公共性的邏輯起點(diǎn)、界定與測(cè)度：西方研究評(píng)述

張曉蓮，王冰

（1.武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北武漢430074；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

公共性的邏輯起點(diǎn)、界定與測(cè)度：西方研究評(píng)述

張曉蓮1，王冰2

（1.武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北武漢430074；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

作為公共管理學(xué)科的核心概念，“公共性”一直缺乏得到廣泛認(rèn)同的解釋。在國(guó)外研究者看來(lái)，“公”“私”有何異同？何為公共性？應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)公共性？目前，國(guó)外關(guān)于公私界分主要有通約論、二分論和多維度論等觀點(diǎn)；關(guān)于公共性最具代表性的解釋有產(chǎn)權(quán)公共性、維度公共性和公共利益的公共性等理論；頗具影響力的評(píng)價(jià)體系有Bozeman的公共性三維測(cè)度模型、Antonsen的公共性評(píng)價(jià)量表和Cresswell的公共價(jià)值評(píng)估框架等。

公私界分；公共性；測(cè)度

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.005

概念是理論的基本元素，清晰的概念是系統(tǒng)理論構(gòu)建的前提。但作為公共管理理論的核心概念和公共管理實(shí)踐的首要良德，“公共性”卻一直缺乏得到廣泛認(rèn)同的解釋?zhuān)@使得公共管理學(xué)遭遇了某種程度的“身份危機(jī)”（identity crisis）[1]。目前，在國(guó)外公共性研究中，關(guān)于公私之界分主要有通約論、二分論和多維度論等觀點(diǎn)；關(guān)于公共性解釋最具代表性的有產(chǎn)權(quán)公共性理論、維度公共性理論和公共利益視角的公共性理論等；頗具影響力的公共性評(píng)價(jià)體系有Bozeman的公共性三維測(cè)度模型、Antonsen的公共性評(píng)價(jià)量表和Cresswell的公共價(jià)值評(píng)估框架。

一、公私如何界分

“公”“私”界分是固定公共管理研究對(duì)象的前提，亦是定義公共性的基礎(chǔ)。因此，國(guó)外絕大部分公共性研究以“公”“私”劃分為基本邏輯展開(kāi)。總體觀之，國(guó)外關(guān)于公私之界分有通約論、二分論和多維度論三種觀點(diǎn)。

（一）通約論

Simon認(rèn)為盡管公共組織和私人組織之間存在差別，但是這種差別是程度上的，而不是屬性上的[2]。Pesch則承認(rèn)也許存在些許屬性上的差異，然而這種差異并不足以提供公共組織區(qū)別于私人組織的有力證據(jù)[3]。Chandler發(fā)現(xiàn)，一些私人組織尤其是大型私人企業(yè)也具有許多“公共的”特征，如它面臨公眾輿論、目標(biāo)模糊，和公共組織一樣也具有壟斷傾向[4]。一家醫(yī)院的組織、管理和任務(wù)要比其公共的抑或私人的性質(zhì)更加影響員工的工作滿意度。公共組織與私人組織之間存在差異性，但是與差異性相比，其通約性更加重要。因此應(yīng)該努力建立有關(guān)一般組織的管理原則，發(fā)展具有“普遍適用性”的組織理論。

（二）二分論

這種觀點(diǎn)認(rèn)為“公”和“私”之間存在結(jié)構(gòu)性的差異，強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)，對(duì)組織進(jìn)行非公即私的二元?jiǎng)澐帧Ｆ浯硇匝芯渴莾善墨I(xiàn)綜述，分別是Rainey的《比較公共組織和私人組織》和Perry等的《組織理論的公私界分：批評(píng)與研究策略》。在Rainey的文獻(xiàn)里，公私區(qū)別之處被歸納為組織的外部環(huán)境（市場(chǎng)性、制度約束等）、組織與外部環(huán)境的關(guān)系（組織產(chǎn)品的壟斷性、公眾監(jiān)督、影響面）以及組織自身內(nèi)部的運(yùn)作特點(diǎn)（管理人員的自由裁量權(quán)大小、組織運(yùn)行程序的靈活度、員工的工作受到激勵(lì)的程度）三個(gè)方面[5]。在Perry看來(lái)，私人組織由個(gè)體和法人股東所有，其資金來(lái)源于市場(chǎng)利潤(rùn)，常為消費(fèi)者需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所困，而公共機(jī)構(gòu)則由民選的政治集團(tuán)集體擁有，被國(guó)家稅收支持，受到政治力量和正式章程制約，更多地履行政治角色[6]。

