基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌：理論依據(jù)、實(shí)施難點(diǎn)與政策要點(diǎn)

夏珺 李春根

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌 330013)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌：理論依據(jù)、實(shí)施難點(diǎn)與政策要點(diǎn)

夏珺 李春根

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌 330013)

文章分析了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論依據(jù)，并從強(qiáng)制性制度變遷的利益沖突和供給成本兩個(gè)方面分析我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)。認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌是一定背景下的歷史必然選擇，能起到平衡各地資金余缺，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的作用，并能提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力以及協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。全國(guó)統(tǒng)籌難點(diǎn)集中在協(xié)調(diào)橫向的區(qū)域之間、縱向的中央與地方之間、地方政府與企業(yè)之間的利益關(guān)系，以及實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度變遷成本。為此，文章建議從組織管理體制、新舊制度斷開(kāi)、權(quán)利責(zé)任清單、約束機(jī)制等方面推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌委托—代理制度變遷央地關(guān)系

人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示，2015年黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海六省份的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，這較之2014年增加了3個(gè)省份。從新增省份來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力以及人口老齡化的加劇使得這些地方撫養(yǎng)比不斷提高，養(yǎng)老金支付壓力陡增，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題必然要引起足夠重視，這是關(guān)系老有所養(yǎng)的大事。確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放是中央政府與地方政府的職責(zé)。中國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老金的省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)政府有責(zé)任通過(guò)多種籌資渠道來(lái)保證養(yǎng)老金的發(fā)放，但地方經(jīng)濟(jì)水平差異導(dǎo)致養(yǎng)老金省際間負(fù)擔(dān)有所區(qū)別。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支的省份增多時(shí)，基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌就尤為迫切。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，中央政府才可能將盈余省份的養(yǎng)老金結(jié)余劃撥給虧空省份，使得虧空省份不至于無(wú)法負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金支付而損害中國(guó)養(yǎng)老體制威嚴(yán)，不至于挫傷年輕人參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。在養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支省份可能不斷增多的形勢(shì)下，應(yīng)該對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌在養(yǎng)老體制中的作用機(jī)理有更清晰的認(rèn)識(shí)，在全國(guó)31個(gè)省(市)省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上認(rèn)清實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)，協(xié)調(diào)各級(jí)統(tǒng)籌之間的關(guān)系，平穩(wěn)過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌，使其在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮足夠大的實(shí)際效果。為

此，文章擬分析上述問(wèn)題并提出政策建議。

一、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的制度演進(jìn)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌是在一定背景下的歷史必然選擇，了解我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的演進(jìn)不僅可以把握歷史規(guī)律，找尋歷史依據(jù)，還有利于更好決策當(dāng)前形勢(shì)下的統(tǒng)籌層次，服務(wù)于當(dāng)下。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在新中國(guó)成立后逐步建立發(fā)展起來(lái)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次自制度建立起大致經(jīng)歷四個(gè)階段：

(一)第一階段

20世紀(jì)50年代，我國(guó)第一部關(guān)于社會(huì)保障的法律《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)，當(dāng)時(shí)，勞動(dòng)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。源于家國(guó)一體文化的影響，家長(zhǎng)要對(duì)子女負(fù)責(zé)，國(guó)家要對(duì)“臣民”負(fù)責(zé)，“父愛(ài)主義”在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人不繳納任何保險(xiǎn)費(fèi)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作實(shí)行全國(guó)總工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理，基金總的管理權(quán)限在中央一級(jí)，可以認(rèn)為這一時(shí)期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是全國(guó)統(tǒng)籌。這一統(tǒng)籌做法在十年動(dòng)亂(1966-1976)中停止，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞，養(yǎng)老全部由企業(yè)自理，社會(huì)保險(xiǎn)變成了企業(yè)保險(xiǎn)，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)行代際轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)年輕人養(yǎng)著老年人。

