中央政府嵌入地方：基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑
——中央與地方關系研究之二

蔣永甫，寧琳映

（廣西大學公共管理學院，廣西南寧530004）

·行政學研究·

中央政府嵌入地方：基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑
——中央與地方關系研究之二

蔣永甫，寧琳映

（廣西大學公共管理學院，廣西南寧530004）

實現(xiàn)基本公共服務均等化是現(xiàn)代政府的基本責任。均等化意味著國家對國民的公平照顧和無差別對待。因此，實現(xiàn)基本公共服務均等化是中央政府的責任。而中央政府嵌入地方，建立中央政府駐地方的服務機構，為地方民眾提供全國統(tǒng)一標準和質量的基本公共服務，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要路徑。

中央政府；嵌入；基本公共服務均等化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.007

一、問題的提出

改革開放以來，中央通過對地方的分權和放權來調動地方的積極性構成中國中央與地方關系發(fā)展的主要趨勢。通過中央對地方的行政分權、財政分權以及法律分權，中央與地方已經(jīng)建立起一種分權化的治理結構。但是，中央與地方仍然存在著財權與事權不匹配的問題。財權反映了各級政府負責籌集和支配收入的權力，而事權則是各級政府在公共事務中應承擔的任務和職責。各級政府財權與事權相匹配是國家治理正常運行的基本保證。然而，近10年來我國中央與地方財權與事權分配的比重如表1所示。財政收入比重表示財權的大小，財政收入比重越大說明財權越大；而財政支出比重則衡量著事權的大小，財政支出比重越大說明事權越大。從表1可以看出，我國近10年來中央與地方的財權分配幾乎平分秋色，而地方的事權卻明顯大于中央事權，中央與地方的財權和事權嚴重不匹配。中央財權大于事權會導致財政資金得不到充分利用，地方事權大于財權會導致地方運轉困難。

表1 我國2005-2014年中央與地方財政收入和支出的比重

中央與地方在財權與事權上的不匹配，再加上區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡以及財政轉移支付資金使用的不到位，導致了地區(qū)間基本公共服務水平的非均等化。以江蘇、湖北、貴州省為例，2013年江蘇、湖北、貴州三省各方面的基本公共服務提供情況如表2所示。江蘇、湖北和貴州分別屬于我國地理區(qū)劃上的東、中、西部，地方財政對科學、教育、文化、衛(wèi)生等方面的支出可以反映當?shù)貙平涛男l(wèi)和社會保障等主要基本公共服務的提供水平。表2的數(shù)據(jù)表明，中西部省份對主要基本公共服務的提供水平遠遠落后于東部省份，中西部省份與東部省份之間的基本公共服務非均等化差距較大。

表2 2013年江蘇、湖北、貴州基本公共服務的提供情況

在這種情況下，中央對地方的財政轉移支付被視為實現(xiàn)基本公共服務均等化的有效手段。但是相關研究表明，中央對地方的財政轉移支付在促進基本公共服務均等化方面的作用仍然有限。周飛舟（2006）運用1994-2003年中國不同地區(qū)轉移支付數(shù)據(jù)分析了轉移支付非財力均等化的效應，認為轉移支付的不平衡不僅沒有使得地區(qū)間的財力差距越來越小，反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢[1]。謝慶奎等（2011）揭示了中央對地方進行轉移支付有效地降低了地區(qū)間差異，但省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展仍不平衡[2]（P311-327）。事實上，實現(xiàn)全國范圍內的基本公共服務均等化，僅僅通過中央對地方的財政轉移支付是不夠的。這是因為，中國是一個巨型國家，區(qū)域經(jīng)濟差異較大，而且地方政府的財力不均衡情況比較突出。依靠地方政府提供全國統(tǒng)一標準和質量的基本公共服務既不現(xiàn)實也無可能。即便中央通過差異化的財政轉移支付來均衡地方財力，也不可能保證地方政府把中央財政轉移支付的資金全部用于從事基本公共服務均等化建設。因為自分權化改革以來，中央與地方的關系發(fā)生了巨大的變化，由過去的“代理型”模式日益走向制度化的分權模式。盡管在單一制國家結構形式下，地方政府在法理上屬于中央政府的派出機構，是中央政府在地方社會的表達。根據(jù)1982年修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，縣級以上各級地方政府的職責之一就是執(zhí)行上級國家行政機關的決定、命令和交辦的事項。然而分權化改革強化了地方政府的自主性，即擁有相對獨立的利益結構的地方政府，會超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量，運用自主能力按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標，并由此表現(xiàn)出一種區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯[3]（P97）。因此，在地方政府的責任體系中，中央政府所代表的公共利益最大化則可能被放在次要位置。加強當?shù)亟?jīng)濟增長和保證當?shù)厣鐣€(wěn)定是各級地方政府必須完成的“壓倒一切”的核心責任，并配置相應的人力、物力和財力支持。

