中共建立請示報告制度的曲折歷程，1948～1949

楊龍 李湘寧 徐書鳴

1980年代，孔飛力在接觸到“叫魂”的相關(guān)史料之前，本是打算研究清政府內(nèi)部的通訊系統(tǒng)如何影響其決策。[1]顯然，政治決策離不開內(nèi)部有效的信息溝通，在一個上下級關(guān)系嚴(yán)明的政治體系之內(nèi)，要做出恰當(dāng)?shù)臎Q策，更是離不開上下級之間有效的信息交流。

如果把目光轉(zhuǎn)向中共，就可發(fā)現(xiàn)上述問題對于這個高度集中的政黨而言，依然是成立的。事實上，請示報告制度就是中共常規(guī)信息交流機制的核心。但是對于這一制度的起源及其歷史演變，我們目前還所知不多。更重要的是，在研究中共歷史時，我們又極其倚重中共黨內(nèi)的請示、報告和批示這類材料，但是這些史料是在怎樣的制度語境下產(chǎn)生的，一定程度上尚未被研究者系統(tǒng)地予以揭示。

1949年9月到11月，華東局、中宣部、華北局、西北局的相關(guān)負(fù)責(zé)人先后向中共中央寫信，檢討自己所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)的“無組織無紀(jì)律現(xiàn)象”，即事先未得到中央批準(zhǔn)而擅自發(fā)言表態(tài)、作出決策的行為。[2]而這時距離中共中央在1948年1月正式推行完善的請示報告制度已近兩年。正如胡喬木所指出的，毛澤東在1948年通過建立請示報告制度和健全黨委制，是要“集中權(quán)力于中央，加強黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，其中建立請示報告制度又是毛澤東本人抓得最緊的一件事情。[3]

這就引出一個問題：中共作為一個在戰(zhàn)爭中長期經(jīng)受錘煉且紀(jì)律極為嚴(yán)密的政黨，何以在推行這一加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的正式制度上如此艱難？從地方的視角來看，在請示報告制度建立的背后，隱含著中共中央和地方、各大軍區(qū)（兵團(tuán)）怎樣的實際關(guān)系？又隱含著怎樣的從中央到地方的政治生態(tài)？本文借助已經(jīng)開放的檔案，特別是中共中央、華北局及其下屬的太行區(qū)、地、縣三級黨委的相關(guān)材料，試圖勾勒出1948年到1949年中共批判“無組織無紀(jì)律”運動的演變軌跡，進(jìn)而闡明其中所顯現(xiàn)的政治生態(tài)，如何交互影響著請示報告制度的建立。

毛澤東在七屆二中全會上仍不得不反復(fù)強調(diào)請示報告的重要性

“外重內(nèi)輕”：

毛澤東與請示報告制度的鋪展

早在1928年，中共中央就曾要求各省委提交報告，并警告不按要求詳細(xì)報告者，“中央即停發(fā)經(jīng)費”，在隨后的20年里，其又屢次規(guī)定各地要在重要的和涉及全黨全國性質(zhì)的問題上請示中央，卻未建立起常規(guī)的請示報告制度。[4]

但自1948年以來，隨著內(nèi)外環(huán)境（尤其是解放戰(zhàn)爭形勢）的變化，中共中央開始采取切實措施，以推動建立常規(guī)的請示報告制度。1月7日，毛澤東代中共中央起草了建立請示報告制度的規(guī)定，要求各中央局與分局的書記、各野戰(zhàn)軍和軍區(qū)首長親自動手，在專門的請示報告之外，以兩個月為周期進(jìn)行定期的綜合報告，總結(jié)日常和重大工作事項的經(jīng)驗，以資參考。[5]3月25日，毛澤東在1月7日指示的基礎(chǔ)上，再度代中共中央起草了致各中央局、分局和前委的電報，規(guī)定他們對下級發(fā)出的一切有關(guān)政策與策略性質(zhì)的指示、答復(fù)、報告，都要同時發(fā)給中央一份;同時還規(guī)定中央委員和候補委員都有單獨向中央或中央主席隨時反映情況和陳述意見的權(quán)利。[6]這標(biāo)志著請示報告制度正式在制度層面鋪展開來。

在此期間，毛澤東還多次在電報中闡釋請示報告的必要性，從而為這一制度的建立提供初步的正當(dāng)性論述。3月6日，毛澤東致電劉少奇專門闡釋經(jīng)驗和政策的關(guān)系，指出各地所犯的許多錯誤，主要是由于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)所規(guī)定的政策缺乏明確性，沒有把許可和未許可做的事情公開分清。而歸根到底，導(dǎo)致這一問題的根源是上下級聯(lián)系不夠，不能快速了解運動的情況。[7]3月14日，在閱讀鄧小平關(guān)于新解放區(qū)策略和政策問題的電報后，毛澤東借題發(fā)揮，在將此電轉(zhuǎn)給各中央局、分局的同時，提出中國革命的勝利需要“全盤的策略觀點與政策觀點”，這時“最可怕的是領(lǐng)導(dǎo)同志的自滿自是，自己缺乏策略觀點與政策觀點，而對中央的知識熟視無睹”，[8]建立請示報告制度的意義恰在于解決上述問題。

