地方城市人大法工委立法工作運行機制改革

左衛(wèi)民 莫 皓 唐清宇

地方城市人大法工委立法工作運行機制改革

左衛(wèi)民 莫 皓 唐清宇*

地方城市人大法工委是其常委會的工作部門，在立法工作中作用舉足輕重。因所面臨的地方政治場域以及現(xiàn)實的立法要求，其在實踐中需仰賴一套怎樣的運行機制還有待探索。在黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的大背景下，《立法法》已就相關(guān)問題進行修改。通過對地方城市人大法工委運行機制的規(guī)范梳理與實證分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在民眾參與程度有限、立法部門化現(xiàn)象嚴重、科學立法程度不高、立法實用性不足以及對規(guī)范性文件備案工作重視程度不夠等問題。因此，未來應當進一步增強立法參與主體的廣泛性，完善民眾立法意見的反饋機制與信息通道。對于技術(shù)性較強的立法，應當盡量適用第三方機構(gòu)的起草機制，同時明確政府部門在立法起草中的釋明義務。另外，應當豐富專家參與立法的類型，調(diào)整專家參與立法的時段，提升立法科學化程度；最后，立法應當針對地方實際，避免重復、照抄上位法，確保立法的地方實用性。

地方城市 人大法工委 地方立法 運行機制 改革進路

一、背景與問題

立法是法治的基點，立法工作在全面貫徹依法治國的戰(zhàn)略全局中具有基礎(chǔ)性意義。在黨的十八屆四中全會召開之后，第十二屆全國人大第三次會議隨即對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）作出了修改。新《立法法》第72條將原第63條規(guī)定的市級立法主體由“較大的市”①省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市。擴展到了所有設(shè)區(qū)的市②此外，《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》規(guī)定：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！?。這表明：在國家推進立法工作的進程中，地方立法扮演至關(guān)重要的角色。同時，通過賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，將這些地方政權(quán)組織的日常運作進一步納入統(tǒng)一的法治化進程中。新《立法法》還對市級立法主體的立法權(quán)限作出了明確規(guī)定，將其范圍限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。這意味著今后的（市級）地方性立法工作將更具地方性、專業(yè)性和針對性。由于新的《立法法》剛修訂不久，修改后才被賦予地方立法權(quán)的普通的設(shè)區(qū)的市大多尚未開展具體立法活動，可供收集的立法及相關(guān)資料較少，難以展開有效研究。而《立法法》修改前就具有立法權(quán)的地方城市③本文所稱之“地方城市”，主要是指修改前的《立法法》第63條所規(guī)定的“較大的市”，包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市。相較于這些普通設(shè)區(qū)的市的立法需求更為旺盛，立法程序相對精細化、規(guī)范化，其人大法工委①關(guān)于法工委的名稱問題，實踐中一般與人大法制委員會統(tǒng)稱為地方立法機構(gòu)。雖然二者間均承擔相關(guān)立法職能，但地方人大法制委員會是根據(jù)《立法法》確立的統(tǒng)一審議制度而設(shè)立的專門負責地方性法規(guī)統(tǒng)一審議工作的專門委員會。地方人大常委會法制工作委員會則是人大常委會的法制工作機構(gòu)，負責辦理地方立法的具體事務，按照常委會、法制委和其他方面的意見修改地方性法規(guī)草案等。需要指出，實踐中有的地方由同一機構(gòu)承擔兩種職能。但從法理上與實務上，人大法工委在立法過程中通常發(fā)揮了更大的作用，對地方立法的影響力也更為深刻、具體。因此，本文將研究對象限定為人大法工委可能更能清晰、準確地把握地方立法的現(xiàn)實問題。相關(guān)論述，可參見張瓊輝《明確法制委和法工委職責分工》，《法制日報》2014年6月4日，第3版。的立法活動較為豐富、有效，也更能凸顯出立法過程中的問題。因此，本文主要研究對象將限定為“較大的市”的人大法工委。