因此，在合理劃分中央與地方事權的基礎上，向國民提供均等化的基本公共服務本來屬于中央政府的事權。問題在于中央政府事權如何實現(xiàn)？嵌入理論提供了一種解決方案。嵌入（embeddedness）是由美國經(jīng)濟人類學家卡爾·波蘭尼最早提出的一個學理概念，主要用于分析市場與社會的關系[4]。格蘭諾威特重申了嵌入的概念，拓展了嵌入的理論內涵。此后，“嵌入”一詞被引用于其他社會科學領域的研究，成為多學科共享的學術話語。PeterEvans（1995）把嵌入理論應用于國家與社會關系研究領域，提出了國家“嵌入式自主”的概念。在埃文斯看來，國家同樣是嵌入于社會之中，國家自主性的獲得，需要嵌入在社會環(huán)境中，并向社會獲取一定的資源[5]。嵌入的核心是一個實體融于具體的社會網(wǎng)絡之中。根據(jù)嵌入理論，中央政府通過嵌入地方，成立中央駐地辦，為地方民眾提供屬于中央政府事權范圍內的基本公共服務，以保證均等化政策目標的實現(xiàn)。本文第二部分提供一個中央政府嵌入地方的理論分析框架，第三部分分析中央政府嵌入地方的實例，論證中央政府嵌入地方的可行性。

二、中央政府嵌入地方：一種分析框架

（一）中央政府嵌入地方的類型

中央政府是廣義政府，既包括立法、行政、司法等三種國家中央權力機關，也包括執(zhí)政黨的中央系統(tǒng)即黨中央。中央與地方關系中的“地方”具有兩個方面的含義，既可以指地方政府，主要是指省一級政府，也可以指涉地方社會。無論是地方政府還是地方社會，都存在地方的層次和類型問題。地方的層次涉及省、市、縣三個層次，而地方的類型則可以分為內地、邊疆民族區(qū)域自治地區(qū)以及特別行政區(qū)三種。中央政府對地方的嵌入主要分為兩個類型，一是職權嵌入，包括在地方建立的各種中央直屬機構，如海關、國稅等等，此類嵌入主要依據(jù)中央政府的職權，在地方層面設立中央直屬機構，實現(xiàn)垂直管理。二是服務嵌入，即由中央政府依據(jù)自身的事權，在地方設立駐地辦，直接為地方民眾提供屬于中央政府事權范圍內的基本公共服務。本文主要關注的是中央政府依據(jù)事權的服務嵌入。中央政府嵌入地方的分析框架如圖1所示。

圖1 中央政府嵌入地方的分析框架

（二）中央嵌入地方的構成要素

中央嵌入地方的構成要素包括嵌入的主體與客體，嵌入的目的以及嵌入的價值取向這三方面要素。嵌入的主體是中央政府，而嵌入的客體則是地方社會。嵌入的目的和嵌入的價值取向共同塑造了嵌入主體與地方政府之間關系的內容。