Rosenbloom強(qiáng)調(diào)私人組織只向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，而公共組織除了向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)外，還具有管理公眾的職能和責(zé)任。如果公共組織像私人組織一樣運(yùn)行，那么公共組織的透明性、代表性和公共性等核心價(jià)值就會(huì)被削弱[7]。

Allison通過(guò)對(duì)美國(guó)汽車(chē)公司總經(jīng)理的工作任務(wù)與美國(guó)環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)的工作任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的對(duì)比分析，得出結(jié)論：公共組織和私人組織在不重要的領(lǐng)域很相似，但是在重要的領(lǐng)域卻區(qū)別很大[8]。

（三）多維度論

隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，非公非私、既公既私的組織不斷涌現(xiàn)，并大量參與公共事務(wù)的治理，二分論受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中，許多組織并不能簡(jiǎn)單歸為要么“公”要么“私”，或者要么“國(guó)家”要么“市場(chǎng)”。由此，部分學(xué)者開(kāi)始反思對(duì)組織進(jìn)行非公即私簡(jiǎn)單分類(lèi)的不足，提出多維視角的公私分類(lèi)法，這其中以Bozeman的“資金來(lái)源—所有權(quán)”二維視角的分類(lèi)為代表。

Bozeman等人發(fā)現(xiàn)，所有的組織既是經(jīng)濟(jì)實(shí)體也是政治實(shí)體，都受到經(jīng)濟(jì)和政治的限制，這意味著我們必須既從經(jīng)濟(jì)視角又從政治視角來(lái)觀察組織[9]。經(jīng)濟(jì)視角關(guān)注組織的資金來(lái)源（funding），一個(gè)組織可以依賴稅收（public）或者市場(chǎng)收入（private）；而政治視角關(guān)注所有權(quán)（ownership），一個(gè)組織的所有權(quán)可以是代表整個(gè)社會(huì)的國(guó)家（public），也可以屬于個(gè)人或一群個(gè)體（private）。從資金來(lái)源和所有權(quán)維度出發(fā)，Wamsley和Zald將組織分為四種類(lèi)型，為政府所有依靠稅收維持運(yùn)作的組織（公—公）、為政府所有但依靠市場(chǎng)維持運(yùn)作的組織（公—私）、為私人所有但依靠政府提供資金運(yùn)作的組織（私—公）和為私人所有依靠市場(chǎng)利潤(rùn)運(yùn)作的組織（私—私）。公共管理應(yīng)該研究每個(gè)具有公共性元素的組織（即圖1中的陰影部分）[10]。

圖1 組織公私四分圖

二、何為公共性

（一）產(chǎn)權(quán)公共性

產(chǎn)權(quán)公共性理論堅(jiān)持公共組織與私人組織基于所有權(quán)的不同而存在結(jié)構(gòu)上差異的觀點(diǎn)，把公共性解釋為公共組織的一種特質(zhì)。Rainey將這些特質(zhì)歸納為：公共項(xiàng)目的決策和執(zhí)行過(guò)程有更多公眾參與；公務(wù)人員的行為具有更多象征意義和更廣泛的社會(huì)影響；公職人員的行為必須受到更多公民監(jiān)督；公眾對(duì)政府官員的清廉、誠(chéng)實(shí)、公正和履行公共責(zé)任等美德有更多期待；行政官員有較少自由裁量權(quán)和決策自主權(quán)；行政行為更多遵循正式章程；高級(jí)官員更多扮演政治角色、履行解釋任務(wù)。