已有研究指出，在地方立法過程中，作為人大常委會工作機構(gòu)的法制工作委員會發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。②閻銳：《地方人大在立法過程中的主導功能研究——以上海市為例》，華東政法大學博士學位論文，2013年。對此，筆者檢索到的相關(guān)地方規(guī)定亦可驗證。③例如《廣州市地方性法規(guī)制定辦法》第11條規(guī)定：“常務委員會法制工作委員會應當會同有關(guān)的委員會對提出的地方性法規(guī)制定規(guī)劃、計劃建議項目進行初步審查和論證，擬訂每屆的地方性法規(guī)制定規(guī)劃草案稿；以地方性法規(guī)制定規(guī)劃為基礎(chǔ)，擬訂每年的地方性法規(guī)制定計劃稿。地方性法規(guī)制定規(guī)劃，經(jīng)常務委員會審議后，由法制工作委員會根據(jù)常務委員會審議意見進行修改，提請主任會議決定?！比欢?，有關(guān)地方城市人大法工委（以下簡稱法工委）在立法工作中究竟是如何運行及其效果的梳理研究卻甚少。本研究旨在厘清法工委的立法運行機制，發(fā)現(xiàn)其問題并提出改革建議。

二、地方城市人大法工委運行機制實證分析

依據(jù)依法治國的應有意涵，法律規(guī)范從生成到實施再到廢止的每一個階段都應當合法（憲法及該法律規(guī)范的上位法）。因此，地方立法主體在其立法工作中也應當在憲法和法律（特別是《立法法》）規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序進行。所以在考察市級人大法工委的（實然）運作機制時，有必要從規(guī)范層面總結(jié)其職能。

有研究表明：地方人大常委會的法工委實際上承擔了人大法制委員會統(tǒng)一審議法律草案前的主要工作，法工委才是人大及其常委會真正承擔立法職責的專業(yè)工作機構(gòu)，統(tǒng)一審議與其說是人大法制委員會的立法職責，不如說是法工委工作的一個組織程序而已④周偉：《全國人大法律委員會統(tǒng)一審議法律草案立法程序之改革》，《法律科學》2004年第5期，第22～24頁。。依據(jù)相關(guān)規(guī)定與操作實踐，地方城市法工委的“權(quán)力清單”大致有十三項工作職能⑤參見《關(guān)于地方城市人大法制工作委員會工作的工作職能》，成都人大網(wǎng)：http：∥www．cdrd．gov．cn／html／Comprise／WorkingBody／legal／，最后訪問時間：2016年10月22日。，可概括為如下五方面：其一，負責立法項目和立法計劃的協(xié)調(diào)工作；其二，負責起草擬定法規(guī)的草案、修改稿和表決建議稿；其三，負責組織立法意見征集、立法調(diào)研和立法評估等立法決策工作；其四，負責法規(guī)的編印和公布；其五，負責政府規(guī)章的備案。

從規(guī)范上講，法工委的工作主要都是圍繞著“立法”展開的，每一個法規(guī)草案從立項、調(diào)研、起草、修改、審議到表決和公布一套完整程序，法工委都參與其中并扮演了重要的角色。然而，在實踐中上述職能究竟履行得如何？在實踐中履行這些職能究竟仰賴一套怎樣的機制？對此，必須進行實證分析。

筆者于2015年4月從《立法法》修改前享有地方立法權(quán)的49個“較大的市”中選取了三個具有代表性的地方城市：A市、B市和C市，通過對其在人大法工委官網(wǎng)上公布的2011—2014年四年間的所有工作動態(tài)信息進行收集和分析，試圖勾勒出其在立法工作中的工作機制。⑥筆者于2015年4月分別在調(diào)研對象的人大法工委網(wǎng)站上收集了A市人大法工委（http：∥www．rd．gz．cn／page．do）2011年5月至2015年4月、B市人大法工委（http：∥fzw．china－xa．gov．cn／wygzdt／3510．jhtml）2012年4月至2015年3月、C市人大法工委（http：∥www．cdrd．gov．cn／html／Comprise／WorkingBody／legal／）2011年5月至2014年12月的全部工作動態(tài)。選取這三個城市作為考察人大法工委在立法工作中的運行機制的樣本原因在于：

第一，A市系我國南方某發(fā)達省份的省會城市，B市系我國西北某省的省會城市，作為西南某省會的C市則是我們的主要調(diào)研對象，這三個城市均享有地方立法權(quán)且其“權(quán)力構(gòu)成”具有理論上的同質(zhì)性，能夠進行較為科學的比較，同時，這三個城市具有復雜的政治生態(tài)和交錯的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其立法工作中的困難較為突出，能夠進行有價值的研究。