1.嵌入主體與客體。就中央嵌入地方而言，嵌入的主體是中央機構，嵌入的客體是地方社會。中央政府根據(jù)自身的事權，為全國居民提供均等化的基本公共服務，作為嵌入主體在地方設立中央駐地辦，直接為地方民眾提供統(tǒng)一的公共服務，使中央政府直接面對政府治理的對象即地方民眾。在為地方民眾提供基本公共服務的過程中，中央與地方政府根據(jù)各自的事權各有分工，在中央嵌入地方后共同致力于基本公共服務的均等化建設。一方面作為嵌入主體的中央政府需要積極嵌入到提供服務所在地區(qū)的社會管理和社會服務體制之中，以更好地適應當?shù)鼗竟卜展┙o的方式；另一方面作為嵌入客體的地方社會也應給予中央政府足夠的協(xié)調與溝通，為中央政府在全國范圍內統(tǒng)一提供基本公共服務減少阻力和摩擦。同時，嵌入主體在客體設立的中央駐地辦增強了中央嵌入地方的進程，為中央政府更好地統(tǒng)一提供基本公共服務奠定基礎。然而，如前所述，地方社會可以分為省、地市、縣三個層級以及內地、邊疆民族區(qū)域自治地區(qū)、特別行政區(qū)三種類型，因此中央政府嵌入地方社會，究竟嵌入到哪一層級，這取決于行政生態(tài)環(huán)境與中央政府的財政能力。

2.嵌入的目的。中央政府嵌入地方社會的目的是為地方民眾提供屬于中央政府提供的基本公共服務，不涉及整個國家的行政管理體制。一方面，由于地方政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象的存在，某些公共服務倘若由地方提供會產生低效率，導致公共服務提供不到位。另一方面，由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地方提供基本公共服務的能力差距較大，容易在全國范圍內形成較嚴重的公共服務水平非均等化。因此中央政府可以通過嵌入各地方社會，在地方成立中央駐地辦，直接為地方民眾統(tǒng)一提供部分不宜由地方提供的基本公共服務。這種公共服務提供方式能在全國范圍內調配資源，保證基本公共服務水平的均等化，同時中央政府嵌入地方可以監(jiān)督財政轉移支付資金的用途，保證專項轉移支付資金被用于提高當?shù)氐幕竟卜仗峁┧健?/p>

3.嵌入的價值取向。嵌入的價值取向是指嵌入主體基于自身的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態(tài)度以及所表現(xiàn)出的基本價值取向，其重要作用是決定、支配嵌入主體的價值選擇，因而對嵌入主體與客體間的關系有重要影響。中央嵌入地方的價值取向可分為自主與合作兩個方面。自主與合作體現(xiàn)了價值關聯(lián)。自主強調的是按照自己預設的目標行事。根據(jù)邏輯推理，“自主”與嵌入主體的意志有關聯(lián)，它具有內部性與能動性，涉及嵌入主體能否實行內部自我管理與治理。在職權嵌入中，強調自主的價值取向，即中央直屬機構的目標設定及自身運作中的決策方式都是自行確定的。在嵌入過程中堅持自主的價值取向有利于嵌入主體保持自身發(fā)展的獨立性，從而最大限度地實現(xiàn)自身的利益目標。但在服務嵌入中，強調合作的價值取向。合作強調的是嵌入主體主動尋求合作的意愿，以及嵌入主體與客體合作的程度。一般來說，中央主動尋求合作的意愿與中央地方二者合作的程度成正比。因為在我國，中央作為資源與權力的最大占據(jù)者，亦是合作與否的主導者。中央嵌入地方，與地方政府在公共服務供給過程中形成一種互動關系，通過相互合作可以減少摩擦，形成優(yōu)勢互補，提高公共服務水平。