問題在于，這時中共要建立常規(guī)的請示報告制度，其基礎(chǔ)是相當(dāng)薄弱的，即便是中共中央組織部這一重點要害機關(guān)亦不例外，根據(jù)其1948年11月的檢討，“中央組織部長期未向中央做（綜合）報告，各中央局、分局組織部長也長期未向中央組織部作系統(tǒng)的報告和應(yīng)有的請示”。[9]以至于到1949年3月的七屆二中全會上，毛澤東還在特別強調(diào)請示報告制度的重要性。[10]

需要指出的是，在抗日戰(zhàn)爭時期的根據(jù)地建設(shè)過程中，中共對各根據(jù)地的支持是有限的，除了重要人事安排和重大決策，在其他方面都是放任各根據(jù)地自主發(fā)展，自行嘗試新的辦法以解決自身問題，[11]這就不可避免地導(dǎo)致各根據(jù)地在人事、財政、軍隊等方面自成一體，形成“山頭”。但是由于各根據(jù)地內(nèi)外部環(huán)境的不同，其發(fā)展情況也頗不平衡，其中以山東、蘇北等根據(jù)地為代表，建立了從上至下完整的黨政軍體系，可以說是“兵強馬壯”，并為后續(xù)開辟東北貢獻(xiàn)了成建制的軍隊和大批干部。因而，在建國前夕，以毛澤東為首的中共中央，自然會形成一種“外重內(nèi)輕”的感覺，即中央權(quán)力有限，地方則擁有從軍隊、財政、人事乃至制定法規(guī)政策的權(quán)力。為了平衡中央和地方的關(guān)系，收攏部分權(quán)力迫在眉睫。不容忽視的是，在即將建國之際，也需要把一些涉及全國性問題的權(quán)力集中到中央，這也是國家政權(quán)建設(shè)的必然要求。

因此，在隨后的一段時間里，毛澤東不得不反復(fù)重申建立請示報告制度的必要性和重要性，并催促相關(guān)人員執(zhí)行，但是要打破以往形成的權(quán)力運行慣性并不容易。例如，當(dāng)時山東兵團(tuán)在未經(jīng)中央批準(zhǔn)的情況下，就向“昌濰地區(qū)之?dāng)场毙紝挻笳?，事后才?月1日向中共中央電報了此事。4月10日，毛澤東代表中共中央回電，并將其轉(zhuǎn)發(fā)給中央局、分局和前委，批評他們對昌濰地區(qū)“廣大群眾痛恨的反革命分子”一概既往不咎，并將批評進(jìn)一步上升至日本投降以來，不少地方存在著不經(jīng)中央同意就執(zhí)行違背中央路線和政策的某些做法，明確指出共產(chǎn)黨已經(jīng)處在奪取全國政權(quán)的道路上，這一形勢要求將涉及全國問題的權(quán)力統(tǒng)一于中央及其委托的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。[12]

1948年5月，毛澤東又將請示報告的問題進(jìn)一步上升至是否“無政府無紀(jì)律”的問題，嚴(yán)厲批評“將自己管理的地方，看成好像一個獨立國”的態(tài)度，明令各級黨委要“認(rèn)真克服這種無紀(jì)律狀態(tài)或無政府狀態(tài)，將一切可能或必須集中的權(quán)力，集中于中央和中央代表機關(guān)”。[13]其后，毛澤東一方面反復(fù)指示各地重視糾正“無政府無紀(jì)律”問題，7月26日，毛澤東致電中央局、分局、前委，要求他們嚴(yán)格督促所屬機構(gòu)執(zhí)行報告制度，也要以身作則，以徹底糾正“存在著的某些嚴(yán)重的無紀(jì)律無政府問題”;[14]另一方面又在電報中向各地傳遞出鼓勵與肯定的態(tài)度，8月14日，毛澤東以中共中央的名義向各中央局、分局及軍區(qū)、兵團(tuán)發(fā)出了一份指示，其主旨是借著徐向前8月5日關(guān)于華北第一兵團(tuán)晉中戰(zhàn)役的報告，希望一切后方的軍區(qū)和黨務(wù)系統(tǒng)都有這樣充實的報告，并明確指出：

反對將自己所管轄的地方和所指揮的地方和所指揮的軍隊看成好像一個獨立國的危險傾向以來，各中央局、分局和各兵團(tuán)首長對于過去自己所犯的或多或少的上述錯誤傾向，一般地來說，是有所警覺（雖然并未明確承認(rèn)），開始遵守中央規(guī)定的報告制度。[15]

