以法治理念破解信訪難題研究

李菊蕾

駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師教育系（駐馬店　463000）

以法治理念破解信訪難題研究

李菊蕾

駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師教育系（駐馬店463000）

理性審視信訪工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，是擺在當(dāng)前信訪部門面前的嚴(yán)肅課題。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致信訪工作形勢(shì)更趨多元化，而構(gòu)建科學(xué)、合理、法治、有效、完善的信訪制度體系就顯得尤為迫切。

信訪工作；法治理念；依法治訪；法治路徑

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：深化信訪工作機(jī)制改革，積極推進(jìn)涉法涉訴信訪工作納入法治化軌道。黨中央、國務(wù)院也相繼出臺(tái)多種依法處理涉訴涉法信訪問題的意見，對(duì)于涉訴涉法信訪制度也提出了改革方向?；诖?，從法治理念視角探討當(dāng)前信訪工作存在的主要問題，積極從依法治訪、切實(shí)化解信訪難問題上探索有效的改革路徑，推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

1　信訪工作的功能定位

隨著社會(huì)變遷和改革工作的不斷深入，信訪工作在社會(huì)主義民主法治建設(shè)中的作用也日益突出，其承載的功能主要表現(xiàn)在：

（1）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)同利益平衡

改革進(jìn)入深水區(qū)，各類社會(huì)群體間的矛盾問題，最終歸結(jié)為利益平衡問題。信訪工作作為人民群眾利益訴求的主要通道，作為各階層利益直接傳達(dá)的重要方式，一方面將底層群眾的心聲反映到高層執(zhí)政者，另一方面政府通過制定順應(yīng)民意的政策來促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

（2）維護(hù)民主，保障人民的憲法權(quán)利

信訪工作制度的建立，最高權(quán)力機(jī)關(guān)一方面可以從群眾中獲得最真實(shí)的民意，了解存在的突出問題，另一方面，對(duì)現(xiàn)有信訪制度運(yùn)行中的弊端及問題進(jìn)行修正與完善，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，保障憲法賦予人民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公平、公正。

（3）完善制度，為信訪立法提供實(shí)踐支撐

信訪工作制度在維護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)，也對(duì)《信訪法》的制定提供立法理論和實(shí)踐鋪墊，全國人大通過發(fā)現(xiàn)信訪制度中的問題，從保護(hù)人民權(quán)利出發(fā)，關(guān)注底層弱勢(shì)群體的利益訴求，為《信訪法》的制定提供參考和保障。

（4）克服司法救濟(jì)局限，維護(hù)人民權(quán)利

作為最廣泛、最低成本的司法救濟(jì)渠道，信訪工作省去了必要的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等，也減少了繁雜的司法權(quán)利救濟(jì)程序，為反映民意提供了便捷通道。同時(shí)，有利于維護(hù)公民遭遇不公正待遇后的合法權(quán)利。

2　當(dāng)前信訪工作中面臨的現(xiàn)實(shí)難題

（1）信訪主體存在多樣化、廣泛性

法治理念下法律意識(shí)的普及和推廣，使得信訪主體寄予從信訪工作中獲得高額賠償?shù)钠诖?，無論是農(nóng)民、工人、房屋拆遷戶等弱勢(shì)群體，還是軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)員軍人等特殊群體、以及教師等其他知識(shí)分子群體，在面對(duì)社會(huì)矛盾等問題上，往往期待從信訪渠道獲得自身利益的滿足。另外，以信訪為“職業(yè)”的特殊信訪主體，則嚴(yán)重破壞了有序的信訪制度，

（2）社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜化、尖銳化

從信訪工作種類來看，不僅有鄰里爭(zhēng)端、家庭矛盾，也有公共管理、社會(huì)秩序，還有體制改革、經(jīng)濟(jì)利益交織的復(fù)雜性矛盾。在具體內(nèi)容上，有社會(huì)保障、城市規(guī)劃、土地糾紛、經(jīng)濟(jì)合同、勞資糾紛、刑事判決等各類法律法規(guī)問題，也有與人民群眾相關(guān)聯(lián)的其他民生問題。在信訪方式上，鬧訪、纏訪、重復(fù)上訪問題突出，也加大了信訪工作壓力。

（3）信訪活動(dòng)具有組織性、對(duì)抗性

從信訪活動(dòng)組織來看，串連、集資、聚會(huì)等集體上訪問題較多，特別是某些地區(qū)在集體上訪上組成非正式維權(quán)聯(lián)盟，因群體規(guī)模較大，嚴(yán)重?cái)_亂了信訪工作秩序。另外，在信訪工作中，有些信訪人違反《國家信訪條例》要求，特別是不法信訪分子，以不法目的煽動(dòng)信訪群眾，制造信訪事件向政府施壓，妨礙正常信訪環(huán)境。

3　推進(jìn)信訪制度法治建設(shè)的必要性

在構(gòu)建法治化社會(huì)實(shí)踐中，信訪工作及信訪制度的作用是客觀的，也是合理的。

（1）基于憲法的信訪工作及信訪制度建設(shè)

我國憲法第27條規(guī)定了信訪制度的初衷，第35條規(guī)定了我國公民所享有的政治權(quán)利，第41條規(guī)定了信訪活動(dòng)的合法性。對(duì)于信訪本身，盡管未在憲法中直接呈現(xiàn)，但其憲法依據(jù)是將“信訪權(quán)細(xì)化為建議權(quán)”，也為越級(jí)上訪提供了憲法依據(jù)。新的《信訪條例》的實(shí)施，將信訪制度納入行政法規(guī)范疇，其法律地位及效力并未降低。

