地方政府大部制改革困境及破解對(duì)策

左奕

摘要：2013年中央新一輪大部制改革方案的實(shí)施，促進(jìn)地方政府進(jìn)一步往大部制方向推進(jìn)。通過對(duì)國(guó)內(nèi)各地大部制改革代表案例研究，通過對(duì)地方層面政府大部制改革存在的諸多問題的分析，分析出地方大部制改革要進(jìn)一步深入開展，應(yīng)該創(chuàng)新政府人員分流機(jī)制、注重政府改革配套設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)構(gòu)建政府內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：大部制；地方政府；改革；利益調(diào)整

一、大部制改革的內(nèi)涵

2008年第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，正式拉開了我國(guó)大部門體制改革的帷幕。到2013年中央大部制改革進(jìn)一步深化，隨著中央層面農(nóng)業(yè)部和水利部合并成大農(nóng)業(yè)部，鐵道部并入交通運(yùn)輸部等一系列措施的實(shí)施，地方改革也將繼續(xù)進(jìn)一步往大部制方向深入。大部制的本質(zhì)是圍繞三權(quán)分立的合理劃分而進(jìn)行的政府部門的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職權(quán)重新劃分。通過促進(jìn)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約和相互協(xié)調(diào)關(guān)系，更好的解決政府部門分立、政務(wù)資源分散浪費(fèi)、公共服務(wù)質(zhì)量低下的問題。

基層地方政府作為直接向公眾提供公共服務(wù)、處理具體公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)，如何積極有效的通過開展大部制改革調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和優(yōu)化體制機(jī)制顯得尤為關(guān)鍵。從地方層面來看，第一階段的全國(guó)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革是從2008年10月中央批復(fù)上海市改革方案開始，2009年4月份全國(guó)超過50%的省市，都已經(jīng)開始了機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施。[1]

二、地方大部制改革的困境分析

（一）合并后大部門內(nèi)部的統(tǒng)一管理問題。在合并前，各個(gè)機(jī)構(gòu)分別有自己的組織文化和目標(biāo)，合并后的分部門各自為政，既沒有經(jīng)過協(xié)調(diào)形成統(tǒng)一明確的大部門運(yùn)行機(jī)制和組織文化，也沒有明確分配分部門的職責(zé)分工，致使合并后的大部門職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)沒有到位。比如深圳有個(gè)市直機(jī)關(guān)下的兩個(gè)部門同時(shí)向深圳市社科院申請(qǐng)了開展內(nèi)容相近的項(xiàng)目規(guī)劃，由于該項(xiàng)目由社科院內(nèi)不同工作小組受理，一直等項(xiàng)目規(guī)劃做一半才發(fā)現(xiàn)做重復(fù)了。

（二）部門精簡(jiǎn)后人員分流困難。湖北隨州市長(zhǎng)李紅云表示，在機(jī)構(gòu)改革過程中，職能整合還不是最難的問題，最難的是怎樣消化現(xiàn)有工作人員。從深圳和順德等地在處理富余人員分流的問題上來看，都是秉持著級(jí)別不變和待遇不變的原則，一般采取帶職分流等辦法，定編定員后，將超編干部安置在新設(shè)的事業(yè)編制的機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)，但是事實(shí)上這些機(jī)構(gòu)接納這些人員的能力有限。從順德的實(shí)踐來看，為了解決中層領(lǐng)導(dǎo)的就業(yè)問題，就通過將部門內(nèi)一個(gè)科室拆分成兩個(gè)或以上的科室來創(chuàng)造出職位。顯然，這又會(huì)造成科室之間職責(zé)不清、交叉管理等問題，也大大降低了行政效率。

