基層央行內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性探析

馮建新

一、內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的內(nèi)涵

獨(dú)立性指內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或首席審計(jì)執(zhí)行官不偏不倚地履行職責(zé)，免受任何威脅其履職能力的情況影響。具體來(lái)說(shuō)，獨(dú)立性是指內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或首席審計(jì)官在不受任何影響和控制的情況下執(zhí)行內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的能力。獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的最本質(zhì)特性，是審計(jì)的靈魂，也是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)、履行其職能的必要保證。內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性包括組織獨(dú)立性、內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性和內(nèi)部審計(jì)人員的獨(dú)立性。

（一）組織獨(dú)立性。組織上的獨(dú)立是指在組織結(jié)構(gòu)中要給內(nèi)部審計(jì)提供一個(gè)良好的工作環(huán)境，只有內(nèi)審機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立審計(jì)活動(dòng)的良好組織地位，才能夠確保審計(jì)范圍的廣泛性、審計(jì)行為不受限制、審計(jì)意見(jiàn)或決定得到實(shí)施、審計(jì)建議得到適當(dāng)采納。其關(guān)鍵是首席審計(jì)執(zhí)行官（CAE）應(yīng)當(dāng)與最高治理層和最高管理層溝通與互動(dòng)。保證組織獨(dú)立性的最佳途徑是首席審計(jì)官必須向組織內(nèi)部能夠確保內(nèi)審部門(mén)履行職責(zé)的層級(jí)報(bào)告。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是向有權(quán)力保證內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立開(kāi)展的層級(jí)的人或機(jī)構(gòu)，即最高治理層和最高管理層即董事會(huì)和首席執(zhí)行官（CEO）報(bào)告工作。

（二）內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性的關(guān)鍵是審計(jì)范圍不受限制。內(nèi)部審計(jì)師必須在實(shí)施審計(jì)時(shí)享有充分的自由，即檢查什么和如何檢查都是根據(jù)自身的職業(yè)判斷開(kāi)展,不發(fā)生限制審計(jì)人員接觸某些重要場(chǎng)地和被審計(jì)單位的有關(guān)人員，拒絕提供與審計(jì)相關(guān)的資料，拒絕授權(quán)對(duì)第三方進(jìn)行函證等源于被審計(jì)單位人為限制或阻礙的情況。

（三）內(nèi)審人員的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)人員的獨(dú)立性是指內(nèi)部審計(jì)師在形式上和實(shí)質(zhì)上獨(dú)立。形式上的獨(dú)立性是指審計(jì)人員與被審計(jì)業(yè)務(wù)沒(méi)有直接的利益沖突，即內(nèi)部審計(jì)人員不辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，不直接參與單位各部門(mén)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而應(yīng)以第三者身份檢查、監(jiān)督、分析、評(píng)價(jià)和服務(wù)于組織的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并確保內(nèi)部審計(jì)意見(jiàn)、結(jié)論和建議的公正、客觀、權(quán)威和有效。實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性是指內(nèi)部審計(jì)師在履行審計(jì)職責(zé)時(shí)要始終保持一種獨(dú)立的精神狀態(tài)，可以獨(dú)立自主地開(kāi)展審計(jì)工作，公正、無(wú)偏見(jiàn)地執(zhí)行審計(jì)活動(dòng)和評(píng)價(jià)審計(jì)成果，對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的判斷不屈從于他人意愿，不摻雜個(gè)人感情或偏見(jiàn)，也不受任何利益或他人觀點(diǎn)所左右。

二、基層央行內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)組織未能完全獨(dú)立。保持組織的獨(dú)立性，即要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的審計(jì)部門(mén)。而現(xiàn)實(shí)中，除省會(huì)中支以上單位外，央行市州中心支行大多數(shù)審計(jì)部門(mén)是與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合署辦公的，有的則是掛靠于會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)或人事等部門(mén)。這種狀況導(dǎo)致了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受各方利益牽制，難以開(kāi)展獨(dú)立的監(jiān)督、控制和反饋，嚴(yán)重制約了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。

