淺析檔案收集不同適用法規(guī)的矛盾
——以高校建設(shè)檔案的收集為例

張媛媛（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館，安徽合肥，230036）

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淺析檔案收集不同適用法規(guī)的矛盾
——以高校建設(shè)檔案的收集為例

張媛媛
（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館，安徽合肥，230036）

［摘要］在高校建設(shè)檔案收集中面臨著法規(guī)相沖突的情況，一方面是高校檔案館依據(jù)《中華人民共和國檔案法》，要求建設(shè)部門保證建設(shè)檔案齊全、完整；另一方面是城建檔案館依據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，要求高校將所有建設(shè)檔案移交歸檔。因此，要解決這一矛盾沖突，就需要利用相關(guān)法律原則。從法律效力和法條適用性兩方面來界定高校建設(shè)檔案的歸屬，從檔案的利用價值來平衡兩館館藏，既有利于檔案利用，又有利于檔案留史保存，避免出現(xiàn)館藏一邊倒的現(xiàn)象。

［關(guān)鍵詞］建設(shè)檔案城建檔案高校檔案檔案收集法律規(guī)章

［分類號］G272.2

檔案收集的基本要求是齊全、完整，這一要求適用于所有類型檔案館的所有檔案門類。但是齊全完整具有相對性、選擇性，如果不同類型檔案館在收集同一檔案客體時，尤其是具有唯一性的檔案時，都堅持要保證自身館藏的齊全完整，就會給歸檔者帶來一定的錯亂。比如高校建設(shè)檔案，同屬于高校檔案館和城建檔案館的歸檔范圍，如果兩館都堅持認(rèn)為，應(yīng)該保證自身館藏齊全完整，都引法為據(jù)，就會讓歸檔者無所適從。

1　高校建設(shè)檔案收集的現(xiàn)狀

1.1高校建設(shè)檔案重要性突顯

近年來，為了彌補(bǔ)高校硬件條件的不足，全國高校掀開新校區(qū)建設(shè)的熱潮。建設(shè)過程中，大量建設(shè)檔案進(jìn)入高校檔案館保管，建設(shè)檔案由館藏中的一個小門類，迅速發(fā)展成為占據(jù)相當(dāng)比例的大門類。除了數(shù)量的增加，建設(shè)檔案的重要性也得以突顯，在建筑物的使用過程中，改建、擴(kuò)建、質(zhì)量安全控制等環(huán)節(jié)都離不開利用建設(shè)檔案，可以說建設(shè)檔案伴隨建筑物而生，并且隨著建筑物使用年限增長，查檔頻率增加，檔案重要性隨之上升。

1.2高校建設(shè)檔案缺失較多

建設(shè)檔案組卷保存對案卷的整體性要求很高，片段材料的丟失都有可能影響建筑物使用的全局。然而高校檔案館所保存的建設(shè)檔案，齊全完整程度卻不容樂觀，很多重要檔案如審批文件、規(guī)劃許可證、建設(shè)許可證、定位圖等多是復(fù)印件，很難見到原件。審批文件、規(guī)劃許可證和建設(shè)許可證猶如建筑物的出生證，定位圖是建筑物在城市地圖上的坐標(biāo)，如此重要的檔案在高校檔案館館藏中卻不見原件，實在讓檔案案卷整體憑證價值大打折扣。

1.3高校建設(shè)檔案收集難度大，措施不得力

以往研究談及建設(shè)檔案的齊全完整問題時，往往認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、檔案部門不作為、采用措施不得力等因素導(dǎo)致的。然而學(xué)者們都沒有注意到在建設(shè)檔案收集過程中，除了建設(shè)方、施工方，還有一個隱形第三方——城建檔案館。城建檔案館收集建設(shè)檔案不僅有充分的法律依據(jù)，還有十分得力的行政手段，這才導(dǎo)致很多重要建設(shè)檔案歸檔至城建檔案館，而不能進(jìn)入高校檔案館保存。要從根本上解決高校建設(shè)檔案的齊全、完整問題，就要在高校檔案館和城建檔案館之間尋找一個平衡點，明確高校建設(shè)檔案的歸檔去向。