（三）下改上不改，與上級(jí)銜接困難。在實(shí)踐當(dāng)中，條條干預(yù)十分嚴(yán)重，同一個(gè)體系內(nèi)的官本位和部門本位主義的傾向還是十分明顯，表現(xiàn)為上級(jí)業(yè)務(wù)部門通過政策性文件、責(zé)任目標(biāo)考核、資金項(xiàng)目審批、評(píng)比表彰、創(chuàng)優(yōu)、達(dá)標(biāo)驗(yàn)收等這些渠道對(duì)下級(jí)部門機(jī)構(gòu)編制施加壓力。

比如隨州在大部制過程中，其原來的農(nóng)村技術(shù)推廣中心因?yàn)橹辉谵r(nóng)業(yè)局一個(gè)科加掛了牌子，沒有按照省里的要求設(shè)置成一個(gè)副處級(jí)機(jī)構(gòu)，因而其對(duì)口上級(jí)部門少撥了450萬的新農(nóng)村沼氣改造計(jì)劃經(jīng)費(fèi)。在順德大部制改革后不久，經(jīng)順德區(qū)請(qǐng)示后，順德區(qū)政府最后決定在社會(huì)工作部加掛統(tǒng)戰(zhàn)部牌子。

（四）配套制度設(shè)施跟進(jìn)緩慢，大部門職能轉(zhuǎn)變不到位

1、社會(huì)組織發(fā)育不成熟，難以承接政府部分執(zhí)行職能。政府瘦身就必然要分流出一部分管理職能讓社會(huì)和市場(chǎng)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但是目前這些社會(huì)單位的能力無法完全承擔(dān)政府分離出來的管理責(zé)任。該問題在深圳大部制改革過程中顯現(xiàn)得尤為明顯。

2、相關(guān)法律制度建設(shè)跟進(jìn)不到位。就目前而言，相關(guān)部門并沒有頒布相關(guān)的對(duì)于如何確立部門權(quán)力三分體制的確立、權(quán)責(zé)分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、改革程序等方面的法律法規(guī)。也沒有將調(diào)整后的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置以法律的形式確定下來。這些是造成改革過程中隨意性增強(qiáng)，制度的實(shí)際操作性不大，難以跳出機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)——膨脹——精簡(jiǎn)”怪圈的原因。[2]

（五）政府部門權(quán)力格局調(diào)整不徹底。改革過程中的權(quán)力格局調(diào)整范圍并不全面，一些部門的王牌業(yè)務(wù)很難被觸及。深圳政府大部制改革方案起草過程中，有人建議將政府規(guī)劃與土地審批職能分開，也就是將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃合并到一起，但是由于情況復(fù)雜此提議最后被否決了。在富陽改革實(shí)踐中，市政府仍設(shè)立農(nóng)業(yè)副市長(zhǎng)、工業(yè)副市長(zhǎng)等分管副市長(zhǎng)，各自分管相應(yīng)的部門，沒有實(shí)現(xiàn)專委會(huì)主任的獨(dú)立負(fù)責(zé)制，沒有完全打破傳統(tǒng)的分工體系。

三、破解地方大部制改革困境的對(duì)策

（一）重塑公務(wù)員價(jià)值觀，提升行政文化水平。通過重塑公務(wù)員價(jià)值觀，提高公務(wù)員社會(huì)責(zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)精神，培育公務(wù)員公仆意識(shí)。一方面，官員們就會(huì)減少由于改革影響帶來的抵觸情緒，理解并逐漸接受大部制改革措施，增加改革的積極性與參與性。另一方面，公務(wù)員具備了為民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，就會(huì)積極的接納重組后新的科室文化，有利于減少部門摩擦和矛盾。

（二）完善我國(guó)法治體系。從國(guó)內(nèi)外的改革實(shí)踐當(dāng)中，我們總結(jié)出高水平法制層次是確保大部制改革過程平穩(wěn)進(jìn)行和改革成果繼續(xù)保持的關(guān)鍵。首先，中央編制委員會(huì)應(yīng)該開始著手制定政府機(jī)構(gòu)改革法，對(duì)改革的目的和步驟、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制作出具體規(guī)定。其次，根據(jù)地方特色，以法制化形式規(guī)范中央集權(quán)和地方分權(quán)的協(xié)調(diào)問題。最后，加緊制定頒布機(jī)構(gòu)組織法，積極構(gòu)建行政組織法制體系，用法律將改革后的機(jī)構(gòu)編制設(shè)置、職能配置固定下來，避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的回潮現(xiàn)象，維護(hù)大部制改革的連續(xù)性。