第二，三個城市的法治發(fā)展水平具有相對全面的代表性，其中，A市在首份樣本為53個較大的市的《中國法治政府評估報告》測評總體排名中位列第一，B市則屈居倒數(shù)第九，C市作為我們的調(diào)研主要對象排名第五。①馬懷德等：《中國法治政府評估報告》，《決策與信息》2014年第31期，第171頁。

第三，這三個城市的人大法工委的網(wǎng)站建設(shè)較為發(fā)達，對法工委工作動態(tài)的資料收集能夠達到一個比較詳實的程度。

筆者在2015年4月共收集到199件有效樣本（截至當月），其中，由于B市和C市人大法工委網(wǎng)站建設(shè)起步較晚，收集的樣本較少，分別為38件和25件。在全部199件樣本中，基本涵蓋了在本文第二部分所概括的法工委日常工作的五大方面。其他事項在總體樣本中僅占5%，主要是涉及工作總結(jié)、組織學習上級會議精神等事項。

通過表1所反映的數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)：涉及組織立法意見征集、立法調(diào)研和立法評估等立法決策工作占的比重最大，為總體樣本的59．8%，特別是在A市法工委的日常工作中所占比例更是高達70．6%，在B市則只占34．2%；而在政府的規(guī)范性文件備案方面則在各項工作中占少數(shù)，僅為總體樣本的3．1%，在C市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，所占比例為8%。在其他事項中，我們可以看出：B市人大法工委的“法規(guī)公布與編印”占到了26%的比例，通過分析該市的這項工作動態(tài)，我們發(fā)現(xiàn)，該市法工委在公布法規(guī)時，均采用了網(wǎng)上發(fā)布的形式，而A市和C市則未在網(wǎng)站上公布法規(guī)的具體內(nèi)容；在“法規(guī)擬定與修改”中，筆者通過分析法規(guī)草案審議和法規(guī)清理等工作事項發(fā)現(xiàn)，除了法工委自行擬定的草案，由其他部門擬定的也要由法工委“過手”后再行送審。

表1 三個城市人大法工委的立法工作事項

在分析三個城市的法工委立法工作中負責協(xié)調(diào)立法決策這一項時，筆者重點關(guān)注了這些立法決策的主要形式（見表2），主要可以概括為四種：座談、實地調(diào)研、立法聽證和網(wǎng)上征集。其中，實地調(diào)研和座談會議兩種方式分別占到了B市立法決策工作的100%和90%，在A市也占到了81．2%的絕對多數(shù)。另外，可以看出，在法治發(fā)達的A市，立法聽證和網(wǎng)上征集意見兩種形式也較其他兩個城市的比例高。值得注意的是，至少就筆者的統(tǒng)計來看，網(wǎng)上征集意見這種在信息時代最能體現(xiàn)“民主立法”的形式幾乎是A市的“專利”。

表2 三個城市人大法工委在立法決策中的主要形式

筆者發(fā)現(xiàn)，三個城市普遍建立了專家咨詢制度，在收集到的所有44次立法座談會議中，全部都邀請了法學專家進行咨詢，在部分技術(shù)性較強的立法座談會議上，還邀請了行業(yè)代表和有關(guān)專家參與討論決策，體現(xiàn)了“科學立法”的理念。另外，值得注意的是，A市人大法工委在立法工作中非常重視這幾種立法決策形式的協(xié)同性和持續(xù)性。如在該市人大常委會修訂《A市公共圖書館條例》時，法工委先后通過召開人大代表、政協(xié)委員座談會、立法咨詢專家論證會和立法顧問論證會、赴東莞及武漢等地多次調(diào)研并到本市的公共圖書館進行現(xiàn)場考察等方式才形成草案；在制定《A市公園條例》時，更是綜合采用了座談（包括現(xiàn)場座談）、網(wǎng)上征集意見、立法聽證和實地調(diào)研等決策方式（見下圖）。