2　城建檔案的立法現(xiàn)狀

2.1各地對城建檔案重視程度較高

筆者對全國31個省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了城建檔案立法調(diào)查，有19個省、自治區(qū)、直轄市頒布了省級城建檔案法規(guī)，其中有15省以地方政府規(guī)章形式頒布，法律效力較高。有9省雖然沒有制定省級城建檔案法規(guī)，也都頒布了省會城市的城建檔案管理辦法，對全省城建檔案管理具有參照作用。只有3個自治區(qū)沒有頒布城建檔案管理法規(guī)。這說明各省城建部門都充分認(rèn)識到城建檔案的重要性，依法管理城建檔案。

2.2城建檔案法規(guī)時效性較強(qiáng)

在19部省級城建檔案法規(guī)中，有5部出臺或修訂于2010年以后，10部出臺或修訂于2000年以后，2000年以前出臺修訂的僅有4部。這說明各地都在根據(jù)現(xiàn)實情況的變化，適時對城建檔案法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，使之更具有時效性。

2.3城建檔案法規(guī)立法依據(jù)充分

各地所頒布的城建檔案法規(guī)主要是依據(jù)《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、國務(wù)院《科技檔案工作條例》和建設(shè)部《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）制定，既有檔案工作的基礎(chǔ)性法律，又有城建檔案的專門性部門規(guī)章，立法依據(jù)十分充分。

在我看來，家庭是最重要的，并且家庭需要用心去經(jīng)營。每次在盧森堡公園，總是看到兩三孤獨(dú)的老人，在公園的長椅上喂鴿子，一臉的落寞。有一位老人告訴我，他年輕時為了追求事業(yè)和自我發(fā)展，不愿意花時間照顧孩子，和子女缺乏感情，親子之間常有沖突，如今落得晚景凄涼。

3　高校檔案館建設(shè)檔案缺失歸因于城建檔案法規(guī)立法不當(dāng)

3.1歸檔范圍寬泛，導(dǎo)致城建檔案館行政裁量空間過大

城建檔案館以《規(guī)定》第五條第一款為據(jù)，要求高校將建設(shè)檔案整理歸檔。然而《規(guī)定》所指的“工業(yè)、民用建筑工程”包含十分寬泛，如果將所有工業(yè)、民用建筑工程檔案都?xì)w入城建檔案館管理，恐怕只能是一個理想。受人力、物力限制，在歸檔過程中必定需要裁量，需要城建檔案館來判斷哪些工程必須歸檔，哪些工程可以不做強(qiáng)制性要求。

從第五條其他款規(guī)定可以看出，《規(guī)定》所指的歸檔范圍偏重于城市基礎(chǔ)建設(shè)，即建筑物的建設(shè)主體是政府，資金來源是政府投資，建筑為全體居民服務(wù)。為保證口徑的統(tǒng)一，《規(guī)定》所指的“工業(yè)、民用建筑工程”也應(yīng)該是政府投資興建的工業(yè)、民用工程，而非是其他經(jīng)濟(jì)主體投資興建的工程建筑。當(dāng)然為了滿足存史留檔的需要，城建檔案館還應(yīng)該接收那些不具備保存建設(shè)檔案條件的經(jīng)濟(jì)實體的建設(shè)檔案，或者是在條件許可的情況下，可以為其他經(jīng)濟(jì)實體提供檔案備份保管的服務(wù)。但這三類收集情況應(yīng)該是分層次的，而不應(yīng)該一刀切，用行政手段強(qiáng)制執(zhí)行。對于設(shè)立檔案館的高校，具備永久保管檔案的條件，城建檔案館不應(yīng)該強(qiáng)制歸檔，剝奪高校對建設(shè)檔案的保管權(quán)。