(二)第二階段

20世紀(jì)80年代開(kāi)始，企業(yè)保險(xiǎn)面臨養(yǎng)老金支付負(fù)擔(dān)，不同企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)不均衡，一些傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型行業(yè)退休人員養(yǎng)老金超過(guò)年輕在職職工工資總額的一半，而一些新興行業(yè)企業(yè)沒(méi)有太多的養(yǎng)老金支付壓力，企業(yè)支付能力下降導(dǎo)致企業(yè)退休人員工資下滑，難以維持基本生活，甚至影響到企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)情況就是一些企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以支付與經(jīng)濟(jì)生活相適應(yīng)的養(yǎng)老金。在這樣的背景下，1983年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)福利工作會(huì)議提出企業(yè)養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，開(kāi)始基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的改革，企業(yè)統(tǒng)籌宣布退出歷史舞臺(tái)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸社會(huì)化的本質(zhì)特征，即在市(縣)范圍內(nèi)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用統(tǒng)籌。但由于改革時(shí)采用以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，致使統(tǒng)籌起點(diǎn)過(guò)低，為日后形成省、市、縣分級(jí)統(tǒng)籌埋下伏筆?？h級(jí)統(tǒng)籌和之前企業(yè)保險(xiǎn)面臨類似問(wèn)題，當(dāng)初企業(yè)間支付養(yǎng)老金能力不均衡，今后縣際養(yǎng)老金支付負(fù)擔(dān)同樣會(huì)不平衡，存在較大差異，從而加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。越富的地區(qū)養(yǎng)老金積累越多，負(fù)擔(dān)反而沒(méi)那么重。同理，省級(jí)統(tǒng)籌亦如此。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越高，均衡養(yǎng)老金支付壓力，防御支付風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)第三階段

1993年具有中國(guó)特色的統(tǒng)賬相結(jié)合的養(yǎng)老模式得以確立，要求參保單位和個(gè)人分別繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)繳納部分納入社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人繳納部分存入職工個(gè)人賬戶進(jìn)行管理。1997年國(guó)務(wù)院26號(hào)文件決定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，既均衡省域范圍內(nèi)各市、縣基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支，又提高各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性。1998年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件再次提出要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由縣級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，“到1998年底以前，各省、自治區(qū)、直轄市要實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，建立省級(jí)調(diào)劑機(jī)制以保證全省范圍內(nèi)養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放?！钡刂鼓壳埃珖?guó)31個(gè)省市區(qū)名義上實(shí)行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，一部分省份能上解部分市、縣基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金到省，但實(shí)現(xiàn)真正意義上養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的省份仍較少。

(四)第四階段

2003年黨的十六屆三中全會(huì)明確提出在建立省級(jí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金，在不斷完善市級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備實(shí)行養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌。全國(guó)統(tǒng)籌要求登上歷史舞臺(tái)，如前所述，省級(jí)統(tǒng)籌同樣遇到不同省域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均衡問(wèn)題，各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例不同，省際間企業(yè)運(yùn)行成本就不同，加之，制度運(yùn)行時(shí)間越長(zhǎng)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金積累導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)由于繳費(fèi)人多積累多，繳費(fèi)比率可以降低。越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老資金池小，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率還更高，這樣更阻礙勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。2008年，國(guó)務(wù)院提出到2012年實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，“十二五”規(guī)劃也提到實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。環(huán)顧當(dāng)今世界實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家，

幾乎所有國(guó)家都實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。目前，中國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，撫養(yǎng)比不斷提高，尤其目前部分省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，全國(guó)統(tǒng)籌更顯得尤為必要，成為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的破題關(guān)鍵。

全國(guó)統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷改革發(fā)展的需要，能使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)效益最大化，能很好化解當(dāng)前中央與地方、地方之間、地方政府與企業(yè)、企業(yè)與職工個(gè)人之間利益矛盾的局面，是一定現(xiàn)實(shí)條件下選擇的統(tǒng)籌層次。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的理論依據(jù)

除了特定歷史條件的選擇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌利于制度的健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展還有一定的理論支撐。接下來(lái)，從理論推演角度分析全國(guó)統(tǒng)籌能調(diào)動(dòng)中央政府、地方政府、企業(yè)、職工個(gè)人等各方面參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的積極性，平衡各地資金余缺，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，同時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(一)大數(shù)法則

