整職務(wù)的動機(jī)，就會不斷采用行動策略以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。二是制度是否提供機(jī)會。如果制度本身存在讓領(lǐng)導(dǎo)干部短期調(diào)整職務(wù)的機(jī)會空間，那么急于晉升或調(diào)整職務(wù)的行動策略就會成為現(xiàn)實(shí)。

1.個人動機(jī)方面的原因

盡管官員擔(dān)任政治職務(wù)的動機(jī)不盡相同，但都有一個共同的因素，就是謀求晉升或者更好的職務(wù)。從客觀的角度講，在既定的政治體系中，能夠晉升到更高級別的職務(wù)或者調(diào)整到更好的職務(wù)是官員的能力和價值的重要體現(xiàn)。但是如果官員容易產(chǎn)生急于調(diào)整職務(wù)的動機(jī)和心態(tài)，則必然會影響任職期限的穩(wěn)定。從表2中不到任期結(jié)束就調(diào)整職務(wù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職去向來看，縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市委書記晉升的比例都在50%以上，也就是有一半以上是晉升，而在市長職務(wù)上也有44.2%是晉升。出現(xiàn)這種狀況雖然不少是有客觀原因，但從某種程度上也可以反映出部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部存在急于謀求晉升的動機(jī)。

這種急于謀求晉升的動機(jī)與我國當(dāng)前的政治生態(tài)有關(guān)。長期以來，我國黨政干部的培養(yǎng)和選拔都十分注重基層經(jīng)驗(yàn)和逐級晉升，這種方法本身是有利于鍛煉官員的實(shí)際工作能力的。但是由于兩個方面的原因，這種方法在實(shí)際中也會刺激官員形成急于謀求晉升的心理。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)級別層次較多。例如從最底層的辦事員升到省部級就要至少跨越科員、副科級、科級、副處級、處級、副廳級、廳級、副部級、正部級9個級別，如果每個級別上都任滿一屆5年，至少需要45年時間，因此要想晉升到更高級別的職務(wù)，必須要在盡可能短的時間內(nèi)跨越各個中間級別。二是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升中盡管沒有明文的統(tǒng)一規(guī)定，但各地都不同程度上存在年齡的限制，也就是說超過年齡就不能晉升到某個級別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，存在“年齡是個寶”的原則，甚至還引發(fā)干部年齡造假的不良現(xiàn)象。為此，2014年中央巡視組還指出了云南、天津等省份不合理地設(shè)置提拔干部年齡限制的問題。在這兩個因素的作用下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能夠晉升高級別職務(wù)的策略是“小步快跑”而不是“緩慢前進(jìn)”，由此會導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生急于在每個級別職務(wù)上晉升的動機(jī)。

這從本文樣本中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職軌跡中可以體現(xiàn)出來（表3）:在首次擔(dān)任市縣黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)正職前，縣（區(qū)）長、縣（區(qū)）委書記、市長、市委書記工作的工作年限分別是20.1年、23.6年、27.2年、30.8年，經(jīng)歷的職務(wù)數(shù)分別是10.5個、11.6個、12.8個、14.0個，平均每個職務(wù)任職時長分別為23.0個月、24.4個月、25.5個月、26.4個月，基本都在2年左右。在這種“小步快跑”的策略下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是各級政府主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就可能會缺乏在相同職務(wù)上長期任職的動力。

表3　首次擔(dān)任正職前任職情況

除了直接謀求盡快晉升之外，部分領(lǐng)導(dǎo)干部還存在謀求更好的職務(wù)的傾向，畢竟在金字塔式的職務(wù)級別體系中，只有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部才能夠最終晉升上去。所謂“更好的職務(wù)”是針對領(lǐng)導(dǎo)干部個人而言，即使不能直接晉升，相對而言也認(rèn)為比較合適的職務(wù)。這在本文的樣本中充分體現(xiàn)在調(diào)動后的任職地點(diǎn)上。表4顯示了樣本中所有任次職務(wù)被平調(diào)之后的位置去向:省會省直是指平調(diào)到省會城市或省直部門任職，市區(qū)市直是指平調(diào)到市區(qū)或市直部門任職，平行地區(qū)是指在不同地級市之間或一個地級市內(nèi)不同縣（區(qū)）之間的調(diào)整，其他位置是指平調(diào)到所在行政區(qū)劃的上級行政區(qū)劃轄區(qū)之外任職。

