扎實推進設(shè)區(qū)的市地方立法工作為“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實法治支撐

李適時

扎實推進設(shè)區(qū)的市地方立法工作為“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實法治支撐

李適時*

立法是法治的前提和基礎(chǔ)，修改后的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這是我國立法體制的一次重大調(diào)整，也是推動人大工作與時俱進的一次重要契機，為此，必須扎實推進設(shè)區(qū)的市地方立法工作，為“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實法治支撐。具體地說，首先，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保地方立法正確的政治方向。其次，堅持依法立法，維護國家法制統(tǒng)一。再次，必須堅持問題導(dǎo)向，推進精準立法，確保地方立法質(zhì)量。復(fù)次，必須堅持抓好“五個統(tǒng)籌建設(shè)”，努力提高設(shè)區(qū)的市地方立法能力。最后，必須堅持高標準、嚴要求，做合格立法人。

地方立法 設(shè)區(qū)的市立法 立法能力 立法質(zhì)量 “四個全面”戰(zhàn)略布局

立法是法治的前提和基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”修改后的立法法，貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會決定精神，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這是我國立法體制的一次重大調(diào)整，也是推動人大工作與時俱進的一次重要契機，為設(shè)區(qū)的市落實黨中央“五位一體”總體布局和“四位一體”戰(zhàn)略布局要求，適應(yīng)本地區(qū)人民群眾的期盼，依法推動本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，提供了必要條件和新的機遇。對所有設(shè)區(qū)的市來說，這無疑是一件大事。這里，結(jié)合本人從事的立法工作，談幾點體會，供同志們參考。

一、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保地方立法正確的政治方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證，是中國特色社會主義法治之魂。全面依法治國，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，關(guān)鍵在于堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作。2016年年初，黨中央總結(jié)多年來領(lǐng)導(dǎo)立法工作的經(jīng)驗，出臺了關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見。意見明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想和必須遵循的基本原則，即堅持主要實行政治領(lǐng)導(dǎo)、民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮立法機關(guān)作用和依法依規(guī)開展工作。堅持主要實行政治領(lǐng)導(dǎo)，就是黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，要通過確立立法方針戰(zhàn)略、審定立法規(guī)劃計劃、提出立改廢釋建議、明確立法工作中的重大問題等，切實加強對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作始終堅持正確的政治方向。堅持民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)，就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作要堅持民主集中制，遵循黨內(nèi)重大決策程序規(guī)定，集體研究決定立法中的重大問題。堅持充分發(fā)揮立法機關(guān)作用，就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須符合依法執(zhí)政的要求，支持和保證立法機關(guān)充分行使立法權(quán)。堅持依法依規(guī)開展工作，就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須在憲法法律范圍內(nèi)進行，不隨意干預(yù)和代替立法活動。意見還明確了黨領(lǐng)導(dǎo)憲法修改和解釋、研究部署立法工作布局、領(lǐng)導(dǎo)重要法律法規(guī)規(guī)章制定，強調(diào)支持和保證立法機關(guān)充分行使立法權(quán)，加強對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的組織保障。意見是改革開放尤其是黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作實踐經(jīng)驗和理論成果的集中體現(xiàn)，也是新形勢下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的規(guī)范依據(jù)，為立法工作更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了遵循，我們一定要認真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、全面貫徹。

當前，適應(yīng)全面從嚴治黨、不斷加強黨的建設(shè)的要求，面對立法工作任務(wù)越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節(jié)奏越來越快的新形勢，我們要進一步增強堅持黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的各個方面。立法工作者要自覺向以習(xí)近平同志為核心的黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威，做到黨中央提倡的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做，確保黨中央重大決策部署在立法中得到全面貫徹落實。

堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國立法工作必須堅持的基本原則，也是必須遵循的客觀規(guī)律。多年來，全國人大常委會法工委不斷增強堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想自覺和行動自覺，增強觀大勢、謀大局的能力和水平，積極主動、不折不扣地在立法工作中貫徹落實中央決策部署。比如，本屆以來，國家安全法、反恐怖主義法、刑法修正案（九）、立法法、民法總則、網(wǎng)絡(luò)安全法等重要法律，政治性強，社會關(guān)注度高，在起草、研究修改這些法律案時，我們努力從政治高度、全局角度思考研究問題，提出對策建議。與此同時，我們堅持就立法中的重大問題分析比較各方面的意見，提出傾向性意見，及時請示全國人大常委會黨組，由全國人大常委會黨組向黨中央請示報告，并根據(jù)黨中央指示精神對草案進行修改完善。據(jù)統(tǒng)計，自1991年至2012年11月黨的十八大召開前的22年間，以全國人大常委會黨組名義向黨中央報送法律案有關(guān)問題的請示32件，平均每年1．6件；2012年11月黨的十八大以來，以常委會黨組名義向中央報送重要立法事項的請示達21件，平均每年5件還多。

堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，必然要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。立法工作要善于通過法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一，善于運用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動改革發(fā)展，努力做到立法決策與改革發(fā)展決策協(xié)調(diào)同步，從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，將黨中央對立法工作的決策部署轉(zhuǎn)化為全社會一體遵循的法律規(guī)則。要圍繞黨中央和地方黨委的中心工作研究確定立法項目，及時把黨中央和地方黨委的重大決策部署落實到立法規(guī)劃計劃中。要主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革需要，深入研究改革涉及的重點難點問題，及時從立法上提出解決問題的路徑和辦法。要靈活運用立改廢釋等立法形式，確保重大改革于法有據(jù)，推動改革決策更加規(guī)范、更加完善、更加科學(xué)，得到有效實施。

堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還要通過建立健全體制機制加以保障和落實。根據(jù)黨中央部署和地方黨委安排，對在立法權(quán)限內(nèi)立法規(guī)劃的編制及其調(diào)整，有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大立法項目特別是明確列入地方黨委工作要點的立法項目，以及其他立法中的重大問題，包括重大管理體制的調(diào)整變化等，都應(yīng)當及時報告，提請黨委決策。地方人大常委會黨組要認真履行政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在立法工作中發(fā)揮好把方向、管大局、保落實的重要作用，貫徹落實黨委的決策部署，在法規(guī)案審議環(huán)節(jié)，針對常委會組成人員提出的審議意見，涉及重大問題的，人大常委會黨組要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，做好工作。人大及其常委會中的黨員干部要在黨組領(lǐng)導(dǎo)下，切實把黨的意圖貫徹到立法工作中。

二、堅持依法立法，維護國家法制統(tǒng)一

堅持依法立法，這是所有立法主體都必須遵循的一條憲法原則。地方立法堅持依法立法，就是要遵循憲法關(guān)于中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分的基本原則，執(zhí)行立法法以及其他法律對中央專屬立法權(quán)和地方立法權(quán)、中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分。

立法法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市“根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。這里，立法法對設(shè)區(qū)的市地方立法明確了三條杠杠：其一，不得與上位法相抵觸。這是維護國家法制統(tǒng)一最根本的要求。其二，立法權(quán)限的范圍是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三個方面。其三，立法要根據(jù)本市的具體情況和實際需要進行。這不是虛的，而是實實在在的要求，即地方立法要因地制宜，始終立足本地實際，遵循發(fā)展規(guī)律，不能脫離實際，也不要搞攀比，更不要相互照抄照搬。這里，需要說明的是關(guān)于“范圍”的具體界限。我們理解，城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項的規(guī)范等。對于剛行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來說，地方立法應(yīng)注重體現(xiàn)地方特色，著力解決當?shù)孛媾R的實際問題，特別是那些不能通過全國、全省統(tǒng)一立法解決的事項，如具有本地特殊性的自然環(huán)境保護、特色文化傳承保護等。

2015年年底以來，黨中央和國務(wù)院相繼出臺了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，對城市管理的范圍作了明確界定。文件明確，城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。具體實施范圍包括：市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。根據(jù)文件精神，出于城市管理需要而延伸的吸引社會力量和社會資本參與城市管理，建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，推動發(fā)揮社區(qū)作用，動員公眾參與，提高市民文明意識等相關(guān)舉措，也屬于城市管理范疇。設(shè)區(qū)的市可以在上述領(lǐng)域選擇確定立法項目，制定地方性法規(guī)。