大數(shù)法則是保險(xiǎn)業(yè)存在的基礎(chǔ)依據(jù)。大數(shù)法則指在一定條件下反復(fù)出現(xiàn)的大量隨機(jī)現(xiàn)象必然是遵照一定的規(guī)律性，且隨機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)有一定的穩(wěn)定性。對(duì)隨機(jī)事件進(jìn)行試驗(yàn)，試驗(yàn)次數(shù)越多，試驗(yàn)結(jié)果越穩(wěn)定，脫離對(duì)個(gè)別隨機(jī)事件的依賴。保險(xiǎn)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)具有偶發(fā)性，對(duì)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)而言，很難預(yù)測(cè)發(fā)生的可能性，但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期大量的案例觀測(cè)，便可以找出接近事實(shí)上危險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律性。即大量的隨機(jī)現(xiàn)象能排除偶發(fā)因素的影響而呈現(xiàn)一定必然數(shù)量規(guī)律，樣本數(shù)量越多，估計(jì)越精確。大數(shù)法則可以說(shuō)明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍與抗風(fēng)險(xiǎn)能力大小成正比，依據(jù)大數(shù)法則，參保的人越多，風(fēng)險(xiǎn)越分散。通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者人數(shù)的增加，相互間的互助互濟(jì)，分散風(fēng)險(xiǎn)，那么，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌最具有抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。這里的風(fēng)險(xiǎn)指經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，全國(guó)統(tǒng)籌有力地防范了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在各省、市、縣，為了資金安全，各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多投資銀行活期存款，部分投資一年期以上定期存款。分散的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受通脹影響減弱養(yǎng)老金實(shí)際支付力，而集中到全國(guó)統(tǒng)一賬戶進(jìn)行投資，資金量大便于資產(chǎn)合理配置，加之全國(guó)社會(huì)保障基金前期投資經(jīng)驗(yàn)，更有益于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值以確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣，一方面化解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能發(fā)揮在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑養(yǎng)老金的功能，以解決由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距導(dǎo)致的負(fù)擔(dān)不均衡問(wèn)題，提高養(yǎng)老金兌付能力。此外，在全國(guó)統(tǒng)籌下利于建立全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)流程規(guī)范，統(tǒng)一建設(shè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息平臺(tái)，精簡(jiǎn)管理系統(tǒng)，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約管理成本。

其次，全國(guó)統(tǒng)籌有利于防御可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低，則由地方政府掌握著資金資源的支配權(quán)，那么，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中就可能出現(xiàn)擠占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、挪作他用的現(xiàn)象。全國(guó)統(tǒng)籌則預(yù)示著中央政府掌管著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理權(quán)和使用權(quán)，由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，從而有效地防御統(tǒng)籌層次低帶來(lái)的地方政府?dāng)D占、挪用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的問(wèn)題。

(二)社會(huì)化的共濟(jì)屬性

社會(huì)化是社會(huì)保障的本質(zhì)特征，是生產(chǎn)社會(huì)化、勞動(dòng)社會(huì)化和勞動(dòng)力再生產(chǎn)社會(huì)化的必然要求。社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)收入再分配來(lái)保障社會(huì)成員個(gè)人或家庭的經(jīng)濟(jì)安全，是全體公民平等享有的權(quán)利。社會(huì)保障社會(huì)化要求社會(huì)保障對(duì)象社會(huì)化、保障主體社會(huì)化、管理服務(wù)社會(huì)化、基金調(diào)劑使用社會(huì)化。其中，基金調(diào)劑使用的高度社會(huì)化為了保證社會(huì)成員的基本需要在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)得到切實(shí)保障。在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌資金，調(diào)劑統(tǒng)籌使用基金的范圍越廣，社會(huì)化程度越高，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)，繳費(fèi)者負(fù)擔(dān)就越小。中國(guó)繳費(fèi)率排在全球第一集團(tuán)，據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心測(cè)算，在養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，養(yǎng)老金繳費(fèi)率或?qū)⒁欢ǔ潭壬系靡哉{(diào)整。統(tǒng)籌層次的提高實(shí)際上就是社會(huì)化水平的提高?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)化屬性的內(nèi)在要求。

這一“社會(huì)化”的收入再分配實(shí)際是社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移，即社會(huì)保障基金的調(diào)劑使用，包括橫向和