3.2歸檔責(zé)任不明，導(dǎo)致所有歸檔責(zé)任歸責(zé)于建設(shè)單位

在各省的城建檔案法規(guī)中，有些對于歸檔責(zé)任是有明確劃分的，或是指出由形成單位歸檔，或是指出由建設(shè)單位和建筑系統(tǒng)內(nèi)的專業(yè)管理部門歸檔，也有的沒有劃分，只提出由建設(shè)單位提交完整的檔案。歸檔責(zé)任劃分直接影響建設(shè)單位檔案館館藏，如果由形成部門歸檔，那么規(guī)劃部門歸檔規(guī)劃材料、勘探部門歸檔勘探材料等等，高校只需要形成多份建設(shè)過程材料，然后歸檔就可以了。但在實際操作中，城建檔案館將所有歸檔責(zé)任都?xì)w于建設(shè)單位，要求建設(shè)單位將工程檔案系統(tǒng)整理后完整歸檔，否則不予工程竣工驗收。這直接導(dǎo)致高校檔案館建設(shè)檔案大量原件缺失，因為建設(shè)工程檔案中的規(guī)劃、勘察、設(shè)計等材料對于高校而言只有一份，屬于孤本檔案。與此同時，規(guī)劃、勘察、設(shè)計等部門還要向同系統(tǒng)的城建檔案館歸檔，形成了重復(fù)館藏。這種“歸責(zé)不明，館藏一邊倒”的現(xiàn)象，對于城建檔案館而言，是在浪費(fèi)公共資源；對于高校而言，是在侵犯高校占有檔案的權(quán)利。

3.3行政手段干預(yù)，導(dǎo)致高校經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段失效

在檔案收集方面，學(xué)者們認(rèn)為用經(jīng)濟(jì)手段可以解決高校建設(shè)檔案的缺失問題，比如高校簽訂建設(shè)合同時，提出保證金制度，就能保證建設(shè)檔案完整移交給高校。但在實際工作中，保證金制度卻是收效甚微。主要是因為城建檔案館收集行為是有行政權(quán)力保證的，在多數(shù)城建檔案法規(guī)中，都有罰金制度作為歸檔保障，還伴有一定的行政處罰措施，例如建設(shè)工程檔案提交不合格，建設(shè)工程就沒法進(jìn)行工程驗收，在建工程沒有驗收，施工方就很難接到下一個工程。在如此的處罰力度之下，高校建筑合同中的保證金就算不得什么了。所以，即使高校在工程建設(shè)合同中加入了建設(shè)檔案的保證金條款，也無法保證承建單位會將建設(shè)檔案完整移交給高校。

4　檔案收集中的法規(guī)沖突要依循法理解決

4.1《中華人民共和國物權(quán)法》（簡稱《物權(quán)法》）決定物的歸屬

《物權(quán)法》是調(diào)整物權(quán)民事關(guān)系的特定法律，第二條規(guī)定“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，適用本法”［1］。建設(shè)檔案所有權(quán)問題首先需要解決的是物的歸屬問題，其次需要解決的是對建設(shè)檔案的利用受益歸屬問題，無論是歸屬于高校還是城建檔案館，建設(shè)檔案所有權(quán)都屬于《物權(quán)法》的調(diào)整范疇，應(yīng)該遵循《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。從建設(shè)檔案的產(chǎn)生而言，建設(shè)檔案屬于建筑物的天然孳息范疇，即建設(shè)檔案由于建筑物的建造而形成，在建筑物建造成以后又獨(dú)立存在。兩者不屬于同一物，而又有著因果關(guān)系，由建筑物衍生出建設(shè)檔案。根據(jù)《物權(quán)法》第一百一十六條規(guī)定：“天然孳息，由所有權(quán)人取得”［2］。因此，建設(shè)檔案的所有權(quán)與建筑物的所有權(quán)應(yīng)該歸屬同一人。從物權(quán)的設(shè)立來看，建筑物的所有權(quán)歸屬于建設(shè)方。建筑物屬于不動產(chǎn)，《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力”［3］；第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力”［4］。因此，建筑物由于高校的出資建設(shè)行為而設(shè)立，而自建設(shè)之日起就歸屬于高校，其所有權(quán)并不以是否經(jīng)過登記而改變。城建檔案所有權(quán)應(yīng)該屬于高校，任何單位和個人阻礙高校收集建設(shè)檔案的行為都屬于侵權(quán)。

