美國存款保險制度的起源研究

趙炳煜

摘要：美國早期金融史上，有一段沒有中央銀行的歷史，各州眾多的地方銀行造成銀行業(yè)的巨大風險，經(jīng)常發(fā)生銀行倒閉。為應(yīng)對這種情況，1829年紐約州開始了銀行債務(wù)保險計劃，這是最早的存款保險制度。后來其他五個州學(xué)習了紐約州的做法。國民銀行體系建立后，到1866年這六個州的銀行債務(wù)保險計劃全部結(jié)束了。

關(guān)鍵詞：美國；存款保險；19世紀

現(xiàn)在美國金融安全體系中，開始于1933年的聯(lián)邦存款保險制度是重要一環(huán)。但追溯存款保險制度的早期起源，則是19世紀美國各州的銀行債務(wù)保險計劃。

一、銀行債務(wù)保險計劃出現(xiàn)前的銀行業(yè)狀況

（一）紐約股票投機活動的盛行。1825年伊利運河的通航，使紐約一舉超越費城，成為了美國最大的經(jīng)濟中心。但同時，又刺激了紐約股票投機和債券市場的高潮。

對運河概念政權(quán)的狂熱，推高了股票價格，也導(dǎo)致運河公司股票發(fā)行的超量。而很多運河項目要么沒有竣工，要么效益達不到預(yù)期，甚至有些只是欺詐。例如切薩皮克和俄亥俄運河公司仿照伊利運河未能竣工，而馬里蘭州和賓夕法尼亞州的公司甚至州政府還通過貸新款和發(fā)行新股票的龐氏騙局方式來支付利息和股息。因投資失敗遭受損失的人們將罪責歸于投機者，對投機活動極為不滿，要求加強對金融體系的監(jiān)管。

（二）自由銀行時代的銀行業(yè)狀況。1829年安德魯·杰克遜總統(tǒng)上任后，否決了第二合眾國銀行特許狀延期的議案。于是國家放松了對銀行貨幣的管控之后，對州銀行和私家銀行的限制大為減少。而經(jīng)濟的繁榮，運河以及西部土地投機的盛行，又帶來信貸的迅速擴張。兩方作用之下，眾多小銀行紛紛涌現(xiàn)出來，其中很多是專門從事運河或土地投機，地方銀行的發(fā)展出現(xiàn)了混亂局面。1829年全美只有329家銀行，1837年就達到了788家。而銀行發(fā)行的票據(jù)則增加了3倍多，發(fā)放的貸款翻了將近4倍。許多州的銀行立法倉促，許多新銀行管理不善，資本金不足，監(jiān)管不嚴，卻對前景過分樂觀，發(fā)行了很多沒有擔保的紙幣，貨幣體系也變得不穩(wěn)定。

1829年紐約的銀行業(yè)也出現(xiàn)了過熱和危機，許多銀行陷入危機，要求對銀行制度進行改革的呼聲日漸強烈。

二、銀行債務(wù)保險計劃的出現(xiàn)

1829年新上任的紐約州長馬丁·范·布倫決定整頓金融業(yè)的秩序，其中一步便是建立銀行債務(wù)保險計劃。

商人約書亞·弗爾曼向馬丁·范·布倫提出了一個強制性的銀行債務(wù)保險計劃，旨在通過強制性保險來控制風險的傳播和削弱風險。1829年1月24日，弗爾曼在給范布倫的信中詳細說明了他的改革方案，其中提到：“來自于中國廣州行會的建議是讓每個銀行都要負一定的責任。中國廣州行會的每個人在政府的支持下都可以獨立地與外商進行貿(mào)易，并且萬一破產(chǎn)，相互之間都對債務(wù)負有責任。我們的銀行情況也應(yīng)與此相似。它們共同擁有對州內(nèi)紙幣的占有權(quán)，同時也應(yīng)共同對那些紙幣負責。中國廣州行會的這種制度已經(jīng)經(jīng)歷了70年，實踐證明，行會憑借它在全世界范圍內(nèi)建立了信用，這沒有被任何其它的保障措施所超越?！?/p>

弗爾曼設(shè)想的這個計劃有三個主要組成部分：（1）建立保險基金，所有想加入的銀行都要先進行評估；（2）一個專門的委員會，授權(quán)該委員會對銀行進行審查；（3）為銀行資本的投資提供指定的項目。

三、銀行債務(wù)保險計劃的發(fā)展

從1829年到1858年，先后有紐約州、佛蒙特州、印第安納州、密歇根州、俄亥俄州和愛荷華州六個州開啟了各自的銀行債務(wù)保險計劃。前四個州計劃的保險范圍，除了資本賬戶之外，包含了流通票據(jù)、存款及其他各種債務(wù)在內(nèi)的所有債務(wù)（其中只有紐約州1842年通過新法案，將保險范圍縮小至僅包含流通票據(jù)）。但1842年時僅實行了六年的密歇根州保險計劃匆匆流產(chǎn)，此后建立的俄亥俄州和愛荷華州兩州計劃的保險范圍就僅包含流通票據(jù)。

在對參保銀行的篩選方面，印第安納州、俄亥俄州和愛荷華州的保險計劃強制州內(nèi)所有銀行加入。而紐約州、佛蒙特州和密歇根州的保險計劃則只加入保險法案通過后新建立的銀行，或重新得到州特許的銀行。其中紐約州和佛蒙特州分別于1838年和1851年獲得授權(quán)的自由銀行，沒有參保，而且從1842年起佛蒙特州的參保銀行還可以在某些條件下退出。