產(chǎn)權(quán)公共性理論根據(jù)所有權(quán)判斷組織的公共性程度。公共性為公共組織所特有。從法律角度看，所有權(quán)為“公共的”組織具有公共性，而“私有的”產(chǎn)權(quán)組織不具備公共性。但自20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，許多原本產(chǎn)權(quán)為“私”的組織不斷參與公共事務(wù)的管理，諸如非營(yíng)利性企業(yè)、政府合同承包商、貿(mào)易協(xié)會(huì)等組織陷入了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)難以界定的尷尬境地。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的17000個(gè)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)中有高達(dá)17%的組織無(wú)法簡(jiǎn)單按照二分法判斷其性質(zhì)。

（二）維度公共性

以Bozeman為代表人物的維度公共性理論發(fā)現(xiàn)，盡管每個(gè)組織都同時(shí)受到所有權(quán)（ownership）和社會(huì)控制（source of social control）因素的制約，然而影響組織行為的關(guān)鍵變量是社會(huì)控制而非所有權(quán)。社會(huì)控制分政治控制和經(jīng)濟(jì)控制。所謂政治控制是指組織被政府支持或受其限制（如與政府的溝通、所感知的政府重要程度以及所受政府的資金資助）的函數(shù)。與之相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)控制指被市場(chǎng)力量支持或制約（如產(chǎn)出激勵(lì)、雇員的市場(chǎng)估價(jià)和以效率為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估等）的程度。每個(gè)組織都同時(shí)受到政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威的影響。一個(gè)組織所受的政治權(quán)威增加其公共性（publicness），反之它所受到的經(jīng)濟(jì)權(quán)威則增加它的私人性（private-ness）。在他的公共性網(wǎng)格圖（publicness grid）中（圖2），處于坐標(biāo)右端的組織受到更多的政治權(quán)威影響，具有較高的公共性。

圖2 Bozeman公共性網(wǎng)格圖

（三）公共利益的公共性

以Wamsley為代表的黑堡學(xué)者是公共利益視角的公共性研究的代表。公共組織的公共性并不僅僅是一個(gè)和私人組織的私人性相對(duì)而言的概念，更為重要的是，公共組織代表和維護(hù)公共利益，這使得它和其他組織相比具有確保公共問(wèn)題的解決方案和解決過(guò)程都符合公平、正義和民主規(guī)范的特點(diǎn)[11]。盡管有許多特征可以區(qū)分公共組織和私人組織，但是公共組織服務(wù)于公共利益的責(zé)任是最根本的差異。因此，公共性即公共利益。

持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有新加坡學(xué)者Haque。Haque從對(duì)市場(chǎng)化改革如何削減公共性的描述出發(fā)，羅列公共性評(píng)價(jià)的重要維度。他認(rèn)為公共性是一個(gè)組織在以下五方面所體現(xiàn)出的程度差異：公私分界的程度、服務(wù)惠及對(duì)象的范圍、公共服務(wù)所扮演社會(huì)角色的廣度和深度、公共承諾和公眾信任[12]。公共性是具有民主體制的組織最主要的特征。

日本學(xué)者李明伍盡管沒(méi)有直接給公共性下定義，但是他的研究十分重視公共性的共享特性。他認(rèn)為公共性即該組織的成員共同享受（其極限為平常）利益，共同承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的制度[13]。成員范圍、享受利益——承擔(dān)義務(wù)的契機(jī)、成員的價(jià)值判斷是評(píng)估公共性程度的三要素。根據(jù)這三要素可以將已存的或潛在的公共性劃分為四類(lèi)，從“公共性的類(lèi)型圖”的第Ⅰ象限到第Ⅳ象限分別為多元型公共性、權(quán)威型公共性、權(quán)力主義型公共性和權(quán)限主義型公共性（圖3）。