表4　職務(wù)平調(diào)的去向位置

在平調(diào)的情況下，很明顯領(lǐng)導(dǎo)干部都傾向于調(diào)整到行政中心或直屬部門任職，實(shí)際上直屬部門本身也基本都位于行政中心位置?？h（區(qū)）長和縣（區(qū)）委書記有60%以上都是平調(diào)到市區(qū)市直任職，還有個別直接平調(diào)到省會省直任職；市長和市委書記50%以上平調(diào)到省會省直任職，其中市委書記則高達(dá)74.1%。即使是調(diào)整到平行地區(qū)任職的，大部分也是從落后的、偏遠(yuǎn)的地區(qū)調(diào)往地理位置相對優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對好的地區(qū)任職。簡言之，即使不能晉升，也要盡快平調(diào)到“好一點(diǎn)”的地方去。

2.制度方面的原因

如果僅僅只是有領(lǐng)導(dǎo)干部個人的動機(jī)而沒有制度的機(jī)會空間，謀求盡快晉升或者調(diào)整到更好的職務(wù)上去的現(xiàn)象就不會產(chǎn)生，至少不會普遍產(chǎn)生。我國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整頻繁、任期過短的問題與相關(guān)的干部制度密切相關(guān)。主要有以下幾個方面。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和任期基本制度上的機(jī)會空間?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中雖然規(guī)定了不到任期可以調(diào)整職務(wù)的6種情況，6種情況中前5種情況是可以客觀衡量的，但對于第6種情況什么是“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”缺乏明確的說明，在實(shí)際中就沒有標(biāo)準(zhǔn)，甚至只要是有需要就可以視為“因工作特殊需要”。在這種情況下，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》又規(guī)定提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)需要有下一級職務(wù)工作經(jīng)歷，并且規(guī)定“提任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當(dāng)在下級正職崗位工作三年以上”。這個規(guī)定等于允許任職2年或3年的時候就可以晉升。因此，在各地干部管理的實(shí)踐中，2年或3年就成為可以調(diào)整的時間標(biāo)準(zhǔn)。

以本文樣本中的139任次得到晉升的縣（區(qū)）長和111任次得到晉升的縣（區(qū)）委書記為例（表5）:絕大部分是在任職后1—2年、2—3年、3—4年3個時間段上得到晉升的，如果從最原始數(shù)據(jù)的直方圖上觀察，則更為明顯地集中于2年前后和3年前后的時間點(diǎn)上。以2年或3年作為調(diào)整干部的時間標(biāo)準(zhǔn)在一些省份的巡視整改報告中得到了印證。例如，山西省委針對中央巡視組指出的“地方主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整比較頻繁、領(lǐng)導(dǎo)干部任期制執(zhí)行得不夠好”的問題提出的整改措施是，“領(lǐng)導(dǎo)干部在同一單位同一職位任職不滿2年的不得調(diào)整。市、縣、鄉(xiāng)黨政正職在同一崗位任期不到3年進(jìn)行調(diào)整的，要書面報告上一級組織人事部門，經(jīng)批準(zhǔn)同意后方可進(jìn)行”。這樣的整改措施還體現(xiàn)在湖北、遼寧、福建等省份的整改報告中。這實(shí)際上仍然是以2年或3年作為標(biāo)準(zhǔn)，解決的只是任職2年都不到就調(diào)整職務(wù)這種明顯過快的問題。

除此之外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》還規(guī)定了交流任職制度，其重要目的之一是“通過交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力”，而“縣級以上地方黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員”屬于重點(diǎn)交流的對象，并且“新提拔擔(dān)任縣（市、區(qū)、旗）以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)有計劃地易地交流任職”。這種干部交流任職制度也會為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不到任期平調(diào)職務(wù)提供依據(jù)。

表5　晉升的任職時長分布

第二，某些具體的領(lǐng)導(dǎo)干部任用制度提供的機(jī)會空間。這突出表現(xiàn)在近年來全國各地興起的公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方法上。通過公開競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方法可以打破領(lǐng)導(dǎo)干部晉升“論資排輩”的弊端，為優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升提供了新的渠道，但是這種方式也會為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)頻繁調(diào)整提供制度空間。在實(shí)際的公開選拔中，對于擔(dān)任下一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置的資格條件基本上是遵循《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的時間標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，在縣（區(qū)）黨委或政府正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任職3年就可以參加副廳級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的選拔。如果公開選拔成功，就會出現(xiàn)不到任期就晉升的情況，而晉升后空缺的職務(wù)只能重新調(diào)整。廣西從1998年就開始實(shí)行公開選拔廳級領(lǐng)導(dǎo)干部的方法，其中僅2003年公開選拔的50名副廳級領(lǐng)導(dǎo)干部中，就有13名是從縣（區(qū)）黨委或政府正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上晉升的。公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部甚至還會造成“逢提必考”和“考試專業(yè)戶”的現(xiàn)象，通過公開選拔晉升的領(lǐng)導(dǎo)干部在新的職務(wù)上任職剛達(dá)到最低規(guī)定時間，就又參加更高級別職務(wù)的公開選拔，這又會加快地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整的頻率。