然而，經(jīng)過毛澤東7個多月的反復(fù)督促，效果仍然不理想。為此，毛澤東不得不對所有相關(guān)人員進(jìn)行點名，一一說明其執(zhí)行情況。9月，毛澤東再度以中共中央的名義致電上述各方，對其執(zhí)行報告制度的好劣程度進(jìn)行了分類和點評，其中“東北局、西北局、西北野戰(zhàn)軍、華北野戰(zhàn)軍一兵團(tuán)（徐周）及第二兵團(tuán)（楊羅）對此項問題的復(fù)信或決議，我們認(rèn)為是滿意的”，除此之外，他認(rèn)為有數(shù)個軍區(qū)和中央局的復(fù)信敷衍，更有甚者，多個軍區(qū)和中央局還沒有就此明確表態(tài)。[16]同時，他還將這一問題從中央和中央局、前委的請示報告關(guān)系，延伸至黨政地委行署和軍隊旅委一級，要求所有相關(guān)人員都應(yīng)圍繞請示報告的問題開會檢討，[17]由此不難想見他對此事重視的程度。

隨后召開的9月中央政治局會議在請示報告制度的建立過程中則發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。在這場會議上，中共中央一方面確定了關(guān)于請示報告制度的正當(dāng)性敘述：在過去長期被敵人分割、游擊戰(zhàn)爭和農(nóng)村的環(huán)境之下，各地方黨和軍事領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)保持很大自治權(quán)有必要性與合理性，但這個過程中產(chǎn)生了無紀(jì)律無政府狀態(tài)、地方主義和游擊主義，所以現(xiàn)在必須把一切權(quán)力集中于中央和中央代表機關(guān);[18]另一方面在制度安排上，明確了八項需要事先請示獲批準(zhǔn)后才能施行的事務(wù)，包括制定總的路線、法規(guī)、解放區(qū)黨政軍組織系統(tǒng)的建立、跨省的事務(wù)和糾紛等，[19]由此來確定需要上收到中央的權(quán)力。從此后的發(fā)展來看，這為請示和報告確定了重大事項的范圍，進(jìn)而確認(rèn)了中共中央的權(quán)威，為改善“外重內(nèi)輕”的格局打下了堅實的基礎(chǔ)。

總括而言，從毛澤東的催促電文來看，不難發(fā)現(xiàn)他把請示報告制度的核心歸結(jié)于權(quán)力的歸屬問題，而阻撓權(quán)力集中的核心因素就是在長期的割裂的根據(jù)地建設(shè)中，客觀上產(chǎn)生了很多“獨立”的傾向和行為，將矛頭直指各根據(jù)地“山頭”，進(jìn)而凸顯出這一問題的政治意涵。

在1948年9月以后的大半年里，從中央局到縣團(tuán)級，紛紛以清理“無組織無紀(jì)律”為名，展開了貫徹請示報告制度的運動，但其對執(zhí)行請示報告制度不利的原因，卻有著不同的解釋，這背后則是他們所面對的不同的政治生態(tài)。特別值得注意的是，請示報告制度正式建立之后，在1949年中央書記處劃定的分工中，專門明確了毛澤東負(fù)責(zé)審閱的綜合報告的相關(guān)下級部門，其中包括中央局、野戰(zhàn)軍、前委、直屬市委、政協(xié)黨組、中央局各部等。[20]這一分工背后深遠(yuǎn)的政治意涵，在此先擱下不論，不過在即將建國之時，毛澤東透過請示報告制度來推動政治決策及其實施的用意，已相當(dāng)明顯。

華北中央局及省區(qū)黨委的回應(yīng)

中共中央將請示報告制度視為解決“外重內(nèi)輕”的辦法，并把矛頭指向“山頭”問題。但是中央局和省區(qū)黨委在自我檢查時，反將問題根源指向了自身認(rèn)識不夠、組織不健全和近期開展的黨政區(qū)劃調(diào)整，以說明自身所面對的現(xiàn)實而緊迫的問題。

在1948年9月全黨范圍內(nèi)的點名批評中，華北局和華北軍區(qū)首當(dāng)其沖。為此，10月，華北局迅速向中共中央作出了檢討，指出過去自己在總的方面，執(zhí)行了中央的指示，但是在個別地方和個別部隊中存在著一些問題;并且聯(lián)系近期開展的土改，說明因未貫徹中央指示，而導(dǎo)致的左傾過火。[21]這份檢討總體上肯定了自身前一階段的執(zhí)行情況，具體承認(rèn)了個別問題的存在，其措辭不可謂不高明。

為了解決這個問題，華北局還起草了《關(guān)于工作制度的幾項決定》，細(xì)化請示報告制度的具體負(fù)責(zé)人，明確政治性和政策性的綜合報告由劉瀾濤牽頭負(fù)責(zé)，軍事性的綜合報告則由聶榮臻帶頭負(fù)責(zé)。[22]華北局還將寫給毛澤東的9月份綜合報告，刊載在《建設(shè)》這一發(fā)至縣團(tuán)級的內(nèi)刊上，這份報告主要綜述了華北土改、民主建政等方面的情況。[23]其用意自然是要以此作為范本，指導(dǎo)其所屬的各地如何向上級寫綜合性的報告。