縱向的調(diào)劑，橫向調(diào)劑如貧富之間、地區(qū)之間、健康者與病患者之間、工作者與失業(yè)者之間的調(diào)劑，縱向調(diào)劑如代際之間或個(gè)人年輕時(shí)為年老生活積累養(yǎng)老金的調(diào)劑。無(wú)論哪種調(diào)劑轉(zhuǎn)移，都具有互助、共濟(jì)的性質(zhì)。社保繳費(fèi)強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)和集體主義的意識(shí)，不能只從利己出發(fā)，更不是簡(jiǎn)單地將市場(chǎng)原則搬入社會(huì)保障領(lǐng)域，那不是社會(huì)保障，而是商業(yè)保險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)屬于縱向調(diào)劑，“代際互助”，用年輕人在職工作時(shí)繳納的費(fèi)用為退休人發(fā)放退休金，一代養(yǎng)上一代，這種互助實(shí)際上也是“自助”，將來(lái)老了由下一代供養(yǎng)。享受“互助、自助”權(quán)利必須以履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的義務(wù)為前提。2016年正式發(fā)布的“十三五”規(guī)劃刪除了建議稿中“健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制”的提法。社會(huì)保險(xiǎn)制度健康可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納，社會(huì)保險(xiǎn)不能單純強(qiáng)調(diào)多繳多得，而更多應(yīng)該強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)的制度本質(zhì)。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是提高社會(huì)保障社會(huì)化水平的要求，是在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)的本質(zhì)體現(xiàn)。

(三)公平理論

公平問(wèn)題離不開(kāi)對(duì)資源的分配，分配絕對(duì)公平是不存在的，往往是相對(duì)公平。從公平理論發(fā)展來(lái)看，分配公平最原始的理解體現(xiàn)在分配結(jié)果上的公平，即無(wú)論貢獻(xiàn)多少、地位高低等，人人擁有同等機(jī)會(huì)絕對(duì)平均地分配社會(huì)資源。隨著理論以及實(shí)踐的不斷發(fā)展，秩序受到重視，人們對(duì)公平的理解轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)分配原則和方式，更多注重過(guò)程公平，如在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下獲得相同的參與權(quán)利，即起點(diǎn)公平，從而保證參與過(guò)程的基本平等。至于分配結(jié)果，認(rèn)同根據(jù)貢獻(xiàn)多少進(jìn)行差別化的分配。公平理論是美國(guó)心理學(xué)家亞當(dāng)斯于1963年提出，認(rèn)為人總是要將自己所做的貢獻(xiàn)與所得的報(bào)酬與和自己條件相當(dāng)?shù)娜诉M(jìn)行比較，如果與參照對(duì)象的付出與所得大體相當(dāng)，就有產(chǎn)生公平感。

社會(huì)保障就屬于國(guó)民收入的第二次分配，“效率優(yōu)先，兼顧公平”中效率適用于第一次分配，第二次分配更多應(yīng)注重公平，社會(huì)保障體現(xiàn)公平原則是國(guó)民收入第二次分配要求。隨著第一次分配對(duì)效率的追求，經(jīng)濟(jì)得以不斷發(fā)展，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)差距，社會(huì)成員財(cái)富貧富差距懸殊?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)公平，其制度設(shè)計(jì)附帶些許“劫富濟(jì)貧”的色彩，堅(jiān)持公平原則，秉承養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷，當(dāng)勞動(dòng)者退休后能享有滿足基本生活需要的相對(duì)公平的養(yǎng)老金。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是勞動(dòng)力輸入地區(qū)，大量外來(lái)的勞動(dòng)力為當(dāng)?shù)胤e累了龐大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余。截止2015年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余超過(guò)1000億元的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、上海等10個(gè)省份，結(jié)余總量占全國(guó)累計(jì)總量的70.9%，近三分之一的省份卻占據(jù)著全國(guó)近四分之三的結(jié)余量。形成了經(jīng)濟(jì)越富裕省份的養(yǎng)老金越是基金結(jié)余相對(duì)充裕、越是經(jīng)濟(jì)富裕省份的養(yǎng)老繳費(fèi)率越低的格局，這樣，由于繳費(fèi)率不同導(dǎo)致區(qū)域間企業(yè)用工成本存在差異，即過(guò)程不公平造成企業(yè)缺乏區(qū)域間公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。統(tǒng)籌層次低難以發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間的互濟(jì)性，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌促使不同地區(qū)間責(zé)任的相對(duì)公平分擔(dān)，統(tǒng)一不同地區(qū)的企業(yè)繳費(fèi)率實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)辦法，雖然統(tǒng)一繳費(fèi)率，但由于根據(jù)不同地區(qū)職工的實(shí)際工資水平進(jìn)行繳費(fèi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍按當(dāng)?shù)厣缙焦べY以及個(gè)人賬戶情況以一定比例計(jì)發(fā)，體現(xiàn)投入與產(chǎn)出比值的相對(duì)公平，并不因此減少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)者的退休待遇。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌能更好服務(wù)于不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象得到相對(duì)公平對(duì)待，即結(jié)果更為公平。