（三）中央嵌入地方的方式

根據(jù)嵌入理論，嵌入方式分為結構嵌入、關系嵌入與組織嵌入。結構嵌入源于社會學研究中的社會網(wǎng)絡分析。社會網(wǎng)絡中的參與者相互聯(lián)結形成總體性社會結構。結構嵌入研究的重點是嵌入主體與客體在社會網(wǎng)絡結構中的位置。嵌入主體可以通過改變其在社會網(wǎng)絡結構中的位置，影響社會網(wǎng)絡環(huán)境，從而改變社會網(wǎng)絡結構中嵌入客體的行為。中央政府與地方社會處于社會治理結構的頂層和底層，中央政府通過改變其在社會治理結構中的位置，由頂層走進底層，實現(xiàn)對地方社會的嵌入。中央對地方的結構嵌入，一方面可以縮短中央與地方政府之間在結構位置上的距離，有利于雙方分工合作，共同提高當?shù)氐幕竟卜账?；另一方面，中央對地方的結構嵌入可以使中央政府近距離接觸地方民眾，有利于中央在全國范圍內統(tǒng)一提供基本公共服務，促進基本公共服務的均等化。關系嵌入強調嵌入主體與客體之間直接、緊密的聯(lián)系，這種相互聯(lián)系形成了嵌入主客體關系內的高度相互信任、完善的信息傳遞通道和合作解決問題的機制。中央政府通過與地方建立社會化互動關系，雙方在緊密關系中交流意見，從中發(fā)展出對雙方行為結果的共識，達到中央與地方對地方社會合作治理的預期，最終實現(xiàn)中央對地方的關系嵌入。中央對地方的關系嵌入作為一種適應性較強的嵌入方式，有利于中央與地方在一種非正式的機制中相互協(xié)調溝通，根據(jù)各自的事權范圍分工合作，共同為當?shù)孛癖娞峁┗竟卜?，保證當?shù)鼗竟卜账竭_到一定標準，最終實現(xiàn)均等化。然而，無論是結構嵌入還是關系嵌入，在中央嵌入地方的過程中，倘若沒有實體性嵌入機構的支撐，整個嵌入的過程就會缺乏持續(xù)性、制度性與穩(wěn)定性。組織嵌入的方式在嵌入過程中建立了實體性嵌入機構，彌補了結構嵌入與關系嵌入這兩種方式的缺失。組織嵌入是指嵌入主體通過在嵌入客體建立組織機構，從而對客體的行為產生制約和影響。

實現(xiàn)全國范圍內基本公共服務均等化，是中央政府的責任，提供基本公共服務是中央政府的事權。為實現(xiàn)此項事權，中央政府通過組織嵌入的方式嵌入地方，成立中央政府駐地辦，直接為地方民眾提供均等化的基本公共服務。中央對地方的組織嵌入，主要是為了“不斷地尋求控制并且支配環(huán)境中的不確定性，以保護自身，并且促使自身的發(fā)展壯大，為了控制外部的不確定性來源，組織試圖使這些外在來源處于穩(wěn)定狀態(tài)，并且使之得以個性化”[6]（P153）。各地方由于財力原因存在基本公共服務供給水平的差異，同時地方政府基于自利性會忽視基本公共服務的發(fā)展，會對中央政策執(zhí)行不足，將基本公共服務的專項轉移支付資金挪作他用，這些都是社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，是隱含在社會環(huán)境中的不確定性來源，長期下去有可能引發(fā)矛盾沖突的激化。中央在地方的組織嵌入，通過設置實體性的嵌入機構即中央駐地辦，直接面對地方民眾，在全國范圍內統(tǒng)籌資源和權利的分配，為地方民眾統(tǒng)一提供均等化的基本公共服務，并監(jiān)督地方對基本公共服務專項轉移支付資金的使用情況，確保其被合理運用。中央對地方的組織嵌入旨在提高國民享有的基本公共服務的質量和均等化水平，以盡可能消除和控制各地方基本公共服務供給不平衡所帶來的不穩(wěn)定性。同時，在中央駐地辦擁有資源分配權力的前提下，才能保證其公共服務職能的有效發(fā)揮。

三、中央政府嵌入地方的實踐分析

在單一制中央集權國家，中央政府控制地方政府的主要方式就是通過中央政府嵌入地方，推動中央政府職能的實現(xiàn)以及對地方政府進行有效的監(jiān)督。目前，中央政府對地方的嵌入更多的是職權嵌入，但缺乏服務嵌入?？偨Y中央政府職權嵌入的成功經(jīng)驗，有利于探索中央政府未來的服務嵌入的制度設計。