各種立法決策方式所占比例

此外，以分析A市立法周期為視角，也足見其在立法過程中的科學性與審慎性。以《A市公園條例》為例，從第一次決策動議（2013年11月13日）到表決通過（2014年10月30日），歷時近一年時間。相比之下，B市《城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理條例》從決策動議到表決通過用時僅七個月，且中途僅進行了一次征求意見的座談會。比較研究可以發(fā)現(xiàn)，較長的立法周期往往也是域外地方立法的普遍特征，雖然漫長的立法周期看似低效，且立法和作出決議都非常困難，①上海市人大常委會研究室課題組：《國外地方議會職權(quán)行使比較研究暨對中國地方人大建設(shè)的啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2006年第5期，第31頁。但是無論從體現(xiàn)民主價值還是提高立法技術(shù)的角度看，這種否決點的增多經(jīng)常是必要的。因為議會的立法，其本質(zhì)是在當?shù)卦O(shè)定規(guī)則的行為，與當?shù)鼐用竦纳钕⑾⑾嚓P(guān)，必須認真對待。否決設(shè)置和否決機會的安排，實際上是讓各個利益主體都能在立法過程中有表達機會。因此，寧愿耗費較長的立法周期，也要保證立法的審慎和科學。

觀察表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映出的法工委日常工作動態(tài)信息，我們可以發(fā)現(xiàn)，與立法決策職能占據(jù)大量時間、精力形成鮮明對比的是“協(xié)調(diào)立法項目與立法計劃”職能，盡管因其日常事務較少而在法工委工作中可能顯得并不起眼，然而這關(guān)涉后續(xù)的立法工作能否順利、有效進行，具有統(tǒng)攝全局的意義。筆者通過查閱三個城市人大法工委的工作動態(tài)，發(fā)現(xiàn)該項工作都集中在歲末年初進行，由人大常委會牽頭，法工委具體協(xié)調(diào)，召集黨委政府部門主要負責人、部分人大代表、政協(xié)委員、專家學者以及行業(yè)代表對當年要進行的法規(guī)制定、修改、清理工作和立法調(diào)研工作進行部署。實際上，立法計劃已經(jīng)對當年的立法進行了規(guī)限，立法決策、法規(guī)擬定與起草甚至是法規(guī)公布與編印這幾項工作實際上都隨著立法計劃的敲定而固定下來。

上述對公開性數(shù)據(jù)和資料的分析和角度可能較為清晰地反映了地方城市人大法工委的運行機制，但對立法結(jié)果的把握才是評判整個地方城市立法運行機制的核心指標。為考察地方城市人大法工委立法結(jié)果，筆者以訪談為基本方法對地方城市法工委立法的運行結(jié)果進行了研究。在2015年5—6月間，筆者曾先后兩次就地方城市立法的效度對C市人大法工委的有關(guān)負責人展開了訪談。在訪談過程中，有關(guān)人士坦言，一方面，就C市現(xiàn)行的地方性法規(guī)體系的針對性而言，難以有效涵蓋城市管理和市民經(jīng)濟社會生活等細節(jié)性問題。另外，筆者從側(cè)面了解到，C市法工委雖有年度的立法規(guī)劃，但缺乏針對具體地方性事項的宏觀性、系統(tǒng)性、框架性的立法規(guī)劃，由此造成立法活動雜亂、零散，規(guī)范數(shù)量少，內(nèi)容比較粗梳，尤其是缺乏具有地方特色和針對性的立法規(guī)定。另一方面，就現(xiàn)行法規(guī)的實施效度而言，也很難以讓人十分滿意。直接表現(xiàn)為：該市的地方性立法較少被作為執(zhí)法和司法的依據(jù)（參照）。其中，有人曾舉例說，在C市的所有規(guī)范性法律文件中，一部處于極為“邊緣化”地位的《C市煙花爆竹燃放管理規(guī)定》的實施效果還不錯。

三、地方城市人大法工委立法工作的問題與對策

通過實證分析三個樣本城市人大法工委立法工作，我們可以較為清楚地了解其日常的工作重點和具體運作機制。以下，筆者將在上述實證分析基礎(chǔ)上總結(jié)法工委在立法工作中所存在的問題，并橫向?qū)Ρ葒獾胤搅⒎?，就如何解決這些問題提出建議。①由于我國的人民代表大會制度與西方國家普遍遵循的議會制分別建基于不同的社會制度，遂行不同的政治職能，故其在宏觀的制度建構(gòu)—運行層面對中國的借鑒意義是有限的，而在微觀的立法議事規(guī)則與運行層面或許能為我們分析解決“中國問題”提供更廣闊的視野。