不久前，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。意見明確了中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)和中央與地方共同財政事權(quán)，對不同的事權(quán)范圍規(guī)定了不同的責(zé)任承擔。中央與地方事權(quán)劃分，與立法權(quán)限密切相關(guān)，我們要在吃透上述文件精神基礎(chǔ)上，嚴格遵循憲法和立法法的規(guī)定，堅持在立法權(quán)限范圍內(nèi)確定什么法能立、什么法不能立，按照事務(wù)的性質(zhì)，科學(xué)確定立法項目，而不能隨意定指標、下任務(wù)、畫框框。對可能超越地方立法權(quán)限的問題，要主動向黨委匯報清楚，必要時可與上級人大常委會法工委溝通。

三、堅持問題導(dǎo)向，推進精準立法，確保地方立法質(zhì)量

地方立法要把確保質(zhì)量放在極端重要的位置上。我體會，確保立法質(zhì)量，必須堅持問題導(dǎo)向，力求精準立法。首先，地方立法要堅持從實際出發(fā)。這既是立法遵循客觀規(guī)律的本質(zhì)要求，也是立法法的明確規(guī)定。實踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)和升華。脫離實際、背離規(guī)律的立法，只能是空中樓閣、紙上談兵。在立法工作中，要始終把改革和發(fā)展的實際作為立法基礎(chǔ)，緊緊圍繞黨中央提出的奮斗目標和任務(wù)要求，深入分析立法需求和現(xiàn)實情況，努力提出科學(xué)的建議方案，確保立法能夠立得住、行得通、真管用。其次，地方立法要突出地方特色。要全面掌握本地經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)勢和短板，抓住本地急需解決的問題，科學(xué)分析立法需求，有針對性地選擇需要優(yōu)先制定的事項進行立法。立法范圍一開始可以小一些，可以“一事一法”，聚焦矛盾焦點，把立法同解決本地突出問題結(jié)合起來。比如，各地普遍存在著如何治理社會不文明行為這一社會治理難題，這不僅僅是道德問題，也是法律問題。設(shè)區(qū)的市在這方面可以積極探索、積累經(jīng)驗，設(shè)計有針對性的制度和行為規(guī)范，通過精準立法促進社會文明。再次，地方立法要處理好速度和質(zhì)量的關(guān)系。進度服從質(zhì)量，不能急于求成，盲目追求立法速度和數(shù)量，搞立法攀比。要“好鋼用在刀刃上”，深入基層察實情，深入群眾聽真話，廣泛聽取意見，特別是不同意見，權(quán)衡比較，集中力量制定出高質(zhì)量的法規(guī)，有效解決本地經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，切實發(fā)揮立法的應(yīng)有作用。最后，地方立法要突出問題導(dǎo)向，提高精細化水平。深入研究關(guān)鍵條款，善于在矛盾的焦點上劃杠杠，做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，精雕細琢，切實增強地方性法規(guī)的針對性、有效性和可操作性。要盡量避免照抄照搬國家法律和省、自治區(qū)或者其他兄弟市的地方性法規(guī)，不刻意追求“大而全”“小而全”。有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。

總之，設(shè)區(qū)的市要按照“不抵觸、可操作、有特色”的原則要求，堅持問題導(dǎo)向，力求精準立法，在增強地方特色上下功夫，在有效管用上做文章。當然，在推進精準立法、促進社會文明方面，可能會遇到諸如法律與道德、強制性規(guī)范與倡導(dǎo)性要求的關(guān)系等重大理論問題，以及立法權(quán)限、調(diào)整對象、具體措施等立法實踐問題，等等。對此，國家和省級立法機關(guān)的法制工作機構(gòu)也要加強研究，在相關(guān)法律制定、修改過程中，留出必要的地方立法空間；同時，對設(shè)區(qū)的市反映的在推進精準立法過程中遇到的問題，要積極溝通、反饋意見、推動解決。