（一）中央垂直管理機構的嵌入

中央垂直管理機構嵌入是一種典型的組織嵌入。中央垂直管理機構就是指國務院直屬機構。中央直屬機構嵌入到地方社會，履行中央政府的職能和職權。國務院直屬機構與國務院職能組成部門的“條條”管理不同，具有相對獨立性、非行政區(qū)劃性及中央垂直管理等特征。國務院直屬機構與國務院職能部門都屬于國務院行政機構。然而，國務院直屬機構的相對獨立性體現(xiàn)在其具有獨立的行政管理職能，主管國務院的某項專門業(yè)務；同時國務院職能部門負責管理國家某一方面的行政事務，在此基礎上行使特定的國家行政權力，采用一種從上到下的縱向管理形式。中央直屬機構從政府管理序列中分離出來，直接受中央政府機制的監(jiān)督與約束。中央垂直管理體制使國家宏觀調控力度得到切實強化，是中央嵌入地方的一種表現(xiàn)形式，有利于治理績效和治理能力的提高。目前，我國共有33個中央垂直管理機構，比例超過33%。我國在工商、國稅、海關、質監(jiān)、銀監(jiān)、統(tǒng)計、氣象等部門實行中央垂直管理，這些部門在地方設立下屬機構，直接接受中央政府領導，中央直屬機構是中央政府嵌入地方的最典型的制度設計。如中國海關系統(tǒng)，處于中央層次的海關總署，在各地方共設有47個直屬海關單位，包括廣東分署、天津及上海特派員辦公室、42個直屬海關、上海海關學院、中國海關管理干部學院。直屬海關單位受海關總署直接管理，海關總署通過嵌入的方式加強對地方進出口活動的管理，以更好地履行進出境監(jiān)管、查緝走私、編制統(tǒng)計與征收關稅的職能，從而提升對進出口活動的管理績效。

（二）中央巡視組的嵌入

中央嵌入地方的另一種形式是中央巡視制度。中央通過成立專門巡視機構，對各地方進行巡視檢查、監(jiān)督，以保證中央政令在地方的貫徹實施，從而實現(xiàn)中央在地方的存在。中央巡視制度的制度設計，其主要目的是巡視地方行政，糾察官員。中央巡視工作領導小組（簡稱“中央巡視組”）的嵌入具有更大靈活性。它由黨的中央委員會成立，主要對省部級領導干部進行巡視、檢查及監(jiān)督，直接向中央負責并報告工作。近兩年中央巡視組嵌入地方的具體情況如表3所示。中央巡視組的數(shù)量及進駐范圍逐年增加，說明中央巡視組嵌入地方的廣度和深度呈擴大趨勢。中央巡視組的成立有利于發(fā)現(xiàn)和反映地方領導的違法違紀線索，加強中央對省部級領導班子的監(jiān)督，實現(xiàn)中央政府在地方的政治嵌入。

表3 2013—2015年中央巡視工作領導小組嵌入地方的情況

（三）司法機構的嵌入

在全面推進依法治國的戰(zhàn)略中，司法體制改革首當其沖。中共十七大報告提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法、獨立、公正地行使審判權、檢察權”。2014年10月，中共十八屆四中全會提出，優(yōu)化司法職權配置，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度[7]。巡回法庭作為最高人民法院的一個組成部分，是最高人民法院的審判權在地方上的延伸。2015年1月，最高人民法院在深圳、沈陽兩地設立巡回法庭，巡回區(qū)分別為廣東、廣西、海南三省和黑龍江、吉林、遼寧三省，主要負責審理跨行政區(qū)域的重大民商事和行政案件。作為最高人民法院的派出機構，巡回法庭作出的裁定或判決屬于終審裁判。最高人民法院巡回法庭的設置，從表面上看是有利于對地方司法活動進行監(jiān)督，方便人民群眾訴訟，人民群眾不用跑京城也能“告御狀”。但就其實質而言，巡回法庭的設置是最高人民法院在地方的嵌入，其目的是打破司法地方化，直接為人民群眾提供司法服務，實現(xiàn)全國范圍內司法公正正義，提高司法效率。這是因為，我國實行的按行政區(qū)域設置司法機構的體制設計導致地方司法的地方化、行政化傾向嚴重，地方黨政機關和有關單位要求法院維護本地企業(yè)的利益、當事人的權利，影響了司法的公正。最高人民法院通過嵌入地方，設立巡回法庭，可以有效排除地方對司法的干預，減少訴訟“主客場”的現(xiàn)象，進而實現(xiàn)全國范圍內的司法公正。另一方面，巡回法庭的設立也是提高司法效率的重要舉措。隨著改革過程中矛盾沖突的加劇，最高人民法院當前在訴訟工作方面接案多，任務重，2013年最高人民法院受理案件11016件，比2012年上升3.2%，審結案件9716件，比2012年上升1.6%①數(shù)據(jù)來源：《2014年最高人民法院工作報告》。巡回法庭的設立可以使工作重心下移，上訴案件不再需要到最高人民法院，為最高人民法院分擔部分訴訟任務，提高整個司法效率。