而在其后的省區(qū)黨委檢討中，針對請示報告制度未能得到很好的貫徹，大致形成了三類解釋：

第一類是認(rèn)為自身在觀念上沒有將請示報告制度提高到政治層面來認(rèn)識，這在客觀上是源于長期游擊戰(zhàn)爭和農(nóng)村生活所養(yǎng)成的散漫習(xí)氣。其中以太原區(qū)的檢討為代表，其黨委認(rèn)為自從接到中央指示以后，自己大體上按期向華北局做了綜合報告，但沒有從政治組織原則的高度來認(rèn)識這一報告的重要性。[24]

第二類是將問題指向了自身組織不健全，且多有與黨章規(guī)定相抵觸之處。例如，太行軍區(qū)黨委在11月給華北軍區(qū)的報告中，原本只是將問題的癥結(jié)泛泛地歸為長期游擊戰(zhàn)爭所養(yǎng)成的“游擊主義”，[25]結(jié)果華北軍區(qū)認(rèn)為其檢討不夠深刻，要求太行軍區(qū)繼續(xù)檢討。12月，太行軍區(qū)召開黨委會聯(lián)系自身問題展開檢討，指出1947年總政治部印發(fā)了《中國人民解放軍黨委員會條例（初稿）》，但是太行軍區(qū)黨委直到一年多以后才成立黨委會，而在黨委會建立以后，又把直屬黨委書記的聯(lián)系會，臨時性地組織為一級黨委機構(gòu)，這一行為違反總政黨委條例，屬于片面從自己的需要出發(fā)，而不自覺地觸犯了修改黨的章程的錯誤。[26]

太行軍區(qū)黨委的檢討報告，實則說明了一個地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之大，甚至可以越過正式的制度規(guī)定，為了解決人事不順和保障決策順暢，臨時建立一級決策和辦事機構(gòu)。

第三類傾向于把問題根源指向近期迫切的問題，即在近期開展的黨政區(qū)劃調(diào)整中所包含的中共黨內(nèi)不規(guī)范的上下級關(guān)系，以及中共發(fā)展壯大過程中所遺留下來的山頭主義，其可見于華北人民政府及其黨組。1948年12月，華北人民政府黨組在兩次開會討論后，總結(jié)了自身在請示報告方面存在的問題：有的政府部門是半獨立的，與政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不規(guī)范，工作情況無呈報，重要問題不請示，表現(xiàn)為“各自為政，山頭為崇”;有的政府部門超越組織，只注重個人關(guān)系，不借助組織來解決問題;有的部門一味強調(diào)自己工作的特殊性和秘密性，把自我檢討看成是暴露自己。[27]1949年2月，董必武在總結(jié)華北人民政府的工作時，重申了上述觀點，并特別強調(diào)建立正規(guī)政府需要一套正式的制度。[28]

上述論點可以從察哈爾省委的檢討報告中得到印證。1949年1月初，北岳、冀熱察兩區(qū)合并后，其在請示報告方面就面臨許多新的問題，這具體表現(xiàn)為“某些干部（包括少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部）鬧地位、鬧宗派，對黨不滿，自由行動，不服從領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)動，個人包辦，工作從自己脾味出發(fā)，上級決議不下達(dá)、不宣布，對上級不作報告，把機關(guān)家務(wù)當(dāng)作個人財產(chǎn)等想法也相當(dāng)嚴(yán)重”。[29]

事實上，自抗戰(zhàn)以來，根據(jù)地建設(shè)雖然成績顯著，但是為了根據(jù)地發(fā)展，各根據(jù)地的范圍時常因內(nèi)外部情況而不斷被調(diào)整，譬如河北省的冀南、冀中與渤海被分為三個區(qū)，其財政負(fù)擔(dān)不同，軍事指揮不一，貨幣相互不流通，相互間的糾紛層出不窮。[30]1948年正式組建的華北局，就是由晉察冀和冀魯豫兩個中央局合并而成的，干部隊伍也自然是由兩區(qū)原有干部按照職級統(tǒng)籌安排的，[31]由于二者先前分屬不同地區(qū)、不同系統(tǒng)，融合之后難免會“磕磕碰碰”，所以就有了華北政府報告中所指出的問題。

請示報告制度與地區(qū)政治生態(tài)

1949年1月，華北局將以開展反對“無組織無紀(jì)律“狀態(tài)的斗爭作為當(dāng)年工作的八大任務(wù)之一，明確要求軍隊團(tuán)級以上、地方縣級以上黨委，根據(jù)中央的規(guī)定，于3月底以前作出關(guān)于這項工作的決議并按期完成。[32] 值得注意的是，在1948年10月以前，中央和華北中央局還只要求將請示報告制度推行到地委一級。事實上，1948年的安排和當(dāng)時中共黨員整體的情況密切相關(guān)。[33]