4.2當(dāng)法規(guī)間存在沖突時，下位法應(yīng)該依循上位法的規(guī)定

《規(guī)定》中要求建設(shè)方在建設(shè)工程竣工驗收后，向城建檔案館移交建設(shè)工程檔案。如果高校檔案館依據(jù)《物權(quán)法》，主張建設(shè)檔案應(yīng)該歸高校檔案館保存，那么應(yīng)該依循《物權(quán)法》規(guī)定。因為《物權(quán)法》由全國人大審核通過，屬于法律范疇；《管理規(guī)定》由建設(shè)部審核通過，屬于部門規(guī)章范疇?！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”［5］，下位法應(yīng)該依循上位法規(guī)定，當(dāng)部門規(guī)章與法律產(chǎn)生沖突時，應(yīng)當(dāng)依照法律執(zhí)行。不能因為建設(shè)主管部門要求，就忽視了高校對于建設(shè)檔案的所有權(quán)，不能用行政強(qiáng)制手段侵犯高校建設(shè)檔案的物權(quán)，這是一種對物權(quán)的不尊重，也不符合法治社會的整體要求。

4.3當(dāng)同位法律出現(xiàn)沖突時，要考慮法律的適用性

也有城建檔案館提出依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為檔案收集依據(jù)，《規(guī)劃法》與《物權(quán)法》屬于同位法，但是細(xì)究法條，《規(guī)劃法》不適用于處理檔案收集的沖突?！兑?guī)劃法》所涉及檔案收集的條款為第六十七條：“建設(shè)單位未在建設(shè)工程竣工驗收后六個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關(guān)竣工驗收資料的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期補(bǔ)報；逾期不補(bǔ)報的，處一萬元以上五萬元以下的罰款”［6］。依據(jù)此規(guī)定來判定高校建設(shè)檔案的歸檔去向存在兩方面錯誤：第一是主體錯誤，《規(guī)劃法》規(guī)定的報送對象是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而不是城建檔案館，將城建檔案館等同于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，恐怕是不合適的。第二是客體錯誤，《規(guī)劃法》規(guī)定報送的是竣工驗收資料，而不是建設(shè)檔案。雖然建設(shè)檔案與竣工驗收資料內(nèi)容基本相同，但報送根本目的不同。報送竣工驗收資料是為了驗證工程項目，為工程質(zhì)量提供保證，報送審批后是要返還建設(shè)單位的，而報送建設(shè)檔案是為占有檔案實體?！读⒎ǚā返诰攀粭l規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”［7］。因此，就高校建設(shè)檔案的歸檔問題而言，《規(guī)劃法》并不具有適用性。