（一）民眾參與程度有限

一方面，在立法決策中，除A市開辟了網(wǎng)上征集意見的途徑外，其余兩個城市均無十分有效的方式廣泛地吸納民眾參與到立法決策中，就連立法聽證也屈指可數(shù)。在座談會議和實地調(diào)研過程中，即使有時會聽取部分民眾的意見，但這些民眾的代表性也顯不足。另一方面，在法工委協(xié)調(diào)立法計劃的工作中，雖然會“廣泛”聽取黨委政府部門主要負責人、部分人大代表、政協(xié)委員、專家學者以及行業(yè)代表的意見，但我們卻很難看到普通民眾的身影。在域外法治發(fā)達國家的地方立法過程中，第一個主要程序便是立法聽證，而立法聽證會的要義就在于要讓那些與法案利害相關(guān)的主體都有機會表達自己的利益。國外地方議會在安排聽證活動時非常關(guān)注的一個問題就是聽證主體的廣泛性，而且尤其重視第三方的意見。①上海市人大常委會研究室課題組：《國外地方議會職權(quán)行使比較研究暨對中國地方人大建設(shè)的啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2006年第5期，第32頁。我國立法應該做到：第一，完善網(wǎng)上征集意見和立法聽證等有利于民眾直接反映立法訴求的信息吸納機制；第二，建立立法計劃機制與民眾訴求機制之間的專門信息通道，將民眾經(jīng)常反映、廣泛反映的問題納入到立法計劃中，同時，立法過程中具有廣泛代表性、參與性的立法聽證會等應普遍舉行。

（二）立法“部門化”現(xiàn)象較為嚴重

筆者在實證研究中發(fā)現(xiàn)，在立法決策階段，與擬制定法規(guī)有關(guān)的政府部門都廣泛地發(fā)揮作用，甚至成為立法最主要的“信息源”，所反映的情況有時是基于部門利益而刻意“做出來”的。另外，根據(jù)既有的其他研究資料所反映出的情況，相當部分技術(shù)性較強的法規(guī)草案都是由相關(guān)的政府部門起草的，雖然中途法工委有一道“過手”程序，但基于草案的技術(shù)性，法工委實際上不愿意也很難作出修改。如此，某些部門憑借對技術(shù)知識的壟斷，獲得了“附著在知識上的權(quán)力”，②馬守敏：《部門利益法律化：沖動與遏制》，《人民法院報》2008年7月27日，第1版。架空了法工委的某些法規(guī)擬定和修改職權(quán)。相較之下，域外法治發(fā)達國家地方議會立法草案的來源就比較廣泛，而不是被政府部門壟斷了提出立法草案的權(quán)力。以美國為例，地方議會立法草案主要來源便有以下三個：選民的請愿書、地方政府相關(guān)機構(gòu)提出的法律草案和社會團體或個人通過議員提出的立法建議。③（美）喬治·弗雷德里克森等：《變革中的美國城市體制》，王金良摘譯，《國家行政學院學報》2009年第1期，第109頁。針對這一問題，一方面是要提升該領(lǐng)域民眾的參與度（主要是該領(lǐng)域的專業(yè)人士），另一方面在草案擬定過程中盡量建立委托中立機構(gòu)起草的機制，即使允許部門起草法規(guī)，也必須讓起草的政府部門對其中的技術(shù)性問題承擔釋明義務。

（三）“科學立法”程度不高

與中央立法相比較，地方城市的立法水平、立法質(zhì)量不高的問題尤顯突出。雖然地方立法決策過程中已經(jīng)建立了專家咨詢機制，但這只是立法的醞釀階段，而在法規(guī)的起草、修改和法規(guī)的技術(shù)性審議等專業(yè)性極強的階段，法律專家（甚至包括技術(shù)專業(yè)領(lǐng)域的專家和語言專家）恰恰是缺位的。另外，雖然各地普遍建立了專家咨詢制度，但實施效果卻不甚理想，在對有關(guān)人士的訪談中得知，主要是兩種情況制約了這一制度的功能發(fā)揮：一是專家多為兼職，從而導致參與度較低；二是由于專家意見與立法實務之間的差異，導致對專家意見的采納度較低。因此，在今后的立法工作中，應該強化地方立法力量，包括繼續(xù)增加內(nèi)部的法工委和外部專家的介入，探索法工委和外部專家內(nèi)外協(xié)作機制，彌合專家意見與實務工作之間的錯位。并適當調(diào)整專家的“參與時段”，將他們的參與重心后置到法規(guī)起草、修改和進行法技術(shù)性審議階段。