1948年華北北岳區(qū)曾派出南下干部1700多名，結(jié)果在南下過程中，請假長期不歸者和自行脫隊逃跑者的比例就達(dá)8%。[34]另據(jù)時任中組部副部長安子文1949年5月給毛澤東的報告，中共黨員人數(shù)在1948年下半年已經(jīng)達(dá)300余萬人，但是黨員文化程度的構(gòu)成狀況卻并不理想，以黨員密度最大的華北為例，其全體黨員中文盲占60.9%，稍識字的占13.6%，初小的占19.7%，高小的占4.3%，初中的占1%，高中的占0.34%，大學(xué)占0.09%。[35]此外，就一個縣的縣委班子而論，1946年李新出任當(dāng)時戰(zhàn)略地理位置極為重要的永年縣縣委書記，該縣縣委班子的配備實力在當(dāng)時已算很強，但班子文化程度仍是普遍偏低，僅有縣長和宣傳部長是有知識的人，其他多為長工和貧農(nóng)出身。[36]

由此可見，在執(zhí)行書面請示報告制度之初，只要求到地委一級還是比較符合實際的，黨員文化程度的實際情況，必然會影響到這項制度的施行。不過，1948年10月到1949年1月間，中共卻將這一制度的推行延伸至縣團(tuán)級黨委。這一方面與政權(quán)正式建立的客觀訴求有關(guān)，另一方面也源于政治運動的放大機制，“矯枉”有時就不免要“過正”。

1949年初反對“無組織無紀(jì)律”的運動，很快讓全國縣團(tuán)級以上的黨政軍單位都深度參與其中。[37]在華北太行區(qū)這個有著較好根基的解放區(qū)，從區(qū)黨委各部門到地縣兩級，都有細(xì)致的檢討報告上呈，并匯編成冊，其中內(nèi)容，則能相對全面地反映出請示報告制度的推行在地縣兩級所面對的實際情況。

1949年3月，太行區(qū)黨委會把太行區(qū)內(nèi)請示報告制度難以建立的根源總結(jié)為“黨內(nèi)軍內(nèi)小資產(chǎn)階級的成分在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，小資產(chǎn)階級那種自由散漫，自作聰明不愿受紀(jì)律約束等劣根性”，而在舉例說明時，又特別把矛頭指向縣委一級，譬如 “某某縣政府黨組個別同志擅自出布告，其內(nèi)容公然與華北政府已有規(guī)定的政策相抵觸”、“某些縣區(qū)干部擅自捕人、殺人”。[38]從這些實際的問題來看，主要還是地縣兩級干部對政策學(xué)習(xí)和運用存在問題，其背后就是地縣兩級干部文化和革命履歷構(gòu)成的實際狀況。在此基礎(chǔ)上，太行區(qū)黨委要求區(qū)黨委直屬系統(tǒng)的黨組和地委，必須保證每月向區(qū)黨委做一次綜合報告，而縣委除了每月向地委做綜合報告外，還需要每十天向地委寫信報告十天簡況。[39]這與太行區(qū)黨委1948年11月的規(guī)定完全不同了，而且對縣委的要求可以說是特別的高。

接下來，本文將先討論太行區(qū)黨委直屬部門和地委對請示報告制度的認(rèn)知/執(zhí)行情況。在太行區(qū)直屬系統(tǒng)（包括總工會、新華日報、公安局、人民武裝部等）的檢討中，一個顯著特征是對照自己工作中存在的具體問題，說明不堅決貫徹請示報告制度所帶來的問題，以及自身前期施行請示報告制度不到位的原因。其中比較嚴(yán)重的問題是組織關(guān)系、私人依附和黨政關(guān)系之間的隔閡。

譬如，1949年4月，太行區(qū)總工會檢討在請示報告方面：

個人主義的對下領(lǐng)導(dǎo)，樹立個人威信的工作作風(fēng)很厲害。如某一同志到某地區(qū)工作，回來后，以后那里來信談工作問題時，多給他個人寫信，這種小資產(chǎn)階級情感用事個人英雄主義出風(fēng)頭，目無組織的工作作風(fēng)過去嚴(yán)重地存在，一直在繼續(xù)，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)作用是沒有發(fā)揮了的。[40]

同樣，太行行署公安局就自我檢討，認(rèn)為自己在對上方面，給華北局社會部做了綜合報告，對區(qū)黨委口頭請示報告雖是經(jīng)常的，但是沒有成文的請示報告，而對行署主任卻未做過一次報告;在對下方面，太行五地委的公安局至今沒有寫過一次綜合報告，卻未受過嚴(yán)厲批評，結(jié)果使得行署公安局沒能及時發(fā)現(xiàn)，五地委公安局居然越權(quán)逮捕了衛(wèi)輝市市長和一位區(qū)長級干部。[41]

