《慈善法》正當(dāng)其時

李北方

針對慈善立法，就是宣示不讓馬太效應(yīng)或者說貧富分化擴大到一個整個社會要為之付出代價的程度，同時也是一個倡導(dǎo)型的宣示，讓大家把社會財富積聚起來，把社會資源和社會力量按照自己的意愿在不同領(lǐng)域進行整合，提升整個社會的福利情況。

《中華人民共和國慈善法》已經(jīng)于第十二屆全國人大四次會議上獲得通過，中國的慈善領(lǐng)域進入了有法可依的階段。本刊記者就這部法律的立法和社會影響等問題，采訪了國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授褚松燕。

褚松燕教授長年致力于政治學(xué)前沿理論研究和公民參與、政府創(chuàng)新、社會組織發(fā)展等領(lǐng)域的政策研究，2014年入選新世紀(jì)百千萬人才工程計劃和“有突出貢獻中青年專家”。

立法是水到渠成的

《南風(fēng)窗》： 《慈善法》的立法進度相對走得比較快，這跟社會大背景是否有關(guān)系，是否說明中國社會已經(jīng)到了迫切需要一部《慈善法》的時候？

褚松燕：要看怎么界定快和慢?！洞壬品ā妨⒎▽嶋H上十幾年前大家就在呼吁了，明顯加快進程是這兩年的事情，特別是2015年。最初《慈善法》按照授權(quán)行政立法的模式來走，由民政部門負責(zé)牽頭起草，后來由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會接手，在這之后立法進程就相對來說比較快了。此前，北大、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、上海交大、中國社會科學(xué)院等機構(gòu)都出過專家意見稿，應(yīng)該說在精英層是有共識的，希望能夠把《慈善法》盡量往前推—“精英層”這個說法不太準(zhǔn)確，但我一時找不到更貼切的說法。

《南風(fēng)窗》：從什么樣的意義上，學(xué)界、政界和業(yè)界人士才覺得應(yīng)該盡快出臺《慈善法》了呢？是因為中國的公益慈善活動的規(guī)模足夠大了，需要規(guī)范，還是覺得如今的社會問題需要慈善領(lǐng)域幫助解決？

褚松燕：從長時段來說，這涉及到政府、市場和社會之間關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)。從上個世紀(jì)90年代初，國家在改革層面上提出來，人要從單位人走向社會人，1993年正式把社會主義市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，但是社會領(lǐng)域怎么走，當(dāng)時并不很清楚。社會保障體系的建構(gòu)，是從1995年、1996年才開始起步的。市場經(jīng)濟的定位相對于社會體制來說是提早一步清晰起來的。

社會的發(fā)展一個方面得益于財富積累，富裕程度增長了之后，用古代的話說就是“倉廩實而知禮節(jié)”，禮節(jié)就包括憐憫心、同情心等的發(fā)展，慈善的領(lǐng)域就成長起來了，這是一個方面。另一方面，中國的社會財富是增長了，但已經(jīng)不是像以往計劃經(jīng)濟時代那樣大部分由政府控制。按西方的三個部門理論講，市場進行初次分配，政府進行再分配，但政府再分配不能窮盡人們的需求，還有政府失靈，這時候就需要社會起一個再次分配的作用。應(yīng)該說從上世紀(jì)90年代中期已經(jīng)開始出現(xiàn)這種苗頭，一個事物的發(fā)展往往在積累到一定程度以后會出現(xiàn)突變，進入21世紀(jì)，各類富豪榜上中國人的名字越來越多，他們介入慈善事業(yè)也越來越多。

中國現(xiàn)在是很開放的，在世界上還有個國際形象的問題，不僅是國家的形象，還有社會的形象。與發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際上被指稱為北和南相對應(yīng)，在社會組織領(lǐng)域，人們經(jīng)常提到北方組織和南方組織，北方組織就是指的發(fā)達國家的非政府組織，南方組織就是發(fā)展中國家的社會組織。大家會參考國際上的經(jīng)驗，看別人這種游戲的玩法，想要借鑒，發(fā)展我們自己的社會組織。

就制度建設(shè)而言，咱們國家還沒有一個社會組織的基本法，就3個條例，民政部門頒布的一個關(guān)于社會團體登記管理的條例，一個關(guān)于民辦非企單位管理的條例，還有一個是關(guān)于基金會的，而且只管了非常小的一部分，就是登記這塊。登記之后怎么樣去規(guī)范，怎么樣形成一個資源在社會領(lǐng)域分配的良性互動，是缺乏規(guī)則的。在這種情況下，大家想的是能不能在廣袤的社會領(lǐng)域先局部建立起規(guī)則，《慈善法》就起了這么一個作用。種種要素組合在一起，立法就是水到渠成的事了。

《南風(fēng)窗》：很多企業(yè)家對《慈善法》比較關(guān)心，第一代企業(yè)家如今要面臨傳承的問題了，慈善捐贈有稅收上的優(yōu)惠，慈善行業(yè)的規(guī)范可能會對財富傳遞有利。他們從這個角度對慈善的關(guān)心是不是也構(gòu)成促進《慈善法》迅速出來的一個因素？