在保費征收和保險基金的規(guī)模方面，各州也不盡相同。紐約州、佛蒙特州和密歇根州是按照參保銀行每年的資本存量征收保費，且正常情況下保險費率都不超過1%，并設(shè)置一個3%或4.5%的保費上限。當基金因為賠償而減少時，就按照上述保險費率征收保費，使基金恢復(fù)至最大。印第安納州則沒有規(guī)定具體數(shù)額，只按照需要來征收保費，實際上是一種沒有退款的互相擔保。俄亥俄州和愛荷華州則從一開始就僅為流通票據(jù)作保，因而保費就設(shè)定為該銀行發(fā)行的流通票據(jù)的10%。

紐約州、佛蒙特州、密歇根州、俄亥俄州和愛荷華州這五個州的基金規(guī)模中，俄亥俄州的平均基金規(guī)模最大，達到759000美元。愛荷華州為196000美元，紐約州為192000美元，佛蒙特州為19000美元。密歇根州的保險計劃最不成功，平均基金規(guī)模也最小，僅有300美元。

在銀行破產(chǎn)后的清算賠償方面，紐約州、佛蒙特州和密歇根州是在破產(chǎn)銀行的清算完成后才賠償銀行的債權(quán)人，印第安納州則規(guī)定要在銀行破產(chǎn)后的一年內(nèi)完成賠償。俄亥俄州和愛荷華州則要求專門從參保的其他有清還債務(wù)能力的銀行征收保費，立刻進行賠償，而后再從保險基金和破產(chǎn)銀行資產(chǎn)清算中償還這些銀行付出的資金。

在保險計劃的監(jiān)管方面，各州對監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)定各不相同，一般設(shè)立一個州立銀行委員會，成員由銀行、州長、議會等任命，有時則直接由州檢察官或銀行部來監(jiān)管。對銀行的檢查一般每年一到三次，并且銀行每年要定期向監(jiān)管機構(gòu)報告自身情況。如果銀行資不抵債、經(jīng)營不善或違反法律，則由法院下令將其關(guān)閉。印第安納州的監(jiān)管機構(gòu)還有權(quán)在一定范圍內(nèi)，制定一個或全體銀行的貸款和資金的貼現(xiàn)率。俄亥俄州和愛荷華州的監(jiān)管機構(gòu)則有權(quán)命令銀行減少其流通票據(jù)或負債至安全水平。

四、國民銀行體系的建立與州級銀行債務(wù)保險計劃的結(jié)束

美國內(nèi)戰(zhàn)期間，民眾大量窖藏現(xiàn)金，致使各州銀行的準備金枯竭，銀行券大幅貶值，這嚴重影響了戰(zhàn)時的金融和經(jīng)濟秩序。面對這種經(jīng)濟形勢，聯(lián)邦政府不得不采取措施來穩(wěn)定幣值，以及嘗試發(fā)行全國貨幣統(tǒng)一、幣值穩(wěn)定的貨幣。而最需要改革的就是當時的“自由銀行”也就是州銀行體系，因為在這種體系下銀行券種類繁多，良莠不齊，幣值混亂，地方性很濃厚，是建立全國統(tǒng)一貨幣體系的最大障礙。

1863年2月20日，國會兩院通過了《國民通貨法》。1864年6月3日，又在此法案基礎(chǔ)上通過了《國民銀行法》。國民銀行是相對于州銀行而言的，兩者都是私人商業(yè)銀行。在州銀行體系下，各州特許銀行是向州政府申請注冊，由州政府監(jiān)督管理。而國民銀行則向聯(lián)邦政府申請注冊，接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督管理。

銀行改革方案的起草者之一、共和黨參議員約翰·謝爾曼認為，1862年發(fā)行的綠背紙幣，是沒有硬通貨擔保、純粹的信用貨幣，是不能持久的，長期使用必然帶來通貨膨脹。他主張貨幣發(fā)行“必須有一個私人利益和政府利益的融合”。他提出的國民銀行體系的貨幣發(fā)行機制是各國民銀行可根據(jù)自己需要發(fā)行貨幣，但必須以聯(lián)邦政府債券為基礎(chǔ)，而且還不能超過債券的90%。這種機制的目的是確保國民銀行券的安全可靠性，如果銀行破產(chǎn)，聯(lián)邦政府則出售作為擔保的債券，全額贖回銀行券，清償銀行債務(wù)。這就相當于是以聯(lián)邦政府的信用為國民銀行發(fā)行的銀行券做了最終擔保，從而也使得各州自己的銀行保險計劃失去了作用。

1865年，國會對州銀行券征收高額稅收導(dǎo)致許多州特許銀行為了避稅而轉(zhuǎn)換為國民銀行。隨著轉(zhuǎn)換的增加，符合州級保險制度資格的成員減少。到1866年絕大多數(shù)州特許銀行轉(zhuǎn)為了國民銀行，于是美國第一次州級銀行保險計劃就完全結(jié)束了。（作者單位：魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院）

參考文獻：

[1]A Brief History of Deposit Insurance in the United States[M].Prepared for the International Conference on Deposit Insurance Washington，DC September 1998.FDIC.