由此可見，越往上，人事組織關(guān)系在政治上的分量就越重，但其仍會在組織規(guī)則內(nèi)運作;越往下，私人依附與“江湖習(xí)氣”就越重，相應(yīng)機構(gòu)也更容易逾越組織規(guī)則的邊界去行事。所以，請示報告制度在高層是一個中央和地方權(quán)力分割的問題，在地方則因為組織關(guān)系與私人依附緊緊纏繞，非正式的私人依附影響到正式的權(quán)力運作，請示報告制度在地方難以貫徹，實則有著更為復(fù)雜的政治生態(tài)因素。

不同于太行區(qū)黨政機構(gòu)，太行的地委一級，身處上聯(lián)省區(qū)黨委、下而指導(dǎo)縣級黨委的位置，可以說，其更多要扮演執(zhí)行的角色，它所面對的亦都是把政策變成實踐的問題。從太行區(qū)地委的檢討來看，最為普遍的反應(yīng)是請示報告制度有礙于他們的工作，因為省區(qū)黨委并不全然了解他們工作中的困難，且對其要求多、任務(wù)重;同樣，如果嚴(yán)格糾正縣級黨委違反政策的行為，又害怕影響地委工作，因而夾在中間頗難做事。[42]

而在這次檢討運動中，各地委領(lǐng)導(dǎo)下的行政專署反映了兩方面的問題，一方面和地委相同，認(rèn)為上級的指示一般化，無法解決自己工作中的實際問題，而且上級文件的精神難以把握，太行五專署黨組甚至在開會檢討時，群起批評太行區(qū)行署“主觀（不懂得不了解），不解決問題，事情交上也處理不了，自以為是”。[43]另一方面則試圖說明專署不是不認(rèn)真貫徹上級指示，而是在目前的情況下，專署黨組調(diào)動頻繁，無法集體研究。例如太行三專署黨組在1948年底僅有兩人，后經(jīng)地委批準(zhǔn)增加到4人，很快又調(diào)走兩人。[44]

概而言之，當(dāng)請示報告制度的建立深入下去之后，地方政治生態(tài)的各種問題也開始浮現(xiàn)出來。隨著全國勝利的逼近，干部調(diào)動頻密、文化程度不高、私人依附特性更加明顯，地方干部在黨內(nèi)和戰(zhàn)爭中長期歷練而敢于向上直言;加之中央和省區(qū)黨委的指示不可避免地與地方實際情況有差距，這些都成為建立請示報告制度所必須面對的現(xiàn)實問題。進(jìn)而言之，這些也是我們理解解放戰(zhàn)爭之后，中共報告、指示、政策與施政效果關(guān)系所不能回避的問題。

混沌的基層：“拿指示包煙”

就太行區(qū)黨委轄區(qū)內(nèi)的縣委一級推行請示報告制度的情況而論，其情狀可以用混沌來形容。據(jù)陵川縣委的檢討，在有些地方，干部甚至把黨的指示掛在墻上，拿指示去包煙。[45]這一方面說明基層縣委對請示報告問題的態(tài)度確實不夠嚴(yán)肅，另一方面也足以說明縣委確實不會寫報告，這種有礙觀瞻的事情，卻被陵川縣委寫得如此自然，并主動報了上去。

從太行區(qū)所屬二十余個市縣的檢討來看，大致可分為三類情況：

第一類是對上級指示的執(zhí)行，取決于自身的情況和口味，例如邢臺市委指出許多干部自覺工作多年，有一套自己的工作辦法，對于上級指示多以自己的經(jīng)驗去衡量，合乎其經(jīng)驗者就接受，不合者就抵制。[46]

第二類是之所以向上級請示和報告，是希望如果執(zhí)行黨的政策后出現(xiàn)錯誤，有上級可以“扛著”，以便不擔(dān)責(zé)。如果自己有把握，則覺得上級指示是工作的負(fù)擔(dān)。這一點突出表現(xiàn)在長治市委的報告里，長治市委表示自己遇事請示的動機是害怕負(fù)責(zé)任，怕錯了受批判，而不是因為組織原則而要求請示，而對于自己覺得沒問題的事，就不向上請示，有時還會超越地委直接請示區(qū)黨委。[47]

第三類情況則說得更加直白，即認(rèn)為縣委班子成員多出身于農(nóng)民，其文化程度低，不能領(lǐng)會上級指示的精神，其中潞城縣委幾乎以大白話的方式點出了這一問題：

（以前）認(rèn)為中央決定的請示報告制度，是上級黨委的事情，我們一來（文化和理論）程度低，二來實際事情多，只要領(lǐng)導(dǎo)上叫咱干啥咱干啥，有啥材料送啥材料，只要多做些實際工作，上級也知道了，工作也做到了，錯誤也少出了，寫綜合報告還耽誤時間。[48]

從縣委一級的檢討來看，他們幾乎都不掩飾實際問題，其檢討內(nèi)容可以說是樸實無華，還沒有被請示報告制度的“習(xí)氣”所染，因而能夠較多揭示出當(dāng)時的問題。中共雖然組織嚴(yán)密、辦事有效率，但是在1948年和1949年間，縣級及其下黨組織成員的文化程度確實是個不容忽視的問題，這對于建立以書面文書為核心的請示報告制度而言，自然是一個極為重大的制約。