從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)產(chǎn)生的損失問(wèn)題看，就當(dāng)前政策，流動(dòng)人口離開(kāi)就業(yè)地只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金和一部分社會(huì)統(tǒng)籌基金，這對(duì)于流動(dòng)人口不公平。由勞動(dòng)者單獨(dú)承受的權(quán)益損失實(shí)際是低層次統(tǒng)籌下地區(qū)間相互妥協(xié)的結(jié)果，而隨著全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)，在更大范圍上實(shí)現(xiàn)制度共濟(jì)性的同時(shí)享有相對(duì)公平的養(yǎng)老待遇。

(四)委托—代理的行為邏輯選擇

二十世紀(jì)六七十年代，委托—代理理論在一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，委托—代理理論研究委托人可以如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來(lái)激勵(lì)代理人。

在委托—代理理論中，前提假設(shè)都是經(jīng)濟(jì)人，均為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這樣，委托人和代理人利益可能會(huì)相互沖突。代理人可能利用委托人委托的資源謀求自身利益，這就需要在委托人和代理人之間建立約束機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)兩者之間相互沖突的利益。委托—代理關(guān)系還有一個(gè)假設(shè)是委托人和代理人之間信息不對(duì)稱。在委托—代理關(guān)系中，委托人無(wú)法對(duì)代理人行為進(jìn)行監(jiān)督，只有代理人知道自己的努力程度。相對(duì)于委托人，代理人可以運(yùn)用更多的信息優(yōu)勢(shì)來(lái)謀求自身利益最大化。對(duì)于代理人行為的努力程度，委托人必須設(shè)計(jì)制衡機(jī)制引導(dǎo)代理人按照委托人利益做出最佳努力。

當(dāng)兩個(gè)假設(shè)條件具備時(shí)，代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生，代理人會(huì)為了自身效用最大化而利用信息不對(duì)等來(lái)?yè)p害委托人的利益。在委托—代理關(guān)系中，只具備一個(gè)條件不可能存在代理問(wèn)題。而在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金低層次的社會(huì)統(tǒng)籌過(guò)程中，由于委托代理人利益沖突和信息不對(duì)稱兩個(gè)條件具備，因而存在代理問(wèn)題。

現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制使得中央與地方形成事實(shí)上的委托—代理關(guān)系，且因?yàn)閮蓚€(gè)假設(shè)條件同時(shí)具備而存在代理問(wèn)題。首先，二者利益目標(biāo)不同。中央政府為了最大化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益，堅(jiān)持公平性和有效性地為退休勞動(dòng)者足額養(yǎng)老金以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷并維護(hù)制度的威嚴(yán)。而地方政府行為邏輯是政治晉升，為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的短期發(fā)展帶來(lái)的短期政績(jī)而不顧及全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。一些地方政府為了眼前利益，對(duì)于不按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)和個(gè)人未予以努力追究責(zé)任，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面有限、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口擴(kuò)大的問(wèn)題常見(jiàn)，導(dǎo)致地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累結(jié)余相對(duì)較少。

其次，信息無(wú)法對(duì)稱。就當(dāng)前統(tǒng)籌低層次帶來(lái)的一千多個(gè)統(tǒng)籌單位，中央政府不可能一一對(duì)市(縣)統(tǒng)籌單位進(jìn)行透明監(jiān)督，較難估量市(縣)統(tǒng)籌單位實(shí)際基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口。中央政府很難把握市(縣)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳等實(shí)際情況，中央政府承諾當(dāng)?shù)胤秸M力籌集養(yǎng)老保障基金而仍舊無(wú)法兌現(xiàn)養(yǎng)老金發(fā)放時(shí)給予足夠支持。實(shí)踐上，在這場(chǎng)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支持的博弈中，中央政府處于信息劣勢(shì)，地方市縣統(tǒng)籌單位可以利用這一優(yōu)勢(shì)而不積極參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳。

的確，委托—代理問(wèn)題有礙于制度初衷的實(shí)現(xiàn)，以及帶來(lái)地方財(cái)政支付養(yǎng)老金的實(shí)際壓力增大的可能。當(dāng)?shù)胤秸痪邆湄?cái)力實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡時(shí)，解除委托—代理關(guān)系，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，回到完全依靠中央轉(zhuǎn)移支付的全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支可以化解地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立垂直社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，使得地方政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的代理責(zé)任淡化。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施難點(diǎn)