第三，某些與此相關(guān)的其他制度也會間接提供機(jī)會空間。例如，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度。由于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度不完善，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部任職后就會搞些“短、平、快”的政績工程，并以此作為謀求快速晉升或調(diào)整的理由。再如，由于制度和歷史的原因，我國省、市、縣、鄉(xiāng)黨委和政府的換屆并不總是同步進(jìn)行的，當(dāng)上一級黨委和政府更換領(lǐng)導(dǎo)干部后，即使下一級黨委和政府沒到換屆時間，上一級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部為了開展工作，往往會調(diào)整一批下一級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部。這些情況都會間接地為不到任期就調(diào)整地方領(lǐng)導(dǎo)干部提供機(jī)會空間。

需要注意的是，上面分析的造成地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制執(zhí)行不到位的兩個方面的原因之間并不是截然分開的。部分領(lǐng)導(dǎo)干部急于謀求晉升或調(diào)整職務(wù)的動機(jī)并不是單純產(chǎn)生的，與干部任用制度中一些有形和無形設(shè)置的諸如“年齡杠桿”等條件密切相關(guān)。同時，“交流任職”“公開選拔”等制度不僅為頻繁調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部提供了制度機(jī)會，也會進(jìn)一步間接刺激部分領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生急于謀求晉升或調(diào)整職務(wù)的動機(jī)。因此，兩個方面的因素是交互影響的。

五、完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的對策

任期制是現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職的穩(wěn)定性，直接關(guān)系到地方政府治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升。這在市縣兩級顯得尤其重要。任期制執(zhí)行不到位和地方領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整過于頻繁，不僅影響到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必要的穩(wěn)定性，而且還會影響到地方政府治理目標(biāo)和公共政策的穩(wěn)定性。本文分析的廣西各地級市中就存在因主要領(lǐng)導(dǎo)干部更換過于頻繁而導(dǎo)致出現(xiàn)不少“半拉子工程項(xiàng)目”“半截子政策項(xiàng)目”“新官不理舊政”的情況。要解決任期制執(zhí)行不到位和任期過短的問題，要從以下幾個方面著手。

第一，在思想上要引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的權(quán)力觀、利益觀和事業(yè)觀。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立執(zhí)政為民的理念以及規(guī)范的權(quán)力意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，尤其是“不能有臨時工的思想”。在思想上不能把晉升作為唯一的價值和追求，要認(rèn)識到在任何崗位上都是為人民服務(wù)，都能體現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的價值。尤其是市縣兩級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部要深化其對社會穩(wěn)定和國家治理重要性的認(rèn)識，做到“得一官不榮，失一官不辱”，以此促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的為官動機(jī)。

第二，以科學(xué)嚴(yán)密的制度體系來保證任期制的實(shí)施。要完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的相關(guān)制度，修改與任期制相沖突或影響任期制實(shí)施的相關(guān)規(guī)定。主要包括:在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中明確不滿任期“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”的具體情形，并且嚴(yán)格規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)的操作程序；在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中明確不滿任期安排交流的具體范圍，尤其是要嚴(yán)格規(guī)定“因工作需要交流的”和“需要通過交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的”具體條件；在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔方法尤其是競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方法，在資格條件中規(guī)定的前一個職務(wù)任職年限要與任期制中規(guī)定的任期一致，清理各地自行設(shè)置的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)調(diào)整過程中一些諸如“年齡杠桿”等不合理的慣例和政策。通過制度的完善將隨意調(diào)整地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的制度空間限制在最小的范圍內(nèi)。

