食品監(jiān)管“九龍治水”或?qū)⒔K結(jié)

新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，食品安全監(jiān)督管理體制的改革可以說(shuō)是最受民生關(guān)切的領(lǐng)域。改革的方向和原則是什么，新的監(jiān)管體制能否達(dá)到預(yù)期效果，政府監(jiān)管之外如何更大地發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任和社會(huì)監(jiān)管作用？接受采訪的政協(xié)委員認(rèn)為，要真正建立食品安全長(zhǎng)效機(jī)制，此次機(jī)構(gòu)改革或許僅是開(kāi)始。

多頭管理存弊端

大部制浮出水面

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，新的格局將有望形成：國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。

事實(shí)上，此前食品安全監(jiān)管格局被認(rèn)為是“九龍治水”，往往陷入“都管又都不管”的制度困局。

全國(guó)政協(xié)委員、民建海南省委主委施耀忠認(rèn)為，我國(guó)食品安全事件多發(fā)，一個(gè)主要原因是職能交叉，監(jiān)管漏洞多。我國(guó)涉及食品安全的政府部門(mén)有13個(gè)，具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的政府部門(mén)有5個(gè)，容易出現(xiàn)食品安全監(jiān)管的交叉或者空白，難于做到食品安全監(jiān)管的無(wú)縫銜接。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)邵明立在分組討論會(huì)上說(shuō)，2008年的機(jī)構(gòu)改革中，藥監(jiān)局還只是衛(wèi)生部下面的副部級(jí)單位，綜合協(xié)調(diào)的難度非常大。這次把分散在各個(gè)部門(mén)的食品監(jiān)管職能整合在一起，跟國(guó)際慣例接近了一大步，相比之前的“分段管理為主、品種管理為輔”有了比較大的改變。

值得注意的是，農(nóng)業(yè)部門(mén)的相關(guān)監(jiān)管職能此次并沒(méi)有并入食品藥品監(jiān)管總局。方案中提出，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

上述方案還提出，衛(wèi)生部和國(guó)家計(jì)生委組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)后，其食品安全監(jiān)管職能主要是負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。

全國(guó)政協(xié)委員、衛(wèi)生部副部長(zhǎng)陳嘯宏接受專訪時(shí)表示，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)制定單獨(dú)拿出來(lái)放在衛(wèi)生委，把立法和執(zhí)法分開(kāi)，這是目前很多國(guó)家的做法。另外，將標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管全部放在一個(gè)部門(mén)里面，實(shí)現(xiàn)更為集中的監(jiān)管效果，這種做法曾經(jīng)也被考慮過(guò)，同樣是可行的。

技術(shù)、法律、標(biāo)準(zhǔn)支撐

一個(gè)都不能少

“多個(gè)部門(mén)管不好一個(gè)餐桌”一直被認(rèn)為是食品安全問(wèn)題的癥結(jié)之一，通過(guò)此次“大部制”改革的推進(jìn)，能否真正建立保障食品安全的長(zhǎng)效機(jī)制，各方對(duì)此寄予了較高期望。

不過(guò)，筆者采訪到的委員以及學(xué)者普遍認(rèn)為，食品安全不會(huì)一勞永逸，機(jī)構(gòu)調(diào)整之外還需要多方面的配套，將來(lái)隨著新問(wèn)題的出現(xiàn)，還需要通過(guò)不斷加強(qiáng)管理、機(jī)構(gòu)調(diào)整和提高效率，來(lái)提升食品安全水平。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所所長(zhǎng)嚴(yán)衛(wèi)星告訴筆者，這次的改革不能和上一輪一樣僅對(duì)職能進(jìn)行簡(jiǎn)單的劃分，要有一個(gè)整體的眼光，當(dāng)前最重要的是提高監(jiān)管的效率，不能絕對(duì)地說(shuō)部門(mén)“少就是好”，關(guān)鍵是要明確誰(shuí)來(lái)決策、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。食品安全監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，如果沒(méi)有很好的配套，監(jiān)管很難做到位。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)焦紅接受筆者采訪時(shí)也著重提到了技術(shù)支撐的問(wèn)題。焦紅說(shuō)，食品藥品監(jiān)管總局成立后，在協(xié)調(diào)任務(wù)和落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的情況下，下一步要加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)和整合檢測(cè)機(jī)構(gòu)，從而加強(qiáng)技術(shù)支撐，真正做到對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。

各大民主黨派對(duì)于食品安全體制的提案中，不少也提到了要完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)配套。

九三學(xué)社中央提案稱，基礎(chǔ)法規(guī)不健全，食品安全配套法律規(guī)章不完善，銜接不順暢，懲處力度不足，違法違規(guī)成本低。食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，仍存在缺失、滯后、重復(fù)以及相互矛盾等問(wèn)題，科學(xué)性和合理性有待提高，影響了監(jiān)管執(zhí)法效率。

農(nóng)工黨中央提案建議，要積極推進(jìn)食品安全相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的修訂，將現(xiàn)有食品衛(wèi)生、質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)清理整合為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)體系接軌、滿足保障人民健康和貿(mào)易需要的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)管

形成“熱爐效應(yīng)”

在食品安全政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，上述方案還提出要與市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行對(duì)接。根據(jù)該方案，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者真正成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制。

安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的，企業(yè)因此被認(rèn)為是食品安全的第一責(zé)任人，然而近年來(lái)發(fā)生的一系列重大食品安全事件中，很多企業(yè)卻參與造假或者推卸責(zé)任。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，在日美等發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全問(wèn)題要像“熱爐”一樣，企業(yè)一碰就會(huì)燙到，再也不敢碰了。但中國(guó)企業(yè)在食品安全上的違法成本很低，還沒(méi)有形成“熱爐效應(yīng)”。

全國(guó)政協(xié)委員、衛(wèi)生部副部長(zhǎng)陳嘯宏說(shuō)：“如何落實(shí)企業(yè)作為第一責(zé)任人的機(jī)制，不是機(jī)構(gòu)調(diào)整就能解決的，關(guān)鍵是要不斷加強(qiáng)認(rèn)識(shí)和管理?！?/p>

民革中央提案建議，在行業(yè)集中度提高的同時(shí)，要加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)、大型企業(yè)的監(jiān)管力度，有效防止食品安全事故的發(fā)生。一是要加強(qiáng)產(chǎn)品的監(jiān)控力度，采取更加嚴(yán)格的抽檢政策；二是懲罰措施更加嚴(yán)格，要加大企業(yè)違法成本，對(duì)于龍頭企業(yè)違法，實(shí)行嚴(yán)厲的懲罰制度，提高發(fā)生食品安全事故企業(yè)的賠償金額，防止部分地方政府對(duì)企業(yè)的不正當(dāng)保護(hù)。三是大力推動(dòng)龍頭企業(yè)信息披露制度的完善，建立可追溯的食品安全體系。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，中國(guó)有2億多家小農(nóng)戶和幾十萬(wàn)家小作坊，食品安全問(wèn)題無(wú)處不在，只依靠政府監(jiān)督并不現(xiàn)實(shí)。像美國(guó)的食品安全主要不是靠政府監(jiān)管，而是依靠各種消費(fèi)者組織的第三方監(jiān)管。一旦企業(yè)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，消費(fèi)者組織就發(fā)起各種抵制活動(dòng)，對(duì)企業(yè)有很大的威懾力。

民建中央提案建議，引入食品工業(yè)食品安全的第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制。建立第三部門(mén)體系結(jié)構(gòu)，包括制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)等，形成一個(gè)體系完整、結(jié)構(gòu)完備的組織架構(gòu)體系。