上述實(shí)踐及理論分析均說(shuō)明了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的必然性，實(shí)際上是對(duì)制度變遷需求的分析。尊重基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀規(guī)律，為了建設(shè)好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并保障其健康、可持續(xù)發(fā)展，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌可謂“箭在弦上”，但“一觸即發(fā)”之前應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌屬于強(qiáng)制性制度變遷，是由政府引入的制度變遷，希望通過(guò)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行再分配來(lái)平衡各地養(yǎng)老金支付壓力，并最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年的兩會(huì)上，人力資源與社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義提到基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌方案會(huì)在2015年年內(nèi)出臺(tái)，但截至目前還未實(shí)現(xiàn)。制度變遷供給破題的關(guān)鍵應(yīng)是首先認(rèn)清難點(diǎn)，而后有的放矢地制定統(tǒng)籌方案。在制度變遷過(guò)程中存在諸多利益沖突，引起可能存在的成本均是實(shí)施制度變遷的難點(diǎn)。接下來(lái)，本文圍繞利益沖突和制度變遷供給的成本兩個(gè)方面來(lái)分析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)。

(一)制度變遷中的利益沖突

制度變遷的動(dòng)力在于整體利益的增進(jìn)，通過(guò)利益的再分配建立起新的利益格局。制度變遷的理想結(jié)果是所有人在變遷過(guò)程中收益，但在增進(jìn)整體利益過(guò)程中總有一部分人收益而一部分人暫時(shí)受損。這就需要及時(shí)維護(hù)受損者的正當(dāng)利益，進(jìn)行必要的調(diào)整以及適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，協(xié)調(diào)制度變遷中可能涉及到的各方利益關(guān)系以保證制度變遷順利進(jìn)行，這實(shí)際上是一種消除制度變遷阻力的成本。

1.平衡橫向的區(qū)域間利益

部分中西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有限，退休人員眾多，又大多屬于勞動(dòng)力輸出大省，基金結(jié)余少，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力相對(duì)較大，相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余相對(duì)充沛?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌就是調(diào)配區(qū)域間余缺，即常說(shuō)的“東部補(bǔ)西部”，為了平衡各地養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的互助共濟(jì)。

明顯地，部分發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌積極性不高，究其原因，無(wú)非是本地區(qū)勞動(dòng)者退休養(yǎng)老待遇會(huì)否受影響、資金支配的被動(dòng)以及可能的資金收益。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作為勞動(dòng)力輸入大省，積累大量流動(dòng)人口帶來(lái)的養(yǎng)老統(tǒng)籌資金，但隨著近些年流入就業(yè)人口的減少，基金結(jié)余存在減少的可能，原始積累的“家底”既可緩解未來(lái)養(yǎng)老金支付壓力，又是對(duì)本地區(qū)職工養(yǎng)老待遇的保障。此外，全國(guó)統(tǒng)籌后統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率極大削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)率低的優(yōu)勢(shì)，必然影響其吸引投資和促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)，加重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。這樣，如果制度變遷過(guò)程中地區(qū)間雙贏的激勵(lì)機(jī)制不足必然不利于制度變遷的順利完成。

2.明確縱向的中央與地方權(quán)責(zé)利益關(guān)系

在制度變遷中，中央與地方政府作為兩個(gè)主要的利益主體，各自有著自身利益需要維護(hù)。中央政府利益在于保障整個(gè)社會(huì)的老有所養(yǎng)，地方政府的利益目標(biāo)是本地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放、養(yǎng)老金水平等。為實(shí)現(xiàn)中央與地方政府雙贏，全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)際上是中央與地方財(cái)政責(zé)任的利益調(diào)整與博弈。

責(zé)任劃分不清會(huì)成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要阻力。1997年實(shí)行的統(tǒng)賬結(jié)合的籌資模式由于回避了轉(zhuǎn)軌成本在中央與地方之間的分?jǐn)偅瑢?dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行多年中央與地方責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移資金支持的依賴。由于財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，地方政府只能通過(guò)各種方法來(lái)獲得中央財(cái)政的補(bǔ)貼以減少地方財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)支出負(fù)擔(dān)，這樣降低地方政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳、擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的積極性，不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)健康有序發(fā)展。借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，妥善處理中央與地方的利益關(guān)系，發(fā)揮地方政府積極性，減少全國(guó)統(tǒng)籌執(zhí)行的阻力。