（四）中央政府駐特別行政區(qū)聯(lián)絡處的嵌入

特別行政區(qū)是我國為以和平方式解決歷史遺留下來的香港、澳門和臺灣問題而設立的特殊的地方行政區(qū)域?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》與《澳門特別行政區(qū)基本法》（簡稱《基本法》）都在第2條明確規(guī)定：全國人民代表大會授權特別行政區(qū)依照《基本法》的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。按照“和平統(tǒng)一，一國兩制”方針政策實現(xiàn)與祖國大陸統(tǒng)一后的臺灣特別行政區(qū)可以享有比香港、澳門特別行政區(qū)更大的自治權。在特別行政區(qū)享有高度自治權的背景下，加強中央政府在特別行政區(qū)的權威就顯得尤為重要。2014年9月28日至12月11日，我國香港特別行政區(qū)發(fā)生了“占領中環(huán)”非法集會（簡稱“香港占中”），這是香港社會一小部分人為反對全國人大常委會關于香港政改和普選決議而進行的非法對抗?！罢贾小毙袆訃乐赜绊懴愀厶貐^(qū)的社會穩(wěn)定和生活秩序，也反映出中央權威在特區(qū)治理中的弱化和中央政府對香港問題治理的乏力。因此，除了加強一個強權特首的政治安排外，必須加強中央政府在特別行政區(qū)的嵌入性存在，實現(xiàn)中央政府對特區(qū)的直接治理。當前中央政府對特別行政區(qū)的嵌入機構主要是中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室（簡稱“香港中聯(lián)辦”）和中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室（簡稱“澳門中聯(lián)辦”）的設置。香港中聯(lián)辦和澳門中聯(lián)辦以中央政府派駐香港、澳門最高代表機構的身份，履行中央賦予的各項職責，主要包括：聯(lián)系外交部駐香港、澳門特別行政區(qū)特派員公署和中國人民解放軍駐香港、澳門部隊；聯(lián)系并協(xié)助內地有關部門管理在香港、澳門的中資機構；促進香港、澳門與內地之間的經(jīng)濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流與合作，聯(lián)系香港、澳門社會各界人士，增進內地與香港、澳門之間的交往，反映香港、澳門居民對內地的意見，以及處理有關涉臺事務[8]。加強中央政府在香港、澳門這兩個特別行政區(qū)的嵌入，就是要強化嵌入機構的治理與服務職能，這一方面有利于加強中央權威，增強對香港、澳門的監(jiān)督，另一方面有助于形成中央政府與特區(qū)政府對香港、澳門社會的合作治理，有效提高中央政府對特別行政區(qū)的治理能力，推動國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

四、基于基本公共服務均等化的中央政府嵌入地方的策略選擇

中共十八屆三中全會《決定》明確提出，要“建立事權與支出責任相適應的制度”。只有完善中央與地方政府間的事權劃分，才能使中央與地方政府間的事權和支出責任步入法治化的軌道。但是，一方面，政府間事權的劃分目前尚未有明確的法律和政策依據(jù)。另一方面，既便是合理劃分了政府間的事權，那么中央與地方政府各自的事權如何實現(xiàn)更是付之闕如。就基本公共服務而言，實現(xiàn)全國范圍內的基本公共服務均等化將是未來一段時期中國國家建設的重要內容。如何實現(xiàn)全國范圍基本公共服務均等化，仍將是一個重大的公共議題。在合理劃分中央與地方的財權和事權的基礎上，根據(jù)財權和事權相匹配原則，通過體制與機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)由中央政府直接向民眾提供基本公共服務，才能以確保均等化的政策目標的實現(xiàn)。