四、堅持抓好“五個統(tǒng)籌建設(shè)”，努力提高設(shè)區(qū)的市地方立法能力

加強設(shè)區(qū)的市立法能力建設(shè)，是做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作的重要基礎(chǔ)。我體會，具體要抓好“五個統(tǒng)籌建設(shè)”。

第一，抓好審議機構(gòu)和工作機構(gòu)的統(tǒng)籌建設(shè)。人大的法制委員會是立法法規(guī)定的統(tǒng)一審議機構(gòu)，常委會法制工作委員會是工作機構(gòu)，兩者互相配合、不可或缺。法制委員會組成人員依法從本級人大代表中選舉產(chǎn)生，不全占機關(guān)行政編制；法制工作委員會作為常委會機關(guān)的組成部分，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和工作人員數(shù)量按編制配置并經(jīng)批準。設(shè)立法制委員會和法制工作委員會是人大行使立法權(quán)的前提條件，也是評估設(shè)區(qū)的市立法能力的硬杠杠。

第二，抓好專門機構(gòu)與人大代表、常委會組成人員和社會力量立法能力的統(tǒng)籌建設(shè)。人大代表和常委會組成人員是國家權(quán)力機關(guān)組成人員，是立法主體，他們對法規(guī)案的審議能力和水平直接關(guān)系立法質(zhì)量。設(shè)區(qū)的市人大常委會在抓好專門機構(gòu)設(shè)置和專業(yè)力量配置的同時，也要高度重視提升常委會組成人員與人大代表的能力水平，同步提高立法能力，確保立法質(zhì)量。

第三，抓好省市兩級人大立法能力的統(tǒng)籌建設(shè)。設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)并開始制定地方性法規(guī)后，更多數(shù)量的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報經(jīng)批準，必然加大省級人大常委會特別是法制工作機構(gòu)的工作量。因此，在加強設(shè)區(qū)的市人大立法能力的同時，必須相應(yīng)地充實并加強省級人大及其常委會的立法力量。同時，各省、區(qū)人大常委會還需要指導(dǎo)各設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的工作，也需要加強自身能力建設(shè)。

第四，抓好人大與政府立法能力的統(tǒng)籌建設(shè)。立法活動包括調(diào)研、起草、審議、表決等多個環(huán)節(jié)，具體工作既涉及人大及其常委會和相關(guān)工作機構(gòu)，也涉及政府及其有關(guān)部門。實際工作中，相當一部分法規(guī)案是由政府提出的，政府的立法能力在相當程度上影響到法規(guī)質(zhì)量。與此同時，這次修改立法法，還相應(yīng)賦予設(shè)區(qū)的市政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。因此，在重視人大立法能力建設(shè)的同時，也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設(shè)，努力做到齊頭并進。

第五，抓好人大立法工作與其他工作的統(tǒng)籌建設(shè)。在設(shè)區(qū)的市人大開展地方立法工作的同時，還要統(tǒng)籌做好監(jiān)督、重大事項決定、代表、自身建設(shè)等工作，把設(shè)區(qū)的市人大工作的水平提升到一個新的臺階。要在辦理代表議案建議、備案審查、執(zhí)法檢查、專題詢問等工作中，及時發(fā)現(xiàn)立法需求，選擇立法項目，為啟動地方性法規(guī)的立改廢釋奠定堅實的民意基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。同時，也要以行使地方立法權(quán)為契機，推動監(jiān)督工作的制度化和規(guī)范化，同時充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，把代表工作開展得更加豐富、更有實效。