（三）加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)

1、創(chuàng)新人員分流機(jī)制，合理分流富余人員。首先，建立公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制，通過對(duì)公務(wù)員有針對(duì)性的進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力。其次，在一定時(shí)期內(nèi)保留其原有的職級(jí)不變的同時(shí)，鼓勵(lì)精簡(jiǎn)出來的人員加入到相關(guān)企業(yè)、街道辦事處、行業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門。最后，給接受分流人員的企業(yè)給予一定資金貸款優(yōu)惠，以激發(fā)企業(yè)接受機(jī)關(guān)分流人員的積極性。

2、創(chuàng)新上下級(jí)政府之間和地方部門之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在我國(guó)長(zhǎng)期存在的條條塊塊的管理體制的情況下，如何解決好地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)和中央部門垂直管理的矛盾和權(quán)力劃分問題是改革過程中很關(guān)鍵的問題?？刹扇”热缤ㄟ^政府領(lǐng)導(dǎo)定期出面同垂直管理部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)面，共同協(xié)商制定工作計(jì)劃和指導(dǎo)性方案這樣的方法，最大限度的避免上級(jí)垂直部門以資金扣減的形式影響地方機(jī)構(gòu)設(shè)置。

3、完善權(quán)責(zé)分配體系，健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制。借鑒企業(yè)的績(jī)效考核方式，將公共服務(wù)等級(jí)指標(biāo)、民生改善水平等指標(biāo)納入政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中，形成有推動(dòng)力的部門績(jī)效考核機(jī)制。最大限度的避免部門利益尋租的可能，進(jìn)而提高政府行政效率、促進(jìn)政府公正透明。

（四）優(yōu)化政府職能，加強(qiáng)社會(huì)組織職能發(fā)揮

1、以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，?jiān)持貫徹行政三分原則。同一個(gè)機(jī)關(guān)、同一批公務(wù)員可能往往同時(shí)承擔(dān)著決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，造成的結(jié)果就是部門在制定政策時(shí)優(yōu)先考慮自身利益。尤其是大部門權(quán)力隨部門規(guī)模擴(kuò)大而擴(kuò)大，更需要建立三權(quán)分立的職能體系，可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，來有效防止權(quán)力濫用和遏制部門利益。

2、加快社會(huì)組織的培育。政府要在政策、資金、人力資源方面支持社會(huì)組織的培育和壯大，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織的建立，增加社會(huì)組織的數(shù)量，為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（五）提高政府內(nèi)外監(jiān)督水平。隨著大部制改革的推進(jìn)，政府應(yīng)努力在社會(huì)上營(yíng)造良好的民主氛圍，拓寬公民的參政渠道。一方面要加強(qiáng)基層民主建設(shè)，利用電子政務(wù)平臺(tái)，實(shí)行政務(wù)公開制，增加政府行為的公開透明性，重視輿論監(jiān)督，尤其是新聞媒體等監(jiān)督，以法律形式確保公眾的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，可以借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)，在政府部門內(nèi)部將原來的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督類機(jī)構(gòu)整合重組，成立像專門監(jiān)督委員會(huì)那樣的大監(jiān)察系統(tǒng)，并讓其在下屬具體部門設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。在政府外部，并且通過政府部門定期向人大述職，接受人大的質(zhì)詢、問責(zé)，充分發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用。（作者單位：湘潭大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳琳，我國(guó)大部門制改革的得失總結(jié)與對(duì)策初探[J]，甘肅科技，（12）

[2]徐茂，劉書生，對(duì)深化地方政府大部制改革的分析[J]，青春歲月，2014（10）