褚松燕：咱們國家還沒有開征遺產(chǎn)稅，這個方面的激勵，我個人判斷不是特別大。如果說已經(jīng)有了遺產(chǎn)稅，比如說55%起，上不封頂，就會構(gòu)成一個明確的刺激。企業(yè)家關(guān)心慈善的動機很難說清楚，可能有一些企業(yè)家有原罪，他的第一桶金不干凈，想拿這個來彌補自己的良心，也可能是小時候受人恩惠，滴水之恩要涌泉相報，所以要回報社會。因為動機是難以揣度的，所以立法更重要的是看行為和引導(dǎo)行為趨向?qū)ι鐣欣暮蠊?h3>慈善行業(yè)可能受到的影響

《南風(fēng)窗》：關(guān)于《慈善法》的具體條文，你比較看重哪些突破？很多人關(guān)注慈善組織的設(shè)立門檻降低了 。

褚松燕：對，門檻降低了，慈善組織的設(shè)立相對來說比較容易了，直接向民政部門登記。還有一點比較重要的是，《慈善法》對于慈善組織的范圍界定是比較寬泛的。開始的時候，關(guān)于這個法的名稱是有爭議的，到底是叫《慈善法》，還是《公益法》，或者是《公益慈善法》，學(xué)界爭論得非常多。中國人慣常理解的慈善就是扶危濟困、救助孤兒這種，但大多數(shù)人強烈建議將慈善作廣義理解，包括公益在內(nèi)。這個意見形成了共識，所以法條中關(guān)于慈善活動的界定，說包括“自愿開展的下列公益活動”，把公益活動也包納進去了。

《南風(fēng)窗》：總體上來說，專業(yè)人士對該法的滿意程度如何，算是一部比較完善的法律了嗎？

褚松燕：相對于以前只有3個條例，《慈善法》有比較大的進步，比如還提到了慈善信托等，這以前都是沒有的。我覺得它至少在這個領(lǐng)域設(shè)定了一些基本的標(biāo)準(zhǔn)。但是這個法總共才100多條，我一直說，一個法要達到完備而且可以實施的話，至少得400條，否則就可能回到我們的立法傳統(tǒng)，先通過《慈善法》，然后再制訂一個《實施條例》，然后各省再根據(jù)自己的情況搞一個《實施辦法》。

《南風(fēng)窗》：降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻，會不會出現(xiàn)一定的混亂，很多慈善組織也不純粹。在此前管得比較嚴(yán)的情況下，一些組織還受到很多置疑，門檻放低，肯定會出現(xiàn)魚龍混雜的局面。

褚松燕：世界各地都有騙子，不可能靠《慈善法》就把慈善領(lǐng)域里的騙子杜絕了。但門檻設(shè)低了，來玩這個游戲的人就會多，就會有競爭，然后配套相關(guān)的信息公開，把透明度提高，政府監(jiān)管再到位，就可以保證一個讓人們可以做出基本判斷的環(huán)境?！洞壬品ā愤€提到了慈善的行業(yè)組織進行自律，也提到了要接受社會公眾的監(jiān)督、查詢等等。我覺得法只要滿足一個領(lǐng)域當(dāng)中的大部分需要，就夠了。

《南風(fēng)窗》：按你說的這個邏輯，在可預(yù)期的未來，是不是會一下子冒出很多新組織，亂一陣，然后慢慢又走向有序，會有這么一個過程嗎？

褚松燕：這是一種可能，但是也有另一種可能。慈善組織的門檻低了，但還有一些限制條款，包括管理費用不超過當(dāng)年支出的10%。如果一個慈善組織是超大型的，比如一年收支一個億，那么10%的管理費還可以雇到比較能干的員工，但小型的呢，如果一年的支出是200萬元，200萬元的10%是多少？在這種情況下，要維持辦公設(shè)備的運轉(zhuǎn)，還要養(yǎng)專業(yè)的人士，根本不現(xiàn)實。所以，在這樣的限制條款下，恐怕會可能出現(xiàn)另外一種可能。

《南風(fēng)窗》：很多慈善組織活不下去了，大量被淘汰？

褚松燕：對，活不下去了，或者原本有意愿成立慈善組織，干脆就不成立了。這樣的話，社會就會越來越嚴(yán)重地依賴一些大型的慈善組織，大型組織不是不好，它可以專業(yè)化、可以集約化、可以降低成本，但是它造成壟斷怎么辦？

關(guān)于管理費用的比例，當(dāng)時討論的時候大家提的是15%，有人甚至說，對一些專門從事服務(wù)的組織，甚至應(yīng)該達到90%，因為它的成本就是人工。一些慈善組織提供的是服務(wù)，社會必須得承認服務(wù)的價值。限制得太死的話，會使一部分小型慈善組織活不下去，相應(yīng)的社會需求也就得不到滿足，這是其一；另外一個方面，還會有人愿意投身這樣的服務(wù)嗎？政府、市場、社會這三者各自發(fā)揮作用，才能良性互動，如果慈善組織受到制約，社會不能在內(nèi)部形成良性循環(huán)，恐怕也會拖累市場領(lǐng)域和政府領(lǐng)域。