做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，意義重大，但難度不小，要按照習(xí)近平總書記提出的“蹄急而步穩(wěn)”的改革要求，積極穩(wěn)妥推進。所謂“積極”，是因為這項工作涉及方方面面，特別是涉及機構(gòu)設(shè)置和人員配備，各?。▍^(qū)）人大常委會、各設(shè)區(qū)的市人大常委會要積極主動向同級黨委請示匯報并爭取支持。要把這項工作納入各地方推進全面深化改革、全面依法治國的中心工作來謀劃和推進，在地方黨委的高度重視和大力支持下，充分發(fā)揮人大常委會的重要作用，確保這項工作順利開展。所謂“穩(wěn)妥”，是因為這項工作的政治性、專業(yè)性都很強，關(guān)系到一個地方立規(guī)定矩的重大問題。各地要堅持從實際出發(fā)，因地制宜、量力而行，本著需要和可能相結(jié)合的原則有序推進。不能把這項工作當作“面子工程”“政績工程”，忽視本地的立法需求和立法能力。更不能搞“一哄而上”“蘿卜快了不洗泥”，降低地方立法的質(zhì)量標準，導(dǎo)致立了法卻解決不了問題。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，各省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市黨委及人大常委會對此高度重視，采取有效措施，認真謀劃、整體聯(lián)動，細化標準、嚴格評估，積極穩(wěn)妥、扎實推進，取得了顯著成績：其一，截至今年10月底，新賦予地方立法權(quán)的273個設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中，各省、自治區(qū)已經(jīng)確定可以開始制定地方性法規(guī)的263個，占96．3%。尚未確定的設(shè)區(qū)的市也正在積極推進相關(guān)工作。其二，已經(jīng)確定行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，絕大多數(shù)設(shè)立了人大法制委員會和常委會法制工作委員會，確定了編制，配備了相應(yīng)的人員。其三，新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，陸續(xù)開展地方性法規(guī)制定工作，邁出了行使地方立法權(quán)的第一步。據(jù)不完全統(tǒng)計，新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州中，目前已有123個市州人大及其常委會審議通過并經(jīng)省（區(qū)）人大常委會批準的地方性法規(guī)147件，其中，立法條例115件，其他地方性法規(guī)32件。其四，各省、自治區(qū)人大常委會適應(yīng)設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)主體增多、審批法規(guī)工作量急劇增加的現(xiàn)實需求，普遍增加了法工委機構(gòu)編制和工作人員，加強立法工作隊伍建設(shè)，完善相應(yīng)工作機制?？傊诟鞣矫婀餐ο?，黨的十八屆三中、四中全會提出的這項改革任務(wù)舉措正在得到有效落實。

五、堅持高標準、嚴要求，做合格立法人

習(xí)近平總書記指出，全面推進依法治國，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關(guān)重要。黨的十八屆四中全會決定強調(diào)，要著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。在人大從事立法工作的立法干部，是法治工作隊伍的重要組成部分。立法工作是政治性、專業(yè)性和理論性、實踐性都很強的工作。我體會，當合格立法人，做好立法工作，要堅持高標準、嚴要求，在以下方面下功夫。

第一，要著力提高思想境界。這是做好立法工作的思想基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，立法是國家重要的政治活動，是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，是法治建設(shè)的源頭環(huán)節(jié)。從事這項工作，首先要從思想上解決對立法工作的認識問題，核心是怎么看待立法事業(yè)。立法本質(zhì)上就是建章立制，既為國家和社會生活訂章程，也為依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩，是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)。作為立法人，要不斷增強從事立法工作的責(zé)任感、使命感和自豪感，不能僅僅簡單地把立法當成一份工作，而要當成一項事業(yè)來終身追求、奮斗不息。要堅定信念，堅守信仰，始終把立法工作放到黨和國家工作大局中思考和謀劃。要注重提高思想政治覺悟，培養(yǎng)崇高的思想境界，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，深刻領(lǐng)會把握中央精神，切實貫徹落實到立法工作中。唯有具備這種寬廣的境界，才能積極投入到立法事業(yè)。