盡管面對著諸多的現(xiàn)實困難，通過這一輪的自我批評運動，中共確實建立起了從中央到縣級的請示報告制度體系，為1950年代到1960年代諸多政治事件的展開打下了制度基礎(chǔ)。例如，1951年，毛澤東為了了解各地推動鎮(zhèn)反的情況，就下達(dá)指示要求全國兩千多個縣委和市委書記和他直接通信一次，從華北局的情況來看，其目標(biāo)是實現(xiàn)了的。[49]因而從結(jié)果來看，1948年到1949年的這場運動在客觀上又成功地推動了請示報告制度的全面建立，其背后亦有人事選拔標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)調(diào)整。

小結(jié)

在中央看來，請示報告制度未能得到快速貫徹的原因，是地方不愿意集中權(quán)力，有把自己的轄地看成“獨立國”的傾向，這反映的是中央對地方實力派的一種隱憂。中央局和省區(qū)黨委則認(rèn)為自己并不是“鬧獨立”，只是在執(zhí)行這一政策中有些具體問題，主要包括兩方面：一是沒有認(rèn)識到請示報告的政治重要性，而將其視為一般的工作任務(wù);二是在正式建政過程中，原來的派系、山頭阻礙了請示報告制度的貫徹，所以在個別方面呈現(xiàn)出“鬧獨立”的傾向。在地縣一級，請示報告的建立和實施，實際上面臨著極大的現(xiàn)實困難，例如黨員文化程度不高、解放區(qū)擴(kuò)大所帶來的干部調(diào)動頻繁，不同層級所面對的問題在一定程度上制約著請示報告制度從中央到縣級的貫徹。

這些有礙于請示報告制度系統(tǒng)建立的因素，反映了當(dāng)時中共從中央到縣級政治生態(tài)某些方面的實況，這也提醒我們，在理解中共政策的實施時，不能忽視不同層級的政治生態(tài)對于政策實施的影響;當(dāng)然，這不是要否認(rèn)中共領(lǐng)導(dǎo)人在推動政策實施過程中的主觀能動性，請示報告制度的建立恰恰是毛澤東強力推動的結(jié)果，但是它也讓毛澤東在大半年的時間里為此傾注不少心力。

由此可見，中共建立常規(guī)的請示報告制度，是通過在黨內(nèi)開展一場反對“無組織無紀(jì)律”運動來實現(xiàn)的，所以這項制度不可避免地帶有鮮明的個人色彩。從中國1950年代和1960年代的歷史來反觀之，則不難發(fā)現(xiàn)，諸多歷史進(jìn)程實則發(fā)軔于這項制度的建立，它一方面有助于地方黨政部門總結(jié)自身施政中形成的經(jīng)驗，幫助地方黨政部門更好地認(rèn)識自身所面對的短期和長期問題;另一方面當(dāng)各地的經(jīng)驗匯聚到中央，然后由中央轉(zhuǎn)發(fā)到各地推廣學(xué)習(xí)時，就會形成政治決策和施政的擴(kuò)大效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致各地施政效果出現(xiàn)某些同質(zhì)化的傾向，而不經(jīng)意間遮蔽了本地情況的特殊性。加之，在經(jīng)驗創(chuàng)造和分享的壓力之下，各地方相互間會形成無形的競爭關(guān)系，政治決策和施政效果有時難免會脫離實際，造成難以預(yù)料的情況出現(xiàn)。

（作者系本刊特約撰稿人）

[1] 孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，陳兼、劉昶譯，上海三聯(lián)書店1999年版，中譯本序言。

[2] 其中，華東局檢討了上海文藝處急切發(fā)布《電影檢查登記辦法》，限制美國影片傳播以致造成城市緊張氛圍的問題，這個帶有政治性和原則性的條例沒有事先向華東局和上海市委請示;華北局則反思了曾將縣區(qū)村三級人民代表會議的決定發(fā)表在《人民日報》上，并將其中關(guān)于策略性的內(nèi)容一并公開，泄露了黨的秘密，這在聯(lián)合政府已經(jīng)成立的情況下，有以黨代政之嫌。參見《華東局關(guān)于繼續(xù)檢查與反對無紀(jì)律無政府現(xiàn)象的通報》;《華北局對公開發(fā)表黨內(nèi)文件向中央所作的檢討報告》，《建設(shè)》第50期。

[3] 胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》，人民出版社1994年版，第523～524頁。

[4] 熊輝、仰義方：《解放戰(zhàn)爭時期黨內(nèi)請示報告制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2012年第4期。例如，1944年7月，毛澤東為了解各地在團(tuán)結(jié)黨外人士、減租、生產(chǎn)運動等方面的情況，就致電各根據(jù)地負(fù)責(zé)人，要求他們就這些問題做一次臨時報告。參見毛澤東：《給各地的指示電》，收于《毛澤東、鄧小平關(guān)于根據(jù)地工作的來往文電選載》，《黨的文獻(xiàn)》1994年第4期。