（二）審計(jì)過(guò)程不獨(dú)立，重大審計(jì)發(fā)現(xiàn)難以報(bào)告到應(yīng)有層級(jí)。一是在具體審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中，被審計(jì)單位和人員有的提供的資料不真實(shí)、不完整，有的在內(nèi)部審計(jì)意見(jiàn)溝通和反饋中多方說(shuō)情或施加壓力，以致對(duì)審計(jì)事項(xiàng)做出模糊或錯(cuò)誤的判定，甚至出具不恰當(dāng)或隱含一定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)結(jié)論。二是按照央行現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，內(nèi)審人員在行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下工作并對(duì)其負(fù)責(zé)，而且由于近年來(lái)實(shí)行的業(yè)績(jī)考核、評(píng)先選優(yōu)等因素的影響，使得一些行拿單純的業(yè)績(jī)考核來(lái)考核衡量和選拔干部，加之在最終的審計(jì)報(bào)告形成過(guò)程中往往需要經(jīng)過(guò)內(nèi)審部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管內(nèi)審業(yè)務(wù)的行領(lǐng)導(dǎo)、分管具體業(yè)務(wù)的行領(lǐng)導(dǎo)及其業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人和行長(zhǎng)等層層審核把關(guān)。而在這一過(guò)程中，對(duì)查出問(wèn)題的數(shù)量和性質(zhì)均進(jìn)行了層層刪減潤(rùn)色，如有重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題則必然被“過(guò)濾”掉了，這樣的結(jié)果不僅大大降低了審計(jì)結(jié)論的客觀性和真實(shí)性，也使相關(guān)問(wèn)題不能客觀地反映到可保證內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立開(kāi)展的相應(yīng)層級(jí)的人員或機(jī)構(gòu)，以致被審單位也會(huì)因問(wèn)題可以隱瞞不報(bào)而不予重視并糾改，久而久之便陷入屢查屢犯的怪圈。

（三）內(nèi)審人員難以保持獨(dú)立的第三者身份。一是由于基層央行無(wú)論專(zhuān)職或是兼職內(nèi)審人員，除做好本職工作以外，均或多或少地辦理或被責(zé)成參與到內(nèi)部控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以及其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)之中，如有的行在一些咨詢(xún)議事會(huì)議上以咨詢(xún)的方式讓內(nèi)審部門(mén)或人員表態(tài)并被記錄在案，以至于出現(xiàn)內(nèi)審人員審計(jì)自己曾參與過(guò)的業(yè)務(wù)。二是內(nèi)審人員的素質(zhì)參差不齊。目前央行基層行大多將一些臨近退休或退居二線的人員安排到內(nèi)審部門(mén)，這些人員雖然以前是各業(yè)務(wù)部門(mén)的精英，也有著各業(yè)務(wù)崗位豐富的工作經(jīng)歷，但隨著經(jīng)濟(jì)金融和電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，他們的思想觀念、知識(shí)儲(chǔ)備、操作能力等均已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作需要。凡此種種，審計(jì)人員難以保持應(yīng)有的獨(dú)立，并在很大程度上影響內(nèi)部審計(jì)職業(yè)判斷的客觀、公正。

三、影響基層央行內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的因素

（一）央行管理層與治理層未實(shí)行分離。如前所述，內(nèi)審人員本應(yīng)在職能上向治理層報(bào)告業(yè)務(wù)工作，在行政上向管理層報(bào)告行政工作。而基層央行目前黨委書(shū)記和行長(zhǎng)由同一人擔(dān)任，黨內(nèi)職務(wù)和行政職務(wù)合二為一，管理層集決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身，管理層既是審計(jì)人又是被審計(jì)人，這樣內(nèi)審部門(mén)和人員只能向行長(zhǎng)一人報(bào)告，形成凡事既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，有可能發(fā)生的有失公正也是顯而易見(jiàn)的，所發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題無(wú)法報(bào)告至組織內(nèi)部能夠確保內(nèi)審部門(mén)履行職責(zé)的層級(jí)即總行也肯定在所難免。

（二）審計(jì)人員人事、薪酬、經(jīng)費(fèi)缺乏充分的獨(dú)立性。充足、有保證，不受被審計(jì)對(duì)象控制的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，是內(nèi)部審計(jì)客觀公正地開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作的可靠保障?，F(xiàn)階段基層央行內(nèi)審人員的人事調(diào)派權(quán)、工資管理權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等由所在單位掌握，特別是在經(jīng)費(fèi)、薪酬上既不像國(guó)家審計(jì)有財(cái)政保障，也不像社會(huì)社團(tuán)組織那樣有獨(dú)立的審計(jì)收入作為支撐。由于內(nèi)部審計(jì)人員和本單位其他部門(mén)人員同屬一個(gè)機(jī)構(gòu)，潛在的或?qū)嶋H出現(xiàn)的利益沖突和偏見(jiàn)就不可避免；以致內(nèi)審人員往往考慮自身利益因素，有意回避對(duì)敏感事項(xiàng)的審查，有時(shí)還不得不屈從于行長(zhǎng)的意志，影響內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮。