圖3 公共性的類(lèi)型圖

三、公共性如何測(cè)度

（一）Bozeman的公共性三維測(cè)度模型

Bozeman認(rèn)為公共性是組織受到政治權(quán)威的支持或限制的程度。對(duì)于組織所受政治權(quán)威的影響程度，Bozeman最初用“組織資源來(lái)自于政府資助的情況”描述，并出于操作便利的考慮，以“組織預(yù)算中來(lái)自政府資助的比例”測(cè)量[14]。在1994年發(fā)表的文獻(xiàn)里，Bozeman補(bǔ)充了另外兩個(gè)變量：即目標(biāo)或議程的公共性（goal/agendapublicness）和交流的公共性（communicationspublicness）[15]?！澳繕?biāo)或者議程的公共性”通過(guò)兩個(gè)李克特量表項(xiàng)目測(cè)量：如果沒(méi)有政府資金支持，該項(xiàng)目在未來(lái)兩年內(nèi)停止的可能性是多大？如果沒(méi)有政府資金支持，工作重心發(fā)生大轉(zhuǎn)移的可能性是多大？“交流的公共性”指組織與政府的接觸情況，Bozeman在問(wèn)卷中使用了這樣的問(wèn)題測(cè)量：在近兩周內(nèi)，你接到的工作電話中來(lái)自政府的比例是多少？在近兩周內(nèi)，你收到的第一類(lèi)郵件中來(lái)自政府的比例是多少？（圖4）

圖4 公共性三維測(cè)量模型

Bozeman的公共性三維測(cè)度模型被后續(xù)諸多研究支持并援引。然而這種測(cè)度模型也存在不足，最突出的表現(xiàn)即組織收入中政府撥款與經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的比例分配、政府資金對(duì)組織任務(wù)的影響以及與政府的工作溝通情況這三個(gè)測(cè)量項(xiàng)目并不足以解釋社會(huì)控制這一復(fù)雜而多維的抽象概念。除此之外，Moulton批評(píng)其測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)只是在描述某個(gè)組織之所以為“公共的”特征，而對(duì)于預(yù)測(cè)公共產(chǎn)出表現(xiàn)出明顯的解釋力不足，并認(rèn)為這是公共管理理論所面臨的一個(gè)“大問(wèn)題”[16]。

（二）Antonsen的公共性評(píng)價(jià)量表

Antonsen以組織產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)特點(diǎn)為視角，開(kāi)發(fā)了“公共性程度評(píng)價(jià)量表”來(lái)判斷組織的公共性程度[17]。該量表包括“產(chǎn)品（服務(wù)）具有一般公共價(jià)值，不適合私人組織提供”、“產(chǎn)品（服務(wù)）應(yīng)該由權(quán)威公共組織提供”等按重要程度降次排列的八條測(cè)量項(xiàng)目（表1）。他采取維度公共性理論的觀點(diǎn)，基于“某些政府組織比另一些政府組織具有更多的公共性”的前提假設(shè)，選取來(lái)自丹麥的所有權(quán)為“公共的”一些公立大學(xué)、文化和藝術(shù)組織、公共部門(mén)研究機(jī)構(gòu)、調(diào)解機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)部門(mén)為研究樣本，對(duì)其公共性進(jìn)行測(cè)量。與以往研究不同的是，他放棄了對(duì)組織具體職責(zé)任務(wù)的考察，而重點(diǎn)關(guān)注組織在完成職責(zé)時(shí)所秉持的公共價(jià)值，調(diào)查樣本單位評(píng)估自己作為公共組織的理由。若組織與該量表中四條以上標(biāo)準(zhǔn)都很吻合，則該組織具有高度公共性。若該組織只與最后兩條吻合或僅僅符合前六條中的一條，則該組織具有低公共性。根據(jù)這樣的判斷規(guī)則，公共性既具有定量特征（組織符合測(cè)量項(xiàng)所描述情形的條數(shù)）也具有定性維度（與該組織相吻合的測(cè)量項(xiàng)的重要性排序）。他的研究結(jié)果展示了高公共性組織（High-Publicness Organizations，HPO）與低公共性組織（Low-Publicness Organizations，LPO）的區(qū)別。前者有復(fù)雜的任務(wù)、專(zhuān)業(yè)的定位、更多的外部股東、互相矛盾的環(huán)境要求和更低的管理自治權(quán)，后者則相反。