[5][13][18] 《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1264～1266頁、第1332頁、第1346頁。

[6][7][8][10][12][14] 《毛澤東年譜（1893～1949）》（下卷），中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第297頁、第291頁、第295頁、第465頁、第301頁、第327頁。

[9][15][16][21][23][24][27][29][34][35]《組織部關(guān)于組織部門業(yè)務(wù)與報告請示制度的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行報告制度的指示》、《催促各級黨政軍民機關(guān)認(rèn)真執(zhí)行報告制度的指示》、《華北局關(guān)于執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定》、《華北局向毛主席九月份的綜合報告》、《太原區(qū)黨委關(guān)于中央報告制度的初步檢討》、《華北人民政府黨組關(guān)于執(zhí)行請示報告制度問題向華北局的報告》、《察哈爾省委關(guān)于反對無組織無紀(jì)律問題向華北局的報告》、《華北局關(guān)于逃跑干部處理的指示》、 《中央組織部安子文同志向毛主席的三次綜合報告》，《建設(shè)》第3期、第1期、第1期、第1期、第2期、第1期、第7期、第17期、第19期、第32期。

[11] 古德曼根據(jù)其對太行抗日根據(jù)地的研究，把這種根據(jù)地時期形成的放任地方自主發(fā)展的歷史視為中國改革開放中特區(qū)模式的早期起源。參見古德曼：《太行抗日根據(jù)地的社會變遷》，田酉如譯，中央文獻(xiàn)出版社2003年版。

[17] 毛澤東提出要求“關(guān)于這項工作，開展黨內(nèi)斗爭一事，我們希望不但各中央局、分局、工委會、大軍區(qū)、軍委分會及前委會在自己會議上，進(jìn)行認(rèn)真的檢討，寫出明確的檢討，寫出明確決議，各省委、師委、旅委、各省委、地委、市委等都要開會檢討”。同[16]。

[19] 《政策匯編（1948年以來）》（第四冊），中共中央晉綏分局翻印1949年4月，第457～458頁。

[20] 《建國以來周恩來文稿》（第一冊），中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第741頁。

[22] 張友漁：《十年京兆》（二），《北京文史資料》（31），政協(xié)北京市委員會，1986年。

[25][26] 《太行區(qū)關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢查及繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定匯集》（三），太行區(qū)黨委印1949年4月，第1～2頁、第3～4頁。

[28][30][31][32] 中央檔案館編：《共和國雛形——華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第170～171頁、第64頁、第69～74頁、第211頁。

[33] 雖然暫時還沒有文獻(xiàn)直接說明中共中央何時決定在縣團(tuán)級以上開展這場運動，但從華北局的布置來看，應(yīng)早于1月底;1948年太行區(qū)黨委1948年10月指示所屬地委必須每兩月進(jìn)行一次綜合報告，而只要求地委幫助縣委建立簡易而正規(guī)的工作制度，并做到重大事情發(fā)生時保證事先請示事后報告。也就是說至少在10月以前，中央和省區(qū)黨委都還沒有要求在縣團(tuán)級建立雙月報告制度。因而我們可以斷定，中央要求在縣團(tuán)級以上推行請示報告制度晚于1948年10月，早于1949年1月。參見《太行區(qū)關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢查及繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定匯集》（一），太行區(qū)黨委印1949年4月，第4頁。

[36] 李新：《回望流年：李新回憶錄續(xù)篇》，北京圖書館出版社1998年版，第4頁。

[37] 例如在接近中國最東部的黑龍江肇東縣，因東北全境的解放而使得縣委班子配備得相對齊全，其檢討相當(dāng)?shù)纳钊?而在接近華南邊陲、還未解放且力量較弱小的閩粵贛邊區(qū)，亦不乏自我批評之聲。參見中央檔案館、廣東省檔案館編：《廣東革命歷史文件匯集（閩粵贛邊區(qū)黨組織文件）（1948.6～1949.6）》，廣東省準(zhǔn)印證256號1989年12月，第255～261頁;中共肇東市委黨史研究室編：《肇東黨史資料》（第二輯），內(nèi)部資料1990年6月，第62～67頁。

[38][39][40][41][42][43] 《太行區(qū)關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢查及繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定匯集》（一），太行區(qū)黨委印1949年4月，第6～7頁、第10頁、第13頁、第26～27頁、第45、50～51、58頁、第72～73、78～79頁。

[44] 《太行區(qū)關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢查及繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定匯集》（四），太行區(qū)黨委印1949年6月，第15頁。

[45][46][47][48]《太行區(qū)關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢查及繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行報告制度與健全黨委制的決定匯集》（二），太行區(qū)黨委印1949年4月，第24頁、第4頁、第33～34頁、第48頁。

[49] 《建國以來毛澤東文稿》（第二冊），中央文獻(xiàn)出版社1988年版，第290頁;楊奎松：《中華人民共和國史》（1），江西人民出版社2009年版，第190～191頁。