慈善是國家治理體系的一部分

《南風(fēng)窗》：如果把《慈善法》放在公共管理的視野里來看，放在國家治理體系現(xiàn)代化這個目標(biāo)下看，應(yīng)該怎么理解《慈善法》的意義？

褚松燕：社會領(lǐng)域其實是很廣泛的，社會領(lǐng)域大致上可以分為兩部分，一部分是有組織的，一部分是無組織的。無組織的就是個人，有組織的部分最基礎(chǔ)的是家庭，再往上的話有兩大類，一類是社區(qū)，指特定地域內(nèi)人的組合，還有一種就是社會組織，大家行使結(jié)社權(quán)而結(jié)合在一起。觀察一個社會的話，當(dāng)然是有組織的部分好觀察，就是社區(qū)和社會組織。

我們說的治理體系，首先強調(diào)的是這個體系里面的主體是多元的。整個的中華人民共和國作為一個大的共同體，包含各種有組織的主體，政黨、政府、市場、企業(yè)等，還有社會組織，慈善組織是社會組織的一種。在還沒有一個管理社會組織的基本法的情況下，慈善組織的合法化等于為社會組織的成立提供了多一種選擇，開辟了一個場域，在這個場域里面大家可以開展競爭，把社會資源盤活。這類社會資源的盤活主要利用人們的同情心、同理心，比較容易引起共鳴，善事是大家都愿意做的。有了主體之后，接下來就是要確定游戲規(guī)則了。

從宏觀的角度上來說，對慈善的管理是整個國家的治理體系當(dāng)中的一個組成部分，主要作用是激活社會里面的一部分資源，在這個大家最容易產(chǎn)生共鳴的領(lǐng)域，讓大家先“玩”起來。我覺得這是它的積極作用。

《南風(fēng)窗》：從另外一個角度看，如果一次分配和二次分配足夠有效的話，那么慈善所能發(fā)生作用的空間就很小，慈善的作用變得重要，背景是社會的分化比較嚴(yán)重了，需要用慈善來調(diào)和一下。在慈善領(lǐng)域立法規(guī)范，是否意味著國家對社會分化選擇容忍？

褚松燕：我不是特別贊同這種看法。通過一次分配、二次分配就把所有人都照顧好，實際上是不可能的。比如西方以選舉為基礎(chǔ)的代議制政府的分配功能永遠只滿足中位數(shù)選民的需要，換句話說，從現(xiàn)代政治邏輯講，政府的分配能夠滿足的就是一個社會的基準(zhǔn)線，之上的政府不需要去考慮，之下的政府沒有能力去考慮。

慈善領(lǐng)域立法也不是國家把問題扔給社會去解決，承認兩極分化，規(guī)避政府的責(zé)任。我們國家其實對全世界的減貧是做出巨大貢獻的，這也是誰都得承認的，但貧困不是靠市場和國家就都能解決的。比如說一個腦癱患者，如果失去了父母和親人的支持怎么辦？政府可以讓福利院把他養(yǎng)起來，但他能不能有正常人的體面生活？你就不好去做這樣的評估。在這個地方還得靠慈善事業(yè)來填補。

《南風(fēng)窗》：有能力在慈善領(lǐng)域有所作為的，是一部分占有政治和經(jīng)濟資源的人，很多有錢人喜歡突出他們在這個領(lǐng)域的身份，也在此基礎(chǔ)上形成了新的圈子，進一步獲得社會聲望。也就是說，各類社會資本會越發(fā)地集中在一部分人手里。從這個角度你有沒有什么分析？

褚松燕：老子說，天之道，損有余而補不足，人之道，損不足而補有余，西方管這種現(xiàn)象叫馬太效應(yīng)，這是一直都會有的。對于一個社會來說，要想保持穩(wěn)定、向前發(fā)展，需要把馬太效應(yīng)控制在一定的范圍之內(nèi)。但怎么去控制？光靠市場不行，靠政府的監(jiān)管也不太現(xiàn)實，還是需要借助于每個人的力量的發(fā)揮，讓整個社會的力量把馬太效應(yīng)約束在一個可以接受的范圍內(nèi)。在這樣的情況下針對慈善立法，就是宣示不讓馬太效應(yīng)或者說貧富分化擴大到一個整個社會要為之付出代價的程度，同時也是一個倡導(dǎo)型的宣示，讓大家把社會財富積聚起來，把社會資源和社會力量按照自己的意愿在不同領(lǐng)域進行整合，提升整個社會的福利情況。

這個問題探討下去，就到政治哲學(xué)的層面了?？傮w上，《慈善法》的通過無論是對國家還是我們作為一個普通公民，都是有一定積極意義的。但在下一步的實踐中，恐怕還需要努力，用一個個程序和細節(jié)去豐滿，因為這只是一個起步。