（一）基本公共服務均等化中的中央政府的責任

事權就是政府的責任。“事權本質上是政府提供公共產品等應承擔的任務和職責。事權劃分就是這些公共產品分別由哪一級政府來提供?！盵9]沒有明確界定的事權，就不可能分清政府間的責任，更談不讓財權與事權的相匹配。一般而言，政府間事權的劃分普遍遵守以下一些基本原則：一是事權法定原則，事權法定是眾多國家的普遍做法。二是受益范圍原則，即根據(jù)公共物品和公共服務的受益范圍確定中央和地方之間的事權和支出責任劃分。全國性受益的公共產品由中央政府提供，僅地方一定區(qū)域受益的公共產品由地方政府提供，跨區(qū)域的公共產品由上一級政府承擔。也就是說，凡是全國性的公共產品和服務，主要由中央政府來提供，而地方政府則負責地方性公共產品和服務。三是效率原則。效率原則強調事權實現(xiàn)的經(jīng)濟性。由中央政府提供的成本低于地方政府提供的成本，則由中央政府提供，反之亦反之。四是財權與事權相匹配原則。即以事定財，在合理劃分中央與地方政府事權的基礎上，明確中央和地方政府的財政稅收關系，保證地方的基本財力，根據(jù)落后地區(qū)地方政府財力不足問題，還要完善財政轉移支付制度，構建體現(xiàn)公平和效率的轉移支付體系。

在2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，對中央與地方的事權劃分作出原則性的規(guī)定，即“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，而區(qū)域性公共服務作為地方事權。”

基本公共服務是在一定社會共識的基礎上，為實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定、社會正義和凝聚力以及保障個人最基本的生存權和發(fā)展權，由政府向民眾提供的基本生活條件，包括基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本生活保障、基本的教育和文化服務、基本的健康保障?；竟卜盏姆秶退讲⒉皇庆o態(tài)的，而是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高而逐步擴展和改善。根據(jù)2012年的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，基本公共服務包括基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等九個方面。

提供基本公共服務是中央政府和地方政府的共同責任。共同責任并不否定中央政府與地方政府的各自責任。其中，中央政府的責任主要是從基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來確定基本公共服務的范圍，同時保障基本公共服務水平的均等化。而地方政府的責任主要在于根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平，為地方民眾提供符合地方實際的基本公共服務。如九年制義務教育是全國性的基本公共服務，但一些省市由于地方財力雄厚，在九年義務教育的基礎上提供更高水平的十二年制義務教育服務?；竟卜帐且試裾w為服務對象的公共產品，理應由中央政府來提供。保障基本公共服務均等化更是中央政府的責任。如果聽憑財力有限的地方政府來提供，必然會導致基本公共服務均等化的政策目標落空。更有甚者，基本公共服務的非均等化又帶來地域歧視，從而會強化戶籍制度對外來人口的制度壁壘作用。

（二）基本公共服務均等化中的中央政府責任的實現(xiàn)方式

在明確中央與地方政府之間在基本公共服務供給中責任劃分的基礎上，還需進一步探索中央與地方政府責任的實現(xiàn)方式。在保障基本公共服務均等化過程中，中央政府往往處于政策制定者的角度，政策的執(zhí)行卻往往由地方政府來承擔。而地方政府由于財力緊張，在基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務領域，普遍投入不足。盡管中央政府通過財政轉移支付的方式來保障地方財力，但效果并不理想。

一般而言，中央政府實現(xiàn)基本公共服務均等化的事權有兩種方式，一是由中央政府直接提供，二是交由地方政府來提供，中央政府通過財政轉移支付的方式為地方政府提供財力保障。中國實行單一制國家結構形式。從國家治理結構角度來看，屬于單一制國家治理結構，中央政府設官建制組建了省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級地方政府。形成了中央政府-中間政府（省級）-地市級政府-縣級政府-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府-民眾的層級治理機制。在這種層級治理機制中，形成了中央政府治官、地方政府治民的治理格局，即中央政府通過治理地方政府來間接地治理社會。這種治理結構一方面使中央政府的政令無法有效滲透到地方社會，另一方面，由于地方政府財力有限，也無法有效完成中央政府的政策目標。就基本公共服務均等化供給而言，中央政府與地方政府在責任的實現(xiàn)方式上存在以下幾個方面的問題：中央政府并不直接向民眾提供基本公共服務，而是通過中央政府加大對地方政府的財政轉移支付力度的方式由地方各級政府來直接提供。但是這種方式并不能保證基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

相對于財政轉移支付的間接提供而言，由中央政府直接提供基本公共服務具有以下幾個優(yōu)點：一是可以保證基本公共服務的均等化標準。二是可以保證基本公共服務的質量。中央政府直接為地方民眾提供基本公共服務必須實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新，即通過中央政府嵌入地方，成立中央政府嵌入機構，直接為地方民眾統(tǒng)一提供標準化的基本公共服務，保證均等化目標的實現(xiàn)。