（2）西方信訪理論為我國信訪制度建設(shè)提供了借鑒

對(duì)于糾紛的解決，世界各國都建立了適合自身國情的公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。如加拿大建立議員代為傳達(dá)機(jī)制，公民可以將意見反映給議員，由議員傳達(dá)給國家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)［1］。同時(shí)，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，成立“加拿大聯(lián)邦申訴專員署”，專門負(fù)責(zé)與行政過失有關(guān)的問責(zé)或投訴事項(xiàng)?？梢?，維護(hù)公眾利益訴求表達(dá)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是完善我國信訪工作制度法治化建設(shè)的重要啟示。

（3）我國信訪制度建設(shè)存在缺陷和不足

近年來，普法教育促進(jìn)了民主意識(shí)、法治意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的民眾將從司法救濟(jì)、信訪救濟(jì)中維護(hù)自身合法權(quán)益［2］。與此同時(shí)，當(dāng)前信訪工作及制度建設(shè)還存在缺陷，特別是信訪規(guī)章制度及規(guī)范性文件缺乏統(tǒng)一、有效的法規(guī)導(dǎo)引，針對(duì)信訪制度的立法工作相對(duì)滯后，導(dǎo)致集體上訪、重復(fù)上訪、非正常上訪問題突出。另外，司法腐敗、司法不公導(dǎo)致執(zhí)法公信力下降；濫用職權(quán)等問題導(dǎo)致司法體系失信；勝訴無望、投訴無門，導(dǎo)致民眾迫切尋求信訪途徑實(shí)現(xiàn)訴求表達(dá)。

4　法治理念下破解信訪難題的破解路徑

當(dāng)前信訪難題的破解路徑，迫切需要從法治化社會(huì)構(gòu)建中，立足法治，針對(duì)難題對(duì)癥下藥，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，注重公眾利益訴求的表達(dá)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（1）構(gòu)建《信訪法》勢(shì)在必行

從憲法所賦予的信訪權(quán)來看，應(yīng)該加大信訪權(quán)的立法工作，以國家立法形式維護(hù)公民的信訪權(quán)利，通過規(guī)范正當(dāng)、公正、公平的程序滿足公眾的合法利益訴求?！艾F(xiàn)代法治的真諦，一切社會(huì)行為必須處在法律的控制之下”［3］。同樣，《信訪法》是推進(jìn)信訪工作納入法治軌道的必然要求，是真正體現(xiàn)信訪工作有法可依，解決信訪制度現(xiàn)實(shí)困境的有效途徑。另外，在維護(hù)公民信訪權(quán)利過程中，要從信訪機(jī)關(guān)自身的權(quán)利和職能上進(jìn)行規(guī)范，完善信訪工作處理程序，并從法律形式上進(jìn)行明確，如信訪活動(dòng)所遵循的原則、步驟、方法、時(shí)效性等問題給予重點(diǎn)闡述。

（2）強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

信訪工作的法治化建設(shè)，迫切需要從現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)的整合中，優(yōu)化機(jī)構(gòu)間的協(xié)同管理，提升信訪機(jī)構(gòu)的工作效率。如設(shè)置全國人大信訪工作委員會(huì)、地方各級(jí)人大信訪工作委員會(huì)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)信訪局，從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、組織機(jī)關(guān)形成自上而下的信訪機(jī)構(gòu)體系，明確規(guī)范各級(jí)信訪機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容及范圍，做好信訪工作與行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)之間的有效對(duì)接，接受各級(jí)信訪委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。

（3）構(gòu)建糾紛解決機(jī)制，重塑司法權(quán)威性

信訪工作的關(guān)鍵在于解決糾紛，信訪救濟(jì)要確保司法救濟(jì)的權(quán)威性。一方面建立多元糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，完善行政復(fù)議程序，保障復(fù)議機(jī)關(guān)工作獨(dú)立性；另一方面構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解多元化機(jī)制，從源頭上化解糾紛矛盾；再者，引入聽證制度，充分發(fā)揮仲裁在解決勞動(dòng)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛中的積極作用。針對(duì)公民對(duì)司法裁決的不信任問題，一方面要強(qiáng)化司法對(duì)立，減少行政干預(yù)，完善訴訟程序，降低訴訟成本，保障司法判案的正當(dāng)性，重塑法律信心；另一方面加強(qiáng)司法人員綜合素質(zhì)提升與考核，加強(qiáng)司法人員自身修養(yǎng)；深化司法改革，拓寬司法受案范圍，完善司法保障體系。

5　結(jié)語

依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是構(gòu)建法治國家、法治政府和法治社會(huì)的根本途徑。面對(duì)信訪難題，我們要從信訪工作及制度法治化重構(gòu)中，發(fā)揮信訪制度功能，破解信訪工作難題，增強(qiáng)社會(huì)大眾的法治觀念和維權(quán)意識(shí)，提升司法公信力、政府公信力，為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義法治國家進(jìn)行努力。

［1］張莉莉.當(dāng)前在依法治訪與實(shí)質(zhì)性化解信訪中存在的問題及解決路徑［J］.法制與社會(huì).2016（02）：160-161.

［2］劉紅臻.國家治理現(xiàn)代化的法學(xué)解讀與闡釋——“民主、法治與國家治理現(xiàn)代化學(xué)術(shù)研討會(huì)”綜述［J］.法制與社會(huì)發(fā)展. 2014（05）：49-52.

［3］謝家銀.涉法涉訴信訪依法終結(jié)的法治支持系統(tǒng)研究［J］.廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào).2015（03）：29-32

（責(zé)任編輯：興安）.

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1003-3319（2016）03-00088-02

10.19469/j.cnki.1003-3319.2016.03.0088