第三，要加強(qiáng)對地方政黨領(lǐng)導(dǎo)干部任用的監(jiān)督和考核。在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)調(diào)整，特別是晉升過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行公示制度，使干部選拔任用的程序能夠全方位接受社會公眾和媒體的監(jiān)督，并全面實(shí)施干部任用責(zé)任追究制度，防止出現(xiàn)“上級領(lǐng)導(dǎo)更換一人，下級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整一片”的現(xiàn)象。同時完善對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的考核制度，杜絕短平快的“政績工程”和“形象工程”，要全面考核任職期間的執(zhí)政思路和工作實(shí)效，嚴(yán)格禁止投機(jī)取巧的“突擊提拔”和“臨陣調(diào)整”。

第四，需要盡快完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層干部的待遇制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是金字塔式結(jié)構(gòu)，只有少部分干部能夠不斷晉升或者調(diào)整到“較好”的位置上，大部分干部只能在基層職務(wù)上長期任職。而職務(wù)的高低和位置的“好壞”直接與干部的待遇掛鉤，這種待遇制度必然會影響地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的思想動機(jī)。要全面實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職級與職務(wù)并行、待遇與職級掛鉤的制度，即使不能晉升或調(diào)整到更高、“更好”的職務(wù)上，自身職級也能提高從而享受更高待遇，解除在相同職務(wù)上長期任職的后顧之憂。并且，這種制度不僅限于目前規(guī)定的縣級以下機(jī)關(guān)公務(wù)員，還可以擴(kuò)大到地級市機(jī)關(guān)公務(wù)員和縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，以此為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在相同職務(wù)上穩(wěn)定任職提供制度保障。

注釋

①⑥羅中樞、劉呂紅:《論任期制與干部制度體系建設(shè)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2013年第3期。②⑩支振鋒:《嚴(yán)格任期制，避免官員成“臨時工”》，《法制日報》2013年7月15日。③褚朝新、羅婷:《鐵打的崗位流水的書記 任期制未必能有效遏制地方腐敗》，《南方周末》2013年12月20日。④［英］哈靈頓:《大洋國》，何新譯，商務(wù)印書館，1981年，第36頁。⑤《黨的建設(shè)辭典·任期制》，人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49151/10410185.html，2009年11月19日。⑦韓強(qiáng):《黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的沿革及啟示》，《中共中央黨校學(xué)報》2002年第5期。⑧鄧小平:《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第331頁。⑨韓強(qiáng):《領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的理論考察與反思》，《政治學(xué)研究》2007年第1期。中共山西省委:《中共山西省委關(guān)于巡視整改情況的通報》，《山西日報》2014年6月7日。何龍群:《廣西公開選拔廳級領(lǐng)導(dǎo)干部的歷程及經(jīng)驗(yàn)》，《廣西社會科學(xué)》2010年第2期。劉學(xué)民:《市縣競爭性選拔干部考評工作存在的問題及其對策》，《中州學(xué)刊》2015年第5期。習(xí)近平:《做焦裕祿式的縣委書記》，《學(xué)習(xí)時報》2015年9月7日?！读?xí)近平給市縣書記念對聯(lián):得一官不榮，失一官不辱》，鳳凰網(wǎng)，http://news.if?eng.com/mainland/xijinping/detail_2013_11/27/31599596_0.shtml，2013年11月27日。

責(zé)任編輯：浩 淼思 齊

【經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐】

Status，Causes and Resolutions of Tenure System for Local Party and Government Leading Officials —An Investigation Based on Prefecture-level City and County′s Party and Government Leading Officials Tenure in Guangxi

Zhu GuangxiZhu Yan

Abstract:Tenure system is an important personnel system of state governance system.The purpose of the tenure system for party and government leading officials is to solve the problem of long-term tenure and lifelong tenure.Based on the investigation of prefecture -level city and county′s chief party and government leading officials tenure in Guangxi，we find that，there are common problems in?consistent with the expected target during the actual implementation.That is，the tenure is too short and the cadres are reappointed too frequently.The reason for those problems is that，some of the leading cadres are likely to form the motivation of quick promotion or re?appointment.And the more important reason is that，the existing cadre appointment system provides the opportunity to reappoint cadres′position during the tenure.To solve those problems，we should guide the leading cadres to form correct power consciousness and respon?sibility consciousness，and improve tenure system and related system.

Key words:local party and government leading officials；tenure system；state governance system

作者簡介:朱光喜,男,桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師,碩士生導(dǎo)師,公共行政學(xué)博士（桂林 541004)。朱燕,女,桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師（桂林 541004)。

基金項(xiàng)目:?廣西高?？蒲许?xiàng)目“廣西市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)任期制現(xiàn)狀及其對政策穩(wěn)定的影響”（KY2015YB131)。

收稿日期:2015-10-28

中圖分類號：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0016-07