中央政府嵌入機構的設置可以參照美國的聯(lián)邦辦公室模式，在全國縣級以上行政區(qū)設立中央政府駐地方辦公室。中央政府駐地辦具有中央政府派出機構的性質，直接面對地方民眾，并統(tǒng)一提供基本公共服務。中央政府駐地辦有權代表中央政府執(zhí)行特定的基本公共服務供給的任務，但不是一級國家行政機關，不具有行政主體的資格。中央政府駐地辦直接受中央政府的領導，并積極協(xié)助中央政府完成相關政策目標。中央政府駐地辦作為嵌入機構，其設置應遵循一定的原則。首先是職能優(yōu)先原則，為民眾統(tǒng)一提供基本公共服務以及保障基本公共服務水平均等化的職能是中央政府駐地辦這一機構存在的前提，中央政府駐地辦設置的合理性應通過其基本公共服務職能是否順利實現(xiàn)來檢驗。其次是指揮統(tǒng)一原則，中央政府駐地辦應統(tǒng)一受中央政府的指揮，以保證中央政府對地方民眾的基本公共服務能統(tǒng)一提供，推動基本公共服務在全國范圍內的均等化，同時也有利于中央政府對駐地辦的設置和運行進行資源和權利的統(tǒng)籌，保證駐地辦的作用應輻射到應有的范圍。最后是精簡與效能原則，中央政府需要在全國范圍內設置一定數(shù)量的駐地辦才能保證地方民眾普遍享受到均等化的基本公共服務，但駐地辦在設置過程中要注重機構與人員編制的精簡，并通過簡化辦事程序來提高基本公共服務供給的效能，避免機構人員的臃腫和低效。中央政府駐地辦的主要目的是提供屬于中央政府事權范圍內的全國統(tǒng)一的基本公共服務。中央政府駐地辦應代表中央與地方政府進行分工合作。駐地辦與地方政府之間應加強溝通與互動，明確職責權限劃分，推動基本信息共享，共同為當?shù)孛癖娞峁└哔|量的基本公共服務，實現(xiàn)基本公共服務均等化。

四、結束語

在單一制中央集權國家，中央政府嵌入地方既是一種治國方略，也是適應現(xiàn)代國家中央政府職能實現(xiàn)的需要。改革開放以來，伴隨著分權化改革的進行，中央政府也加強了對地方的嵌入。本文提出了中央政府嵌入地方的兩種類型，即職權嵌入和服務嵌入。作為現(xiàn)代國家政權建設的重要任務之一，中央政府依據(jù)中央政府職能在地方設立機構，履行職權是一種普遍做法。事實上，就職權嵌入而言，中央政府在地方的職權嵌入已形成了穩(wěn)定的狀態(tài)。本文著重研究的是服務嵌入。在全面深化改革的背景下，以基本公共服務均等化為研究對象，探討中央政府對地方的服務嵌入問題。中央政府嵌入地方，建立中央政府駐地辦，為地方民眾直接提供基本公共服務，是實現(xiàn)全國范圍內基本公共服務均等化的有效途徑。

中央政府嵌入地方也是在中央與地方治理關系方面的增量改革，突破權力、資源等的存量分配以及事實上中央與地方關系的博弈。中央政府嵌入地方，以中央政府直接為地方民眾提供其事權范圍內的基本公共服務，以實現(xiàn)基本公共服務的均等化是中央政府嵌入地方的目的。中央政府嵌入地方，在地方建立嵌入機構，代表中央為地方民眾提供屬于中央政府提供的基本公共服務，一方面可以增強中央政府權威，另一方面又可形成中央政府和地方政府雙軌并存的治理格局。

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[8]中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室[EB/OL] .http://www.locpg.gov.cn/；中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室[EB/OL].http://www.zlb.gov.cn/.

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（責任編輯 葉劍鋒）

蔣永甫（1968—），男，廣西大學公共管理學院教授、博士生導師，主要研究公共政策學；寧琳映（1989—），女，廣西大學公共管理學院研究生，主要研究公共行政學。

D63

A

1671-7155(2016)02-0037-08

2015-11-28

廣西高校人文社會科學重點研究基地基金項目（項目編號：201401）研究成果。