第二，要著力培養(yǎng)奉獻精神。這是做好立法工作的精神動力。習(xí)總書記曾告誡：“我認為認認真真地當好共產(chǎn)黨的官是很辛苦的。我也沒有聽到哪一個稱職的領(lǐng)導(dǎo)人說過當官真舒服?！绷⒎üぷ魇强嗷睢⒗刍睿门碚嫱镜脑捳f就是“苦力活”，需要有一批具有奉獻精神、甘于吃苦吃虧的人來無私付出。我體會，從事立法工作的立法人，要有既能吃苦又能吃虧的胸襟，既能受累又能受氣的肚量，既能默默無聞做事又能不計名利勇于擔當?shù)钠犯?。有的同志說，立法工作是坐“冷板凳”，不無道理，立法工作確實是臺前幕后的工作。我說，如果能夠甘于奉獻、志存高遠，心無旁騖、心系天下，就能保持住定力，耐得住寂寞；如果能夠甘居幕后、甘為人梯，不計名利、不求回報，就能具備坐得住“冷板凳”、把“冷板凳”坐熱的本事。當一名立法人，是很需要這樣的胸懷、肚量和品格的。

第三，要著力培養(yǎng)嚴謹認真的態(tài)度。這是做好立法工作的基本要求。毛澤東同志講過，世界上的事就怕“認真”二字，共產(chǎn)黨人就最講“認真”。立法是給國家和社會立規(guī)矩的，是管根本、管全局、管長遠的，來不得半點馬虎，必須認真、認真、再認真。從事立法工作要嚴謹細致，勇于較真，對立法中涉及的重大問題必須深入細致地進行研究，搞好調(diào)查，尊重實際，尊重科學(xué)，懂就是懂，不懂就是不懂，絕不能不懂裝懂。要堅持“取法乎上”，立法既要懂法條，更要明法意。要敢于堅持原則、頂住壓力、保持定力，自覺抵制立法工作中的部門化傾向和地方保護主義。總之，我們每一位立法人都要以嚴謹認真的工作態(tài)度投入到立法工作中，做到一絲不茍、精益求精，努力使通過的每一部法律、經(jīng)辦的每一項工作都成為精品。

第四，要著力提高業(yè)務(wù)能力水平。這是做好立法工作的看家本領(lǐng)。立法是搞科學(xué)。要大力加強法律業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)水準。立法工作與執(zhí)法、司法以及法律理論研究的要求不同，比法律理論研究接近實際又比法治實踐更接近理論。從事立法工作，對能力水平要求更高，既要具備法律專長，又要是通才。立法人要甘當小學(xué)生，認認真真做好功課作業(yè)。特別要注重理論與實踐相結(jié)合，向書本學(xué)，向?qū)嵺`學(xué)，向身邊的同志和一線干部群眾學(xué)，在學(xué)習(xí)實踐中鍛煉成長，在學(xué)習(xí)實踐中總結(jié)提高。做到各方面都拿得起來很不容易，需要下苦功夫。立法人還要緊跟時代，適應(yīng)經(jīng)濟社會日新月異的變化要求，努力培養(yǎng)敏銳感知新生事物的能力，切實提升遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力，盡快成長為本地方乃至全國的立法工作骨干人才、領(lǐng)軍人才。

Promoting the Legislation of Cities with Subordinate Districts to Provide Solid Support of Rule of Law for the Four-Pronged Comprehensive Strategy

Li Shishi

Legislation is the premise and foundation for rule of law．The legislative power of cities with subordinate districts endowed by the amended Legislation Law of PRC was a tremendous transformation in our legislative system and a significant moment for National People’s Congress to advance their work with time，and thus the legislation of cities with subordinate districts shall be promoted steadily to provide solid support of rule of law for the Four-Pronged Comprehensive Strategy．To put it concretely，firstly，the legislators must adhere to the leadership of the party to ensure the correct political direction of the local legislation．Secondly，they should persist in legislating in accordance with law and defend the unification of national legal system．Thirdly，the legislators must insist on question-oriented method and promote accurate legislation to ensure the quality of local legislation．Fourthly，they need to cling to Five Overall Arrangements and enhance the legislative capability of cities with subordinate districts．Lastly，they need to uphold high standard and strict demands to stand as qualified legislators．

local legislation，legislation of cities with subordinate districts，legislative capability，legislative quality，F(xiàn)our-Pronged Comprehensive Strategy

責(zé)任編輯：廖軍權(quán)

李適時，全國人大常委會法工委主任。