（四）立法的地方實用性不足

地方立法有別于中央立法之處何在？這是一個在中國長期未得以解決的問題。地方立法目的在于通過創(chuàng)設(shè)良好的法規(guī)政策環(huán)境，利于管理，推動發(fā)展。因此，地方立法應著眼于地方具體情形，但實際上地方立法常常淪為上位法的細節(jié)化乃至單純重述，體系上過于注重法規(guī)完備而忽視法規(guī)的實用性和可操作性；同時，立法體例又過于追求大而全，缺乏針對地方具體情形的專門、有效的立法④曹勝亮：《論地方立法的科學化》，《法學論壇》2009年第5期，第66頁。。在筆者看來，其根本原因在于：一方面，雖然對地方立法權(quán)加以肯認的規(guī)范傳統(tǒng)確立已久，但是在單一制的政權(quán)組織形式和科層制的權(quán)力運行邏輯的作用下催生了地方立法的兩大結(jié)構(gòu)性難題：一是就中央層面而言，基于地方權(quán)力的控制策略對重大事項的立法進行了專屬性限制，因此，地方立法的作用空間本身就較為有限；二是就地方層面而言，基于“政治正確”的考量，對于某些中央立法規(guī)定較為原則性甚至是缺位的立法領(lǐng)域，地方立法機關(guān)要么簡單地重復、照搬中央立法的條文、內(nèi)容，要么怠于行使本應享有的立法權(quán)，使得某些地方性事項無法可依。另一方面，就地方性立法所涉及的具體事項而言，主要集中在城市管理、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)等相對“邊緣化”的領(lǐng)域。針對這些與社會經(jīng)濟生活息息相關(guān)的細節(jié)性事項，基于一種治理便利性和效率性的考慮，治理者往往更傾向于采用政策、行政命令等在短期看來更具針對性、效果性的治理機制而非周期性、“限制性”更強的立法措施。另外，依法治國方略在某種程度上是一種自上而下的治理策略，其在從中央到地方的“彌散性”貫徹、運行實踐中可能會產(chǎn)生“權(quán)力效度的遞減”，加之中國巨大的地理空間和顯著的地域差異，更加劇和放大了這種在立法理念和實踐向度上的遞減效應。質(zhì)言之，在中央層面，對治理者而言，立法（法律）可能無論是從話語和實踐層面都是進行糾紛解決、社會治理的良好方式。但在遠離中央的地方權(quán)力場域中，立法（法律）往往蛻變?yōu)榛貞醒胝握髡俚囊环N“話語策略”，在這種情況下，地方立法者往往很難真正基于地方實際情況制定既有實用性又體現(xiàn)地方特色的法律規(guī)范。一個顯在的表征即是：無論是就數(shù)量、質(zhì)量還是實施效果而言，地方立法均遠不如中央立法。因此，在今后的地方立法工作中，應當盡量克服既有體制和傳統(tǒng)治理方略的問題，敢于積極、主動地行使立法權(quán)，在上位法律法規(guī)的范圍內(nèi)力求變通，適當突破。秉承“從實際出發(fā)”的立法思路，著眼于地方實用性，彰顯地方特色；并且在具體立法中，要根據(jù)實際需要有的放矢，對于極富地方特色的立法事項可采取“一事一法”的體例（從而避免所有立法事項一事一法帶來的立法資源浪費），增加像《涼山彝族自治州邛海保護條例》《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》這樣地方化的具有專門性、有效性的法律規(guī)范供給。

（五）對規(guī)范性文件備案工作重視程度不夠

在實證研究中，筆者發(fā)現(xiàn)“規(guī)章備案”這一項法工委的工作職能在法工委總體工作中所占比重極低（平均3．1%），這與人大的角色有嚴重的出入。“備案”意味著某種形式的監(jiān)督與制約，這或許與國家機關(guān)之間關(guān)系的“慣常邏輯”有所不符。實際上，備案工作是人大履行對政府監(jiān)督職能的預備機制，同時也是倒逼政府在制定規(guī)范性文件時依法行事。因此，法工委的備案和人大的監(jiān)督可謂意義重大?；诖?，筆者認為：人大法工委應當高度重視規(guī)章備案工作，在實踐中或可采取與政府法制部門聯(lián)動的方式，把合法性審查和備案工作結(jié)合起來，更好地履行監(jiān)督職能。