3.協(xié)調(diào)地方政府與企業(yè)利益

如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)率，那么欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)降低繳費(fèi)費(fèi)率，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能適當(dāng)提高，這樣將有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。但可以預(yù)見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)提高了運(yùn)營(yíng)成本，企業(yè)更有可能投機(jī)地為職工少繳甚至不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，而地方政府為了地區(qū)長(zhǎng)期利益的考慮，加大對(duì)企業(yè)職工參保的監(jiān)督，這一定程度上引起了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府與企業(yè)之間的利益沖突。這是制度變遷前后經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府需要面對(duì)的首要問(wèn)題，在制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌方案時(shí)應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工作開(kāi)展的難點(diǎn)，予以必要的協(xié)助或政策支持，協(xié)調(diào)好地方政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳任務(wù)與企業(yè)投資收益下降帶來(lái)的矛盾。

(二)制度變遷供給的成本

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制變革的成本

當(dāng)前統(tǒng)籌層次下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的直接管理權(quán)很大一部分掌握在市(縣)地方政府手中，地方政府掌管著社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)、基金托管機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)、基金投資的決策權(quán)等，地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隸屬于各級(jí)地方政府管理，對(duì)各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)，也因此會(huì)受到地方政府的制約而缺乏獨(dú)立性。

全國(guó)統(tǒng)籌要求在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金激發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。這必須建立起全國(guó)統(tǒng)一、對(duì)中央政府直接負(fù)責(zé)的自上而下的垂直基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制，減少地方政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的干預(yù)，集中管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收、管理和發(fā)放。在全國(guó)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)、人員來(lái)垂直管理各地養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作，加強(qiáng)對(duì)各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集中統(tǒng)一管理，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制變革的成本屬于組織協(xié)調(diào)成本。同時(shí)，“塊塊分割”變成“條塊結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)行可能導(dǎo)致地區(qū)間利益矛盾，甚至中央與地方利益沖突，職責(zé)不予明確劃分可能成為阻礙全國(guó)統(tǒng)籌的摩擦成本。

2.防范道德風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的成本

在統(tǒng)籌層次較低的情況下，企業(yè)和職工個(gè)人合謀為了實(shí)現(xiàn)各自利益最大化而逃避繳費(fèi)責(zé)任，企業(yè)通過(guò)盡可能少地繳費(fèi)甚至不繳費(fèi)來(lái)減少運(yùn)營(yíng)成本，

而個(gè)人為了得到更多的當(dāng)期收入選擇和企業(yè)一起故意逃避承擔(dān)應(yīng)該繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這也是很多市縣企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低、養(yǎng)老金缺口大的問(wèn)題所在。

一旦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，中央承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要收支責(zé)任，地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在根據(jù)預(yù)算確定征繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并全部上繳中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)再根據(jù)預(yù)算支出需求將資金分配到各地。為了地方經(jīng)濟(jì)利益，地方政府很可能與企業(yè)、職工個(gè)人達(dá)成一致，企業(yè)、職工個(gè)人樂(lè)于不履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的義務(wù)，地方政府會(huì)比統(tǒng)籌層次低時(shí)更加默許企業(yè)與個(gè)人的合謀，基層政府甚至可能參與到合謀。從保護(hù)地區(qū)利益出發(fā)，由于信息不對(duì)稱，還可能出現(xiàn)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收力度、提高養(yǎng)老金的支付水平等的現(xiàn)象，甚至縱容提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，造成地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字虧空，這樣更不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。防范道德風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大屬于制度變遷的又一摩擦成本。

3.組織實(shí)施的成本

推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌工作開(kāi)展，改變現(xiàn)有統(tǒng)籌層次，對(duì)原有管理部門(mén)進(jìn)行重組，明確各級(jí)管理部門(mén)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、管理、發(fā)放等職責(zé)方面的劃分。全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架和政策的統(tǒng)一制定，改革、修訂配套的人事、薪酬等制度，擬定全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理、運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督等制度，這些人力、物力的成本屬于制度變遷的組織實(shí)施成本。

四、實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策要點(diǎn)