4.4當(dāng)同部法律中出現(xiàn)沖突時，要考慮法律口徑統(tǒng)一

在各地的城建檔案法規(guī)中，對于建設(shè)檔案的概念也存在指示不明的問題，主要是建設(shè)工程檔案與建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術(shù)檔案，這兩類檔案是包含關(guān)系還是并列關(guān)系？《規(guī)定》第五條中，工業(yè)、民用建筑工程檔案與建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術(shù)檔案分別列于兩個條款，是并列關(guān)系。而在城建檔案館實際工作中，又認(rèn)為建設(shè)工程檔案包括從規(guī)劃、勘察、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理一系列檔案，是一個總的概念。對這兩類檔案關(guān)系的理解，又回到建設(shè)檔案的歸檔責(zé)任這一問題上來。如果所有檔案都由建設(shè)單位歸檔進(jìn)城建檔案館，那么高校檔案館所保存的建設(shè)檔案勢必沒有辦法保證齊全、完整。如果建設(shè)工程檔案由形成單位歸檔，那么建設(shè)單位只需要?dú)w檔建設(shè)過程的檔案，而規(guī)劃、勘察、設(shè)計等專業(yè)技術(shù)檔案則由建設(shè)系統(tǒng)的專業(yè)管理部門歸檔，最終在城建檔案館匯總，那么既可以避免館藏一邊倒，也可以保證高校檔案館館藏齊全、完整。從立法口徑上考慮，建設(shè)工程檔案與建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的技術(shù)檔案應(yīng)該是并列關(guān)系，而非包含關(guān)系，也就是說《規(guī)定》所指的建設(shè)工程檔案專指建設(shè)過程的檔案。

5　結(jié)語

在整個國家法律體系中，高校建設(shè)檔案的收集問題只是一個小小方面，但卻影響著所有高校檔案館和城建檔案館。對于城建檔案館而言，城建檔案立法健全，城建檔案館嚴(yán)格執(zhí)法，表明社會發(fā)展在逐步進(jìn)入全面依法治國的新階段。而對于高校檔案館而言，高校檔案館一方面受檔案局執(zhí)法監(jiān)督，要求達(dá)到館藏齊全、完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，否則便是不作為；另一方面礙于城建檔案館強(qiáng)勢地位，無法保證原件完全進(jìn)館，這是一個兩難境地。筆者認(rèn)為，首先城建檔案館應(yīng)該充分尊重高校對建設(shè)檔案的所有權(quán)，不能以行政手段強(qiáng)加干涉；其次應(yīng)該尊重檔案的來源原則，提倡由形成單位歸檔，城建檔案館按項目組卷，這樣可以避免建設(shè)檔案歸檔出現(xiàn)一邊倒的現(xiàn)象；再次應(yīng)該尊重檔案的生命周期理論，讓檔案先充分發(fā)揮其對形成單位的查考價值，然后再發(fā)揮社會價值。對于有保存條件已經(jīng)建立檔案館的高校而言，應(yīng)該以高校保管建設(shè)檔案為主，城建檔案館保管建設(shè)檔案為備份，這樣才真正有利于發(fā)揮建設(shè)檔案的作用，最大限度地節(jié)約社會資源。

參考文獻(xiàn)

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［6］全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法［Z］.2007-10-28.

［8］全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國檔案法［Z］.1996-7-5.

［9］中華人民共和國建設(shè)部.城市建設(shè)檔案管理規(guī)定［Z］.2001-7-4.

The Conflict Between Different Rules and Regulations——Taking the Colleges Construction Archives Collection as An Example

Zhang Yuanyuan
（Anhui Agriculture University Archives，Hefei，Anhui，230036）

Abstract﹕There are many conflicts between different laws and regulations in the collection of colleges’construction archives. For one thing，college archives require capital construction departments to ensure that the infrastructure file is complete，according to The Archives Law of People's Republic of China. For another，urban construction archives require capital construction departments to hand over all of the construction archives，according to The Urban Construction Archives Regulations. Therefore，to resolve this contradiction，we need to use the relevant legal principles. The ownership of the colleges construction archives should be defined from the legal effect and the applicability. And the two collections should be balanced. All of this are more beneficial for utilization and preservation of archives，and can avoid the phenomenon of one-sided collection.

Keywords﹕Colleges Construction Archives；Urban Construction Archives；University Archives；Archives Collection；Laws and Regulations

［作者簡介］

張媛媛，女，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館館員，檔案學(xué)碩士，主要研究方向為基建檔案、聲像檔案及學(xué)生檔案管理。