四、結(jié) 語

在全面推進依法治國進程的契機下，如何發(fā)揮好人大法工委這個“棋眼”部門的作用，下好地方立法工作這一盤“大棋”，①左衛(wèi)民、唐清宇：《依法治國背景下都會城市法制辦公室運行機制與改革進路》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2016年第2期，第143頁。值得進一步思考。

在本文中，筆者從人大法工委日常工作信息入手，運用實證研究的方法對其在立法工作中的運行機制進行了初步的分析，發(fā)現(xiàn)了其在運行過程中的一些亟待完善之處，并通過與國外地方立法經(jīng)驗的橫向比對，提出了相應的改革建言。需要指出，人大法工委在立法工作中并非沒有可圈可點之處，例如在立法信息公開方面，三個地方城市人大法工委都建成了較為完備、詳細的信息公開平臺，并進行了常態(tài)化維護工作；再如在立法專家咨詢制度建設(shè)上，也取得了較大進展，只是在既有制度上如何最大程度地發(fā)揮法律專家參與的作用仍值得探索。囿于資料收集途徑和研究精力的限制，雖然本研究范圍已限定為地方城市的人大法工委，但難免會有疏漏之處，僅此，作為引玉之言，希望能引起理論界對于人大法工委的更多關(guān)注與研究，使其能不斷完善運行中的不足之處，在依法治市、依法治國建設(shè)中發(fā)揮更大功效?？偠灾?，依法治國是一項全面性、系統(tǒng)性工程。十八屆四中全會就改善立法機制，發(fā)揮人大及其常委會的作用，促進立法科學化，增加有關(guān)專職常委比例，構(gòu)建專家顧問制度以及推動立法民主化，地方保護和部門壟斷，構(gòu)建第三方評估機制、立法協(xié)商機制，擴大公民參與等諸多立法改革作出了規(guī)定，①關(guān)于中央對立法改革的頂層設(shè)計，可參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)：http：∥news．xinhuanet．com／politics／2014－10／28／c＿1113015372．htm，最后訪問時間：2016年10月26日。但具體到地方立法，仍然需要結(jié)合具體的社會情勢和立法狀態(tài)加以“語境化”地把握和完善。質(zhì)言之，社會主義法律體系的完善既需要中央自上而下的頂層設(shè)計，也需要地方自下而上的步步探索，從地方立法權(quán)主體擴大釋放的信號來看，未來地方立法工作的重要性、緊迫性不言而喻，而這項工作主要參與者的地方人大法工委，也必將獲得更大的契機。

On the Reform of the Operating Mechanism of the Legislative Affairs Commission at the Municipal Level

Zuo Weimin，Mo Hao and Tang Qingyu

Legislative Affairs Commission of municipal level，as an administrative department of its Standing Committee of the People’s Congress，plays a vital role in the legislation．In the light of the local political circumstance and the specific requirement of legislation，it is necessary to explore a reliable operating mechanism of the Commission on the basis of practical work．Since the Fourth Plenary Session of the18th Central Committee of CPC，the central government has been promoting the rule of law nationwide，and Legislation Law has been amended on relevant issues．Through empirical analysis and strict inspection of theactive operating mechanismof local Legislative Affairs Commission，we found problems such as limited public participation，legislative departmentalization，low degree of scientific legislation，impractical legislation and negligence of the record of some normative documents．Therefore，efforts should be made to improve the participation of relevant legislative participants and to optimize the feedback systemand information channel of public adviceand opinionson legislation in the future．For laws that are highly professional and technical，it is better to consult from a third party and in the meanwhile the governmental institutions should clarify its obligation of explanation during the drafting procedures of law．In addition，in order to realize a scientific legislation the experts participating in the legislation should be diversified，and the period when theexperts get involved in the legislation should be adjusted．Finally，the legislation should aim at solving practical problems，avoid repetitive legislation and stop copying upper-level laws to guarantee the local practicability of law-making．

municipal level，Legislative Affairs Commission，local legislation，operating mechanism，the reform route

責任編輯：孫瑩

左衛(wèi)民，四川大學法學院教授、博士生導師、長江學者特聘教授，中國刑事訴訟法學會副會長；莫皓，四川大

學法學碩士研究生；唐清宇，四川大學法學博士研究生。

四川省成都市參事室研究項目《地方法治工作完善》