鑒于上述實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)分析，文章擬提出以下政策建議：

(一)理順組織管理體制，為全國(guó)統(tǒng)籌提供組織保障

屬地管理體制不利于全國(guó)統(tǒng)籌下開(kāi)展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)工作，必須建立起全國(guó)自上而下的垂直經(jīng)辦機(jī)制，實(shí)行組織和人事的垂直管理，地方政府不得干預(yù)地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)中央養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保權(quán)益記賬和發(fā)放，嚴(yán)格按照中央政府對(duì)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)收支預(yù)算全額上繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和接收中央給予地方的養(yǎng)老金撥付。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收、管理實(shí)行各部門(mén)垂直管理是管理體制改革關(guān)鍵，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌提供組織保障。

(二)斷開(kāi)新舊制度，減少制度變遷的摩擦成本

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較大，要求上解全部基金客觀上構(gòu)成了全國(guó)統(tǒng)籌的阻力。為培育新制度并減少轉(zhuǎn)制摩擦成本，盡可能少地觸及地方政府的既得利益，堅(jiān)持新舊制度斷開(kāi)原則。凡是全國(guó)統(tǒng)籌之前積累的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金明確為地方所有，不上解中央，并對(duì)積累結(jié)余資金的投資保值增值以及使用去向做出明確要求，僅用于確保地區(qū)勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。而統(tǒng)籌之前各地的收支虧空，是歷史轉(zhuǎn)制成本，理應(yīng)由中央與地方財(cái)政按比例分擔(dān)支出責(zé)任。但統(tǒng)籌之日開(kāi)始實(shí)行全國(guó)五個(gè)統(tǒng)一，真正做到統(tǒng)收統(tǒng)支，此時(shí)中央政府成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要責(zé)任人，承擔(dān)起養(yǎng)老金支出的主要責(zé)任。

(三)列出事權(quán)與支出責(zé)任清單，協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系

平衡中央與地方財(cái)力，權(quán)衡中央與地方利益，明確中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，責(zé)權(quán)明確，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌減輕障礙。為有效提供基本公共服務(wù)，2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確按照“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則確定各級(jí)政府支出責(zé)任。對(duì)屬于中央并由中央組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)屬于地方并由地方組織實(shí)施的財(cái)政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式?！兑庖?jiàn)》明確指出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)，屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，列出地方事權(quán)與支出責(zé)任清單，共同承擔(dān)主體職責(zé)。

(四)建立約束機(jī)制，防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)

由于信息不對(duì)稱等因素影響，針對(duì)可能出現(xiàn)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大問(wèn)題，需建立相應(yīng)的約束機(jī)

制。地方政府認(rèn)真履行事權(quán)和支出責(zé)任清單，明確各級(jí)政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳、清欠責(zé)任，要求通過(guò)地方社會(huì)保障法律法規(guī)、處罰措施、加大宣傳等措施開(kāi)展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳、清欠工作，以此考核地方政府的績(jī)效，避免地方政府與企業(yè)的合謀，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳率、擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面以改善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況，減少基金缺口和收支均衡。既明確地方政府責(zé)任，又有效防范地方政府可能的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又有利于地方政府與企業(yè)利益關(guān)系的處理。

〔1〕鄭功成.盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2010(9).

〔2〕李連芬，劉德偉.我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的成本——收益分析[J].社會(huì)保障研究，2015(5).

〔3〕孫開(kāi)，王丹.我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題的思考[J].地方財(cái)政研究，2015(10).

〔4〕鄒麗麗，顧愛(ài)華.基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升中政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)研究[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1).

〔5〕馮蘭瑞.社會(huì)保障社會(huì)化與養(yǎng)老基金省級(jí)統(tǒng)籌[J].中國(guó)社會(huì)保障，2002(10).

〔6〕龔秀全.中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度轉(zhuǎn)換成本與路徑研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2007(6).

〔7〕周卉.國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策借鑒——以歐盟和美國(guó)為例[J].地方財(cái)政研究，2014(11).

〔8〕卞聽(tīng)韻.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的思考[J].財(cái)政研究，2014(4).

〔9〕張生銀.基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)“軟著陸”[J].中國(guó)社會(huì)保障,2014(1).

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0018-08

2016-08-31

夏珺，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、公共政策；李春根，財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要方向?yàn)樯鐣?huì)保障、公共財(cái)政。

本文系國(guó)家社科項(xiàng)目“新常態(tài)下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省以下財(cái)政分權(quán)政策研究”(15CGL014)、江西省人文社科項(xiàng)目“江西省農(nóng)村最低生活保障制度可持續(xù)發(fā)展研究”(SH1405)的階段性研究成果。