表1 公共性程度評(píng)估量表

（三）Cresswell的公共價(jià)值評(píng)估框架

Cresswell以政府信息技術(shù)投資項(xiàng)目為研究對(duì)象，構(gòu)建了基于公眾視角的公共價(jià)值評(píng)估框架（Public Value Framework）（圖5）[18]。該框架顯示政府公共投資項(xiàng)目通過(guò)兩種途徑產(chǎn)生公共價(jià)值：通過(guò)提升政府內(nèi)在價(jià)值使公民間接獲益；通過(guò)提升財(cái)政價(jià)值（如降低成本、提高效率等）、政治價(jià)值（如擴(kuò)大參與、增加公平和透明、增強(qiáng)合法性等）和社會(huì)價(jià)值（如提升政府公信力、增強(qiáng)公民經(jīng)濟(jì)能力、鞏固公民地位等）使公民直接獲益。

該框架對(duì)公眾視角的強(qiáng)調(diào)有學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義，但概念的模糊和框架的復(fù)雜使其操作相對(duì)困難，使得一些后續(xù)研究者難以深入分析該方法使用的背景。盡管模型設(shè)計(jì)十分精良，但是由于對(duì)解釋現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的乏力，導(dǎo)致模型在實(shí)踐中的運(yùn)用較為有限。

圖5 公共價(jià)值評(píng)估框架

四、研究簡(jiǎn)評(píng)

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外公共性研究成果多來(lái)自具有組織行為學(xué)背景的研究者。他們分別對(duì)“公”“私”有何異同、何為“公共性”、如何評(píng)價(jià)公共性進(jìn)行了深入研究。

關(guān)于公私界分有三種觀點(diǎn)。通約論認(rèn)為公私組織沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別；二分論則堅(jiān)持公私組織由于產(chǎn)權(quán)不同具有結(jié)構(gòu)性差異，應(yīng)該對(duì)組織進(jìn)行非公即私的二元?jiǎng)澐?；多維度論提出應(yīng)從包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的多維視角出發(fā)對(duì)公私組織進(jìn)行劃分。通約論為早期組織理論研究者所支持，從二元論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的多維度論是現(xiàn)代組織理論的主流觀點(diǎn)。

基于不同的公私界分之觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)公共性理論把公共性解釋為公共組織的一種特質(zhì)，維度公共性理論認(rèn)為公共性即組織所受到政治權(quán)威影響的程度，而以黑堡學(xué)者為代表的研究人員則認(rèn)為公共性即公共利益。就理論核心而言，產(chǎn)權(quán)公共性與公共利益的公共性具有同質(zhì)性。在應(yīng)然層面，所有權(quán)被定義為“公共的”組織，必然以公共利益為根本宗旨，否則就失去了其存在價(jià)值。

關(guān)于公共性的評(píng)價(jià)問(wèn)題，Bozeman和Antonsen都基于維度公共性的概念解釋?zhuān)謩e開(kāi)發(fā)了“公共性的三維測(cè)量模型”和“公共性程度評(píng)價(jià)量表”作為工具來(lái)判斷組織的公共性程度。Cresswell則基于公共利益的公共性解釋?zhuān)瑥墓娨暯浅霭l(fā)構(gòu)建了公共價(jià)值評(píng)估框架，但其由于框架所及概念較為模糊，對(duì)之進(jìn)行后續(xù)研究的文獻(xiàn)并不多見(jiàn)。

以上觀點(diǎn)爭(zhēng)議都在一定程度上從不同角度出發(fā)揭示了公共性的豐富內(nèi)涵。正如Marini所說(shuō)：“公共性并不是組織自身的特點(diǎn)，而是該組織與所處環(huán)境之間的關(guān)系的一種屬性?！盵19]這說(shuō)明，公共性研究絕不是靜止的理論孤島，唯有以辯證、多維、動(dòng)態(tài)的視角進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，才能越來(lái)越接近認(rèn)識(shí)公共性的本質(zhì)，從而推動(dòng)公共管理理論的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

張曉蓮（1981—），女，湖北松滋人，武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師、管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楣舱叩墓残?；王冰?974—），男，陜西長(zhǎng)安人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究公共價(jià)值理論。

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1671-7155(2016)02-0026-05

2016-02-20

湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15Q264）及湖北省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地湖北商務(wù)服務(wù)發(fā)展研究中心2014年度開(kāi)放基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014y002）階段性成果。