（三）內(nèi)審人員準(zhǔn)入和后續(xù)教育制度缺失。審計(jì)是一門(mén)融合了會(huì)計(jì)學(xué)、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律學(xué)和計(jì)算機(jī)技術(shù)等為一體的綜合性、專(zhuān)業(yè)性工作，要求內(nèi)審人員不僅要具備扎實(shí)的審計(jì)理論與實(shí)務(wù)功底，還要通曉金融政策、法律法規(guī)，熟知央行各職能部門(mén)的業(yè)務(wù)知識(shí)，并具備極高的政治覺(jué)悟和政治素養(yǎng)，擁有極高的榮譽(yù)感、使命感和責(zé)任心。而縱觀目前的基層央行內(nèi)審，一是人員的準(zhǔn)入沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，凡到崗人員無(wú)需持有從業(yè)資格證，無(wú)需進(jìn)行考核，也無(wú)需具備一定的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。二是后續(xù)教育也未形成制度化、常態(tài)化，即使是偶爾開(kāi)展培訓(xùn)也不夠系統(tǒng)，尤其是業(yè)務(wù)部門(mén)培訓(xùn)時(shí)也不通知或邀請(qǐng)內(nèi)審人員參加，內(nèi)審人員只能自學(xué)成才。三是思想教育和職業(yè)道德教育未及時(shí)跟進(jìn)。央行內(nèi)審專(zhuān)題教育普遍以專(zhuān)業(yè)教育為主，在審前培訓(xùn)中也只是學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)制度、審計(jì)方案和研究審計(jì)方法，很少涉及思想教育和職業(yè)道德教育。四是內(nèi)審人員輪崗不經(jīng)常，以致內(nèi)審人員與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)人員由陌生到逐漸熟悉，進(jìn)而產(chǎn)生私人友誼，或是由于長(zhǎng)期在同一崗位而產(chǎn)生心理疲勞，導(dǎo)致懈怠和疏忽，影響到審計(jì)判斷的客觀性乃至發(fā)表不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見(jiàn)。

（四）央行內(nèi)部審計(jì)法律制度關(guān)于內(nèi)審人員獨(dú)立行使職權(quán)的制度缺失。目前，央行內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)依據(jù)主要還是《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》等原則性的行政規(guī)章，而最直接的依據(jù)《中國(guó)人民銀行內(nèi)審制度》中關(guān)于“中國(guó)人民銀行內(nèi)審部門(mén)依法行使內(nèi)審工作職權(quán)，不受其他部門(mén)和個(gè)人的干涉”的規(guī)定與國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)在工作地位上有著較大的差異，使得央行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員得不到應(yīng)有的重視，即使內(nèi)審人員在執(zhí)行審計(jì)公務(wù)時(shí)錯(cuò)下結(jié)論或?qū)?wèn)題隱瞞不報(bào)也會(huì)因獎(jiǎng)罰不對(duì)稱(chēng)等因素而無(wú)法追責(zé)。

四、加強(qiáng)基層央行內(nèi)審獨(dú)立性的構(gòu)想

（一）建立由總行垂直領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)審組織體系。在機(jī)構(gòu)方面，建議在總行設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，并打破地域界限，組建涵蓋3至5個(gè)省會(huì)（首府）中支或市州中支的片區(qū)內(nèi)審派出機(jī)構(gòu)，形成由總行審計(jì)委員會(huì)統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)的總行、省會(huì)中支級(jí)、市州中支級(jí)片區(qū)三個(gè)層次的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。在人員方面，實(shí)行向下派駐制，即各省級(jí)片區(qū)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的內(nèi)審人員由總行派駐，市級(jí)片區(qū)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的內(nèi)審人員由省級(jí)機(jī)構(gòu)派駐。在管理方面，各片區(qū)內(nèi)審人員的升遷、調(diào)動(dòng)和考核由總行人事部門(mén)會(huì)同總行審計(jì)委員會(huì)直接向下單獨(dú)垂直管理；內(nèi)審人員的薪酬和內(nèi)審業(yè)務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用預(yù)算由總行統(tǒng)一劃拔并切塊管理，隔斷與各級(jí)行管理層、各業(yè)務(wù)部門(mén)及所監(jiān)督部門(mén)的任何利益關(guān)系。在業(yè)務(wù)上，各省會(huì)中支級(jí)片區(qū)內(nèi)審機(jī)構(gòu)向總行審計(jì)委員會(huì)報(bào)告工作，各市州中支級(jí)片區(qū)內(nèi)審機(jī)構(gòu)向省會(huì)中支級(jí)片區(qū)機(jī)構(gòu)報(bào)告工作；在職能上向黨委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)或黨委（組）報(bào)告工作，在行政上向行長(zhǎng)報(bào)告工作。

（二）加強(qiáng)職業(yè)能力建設(shè)，努力培養(yǎng)適應(yīng)內(nèi)審工作發(fā)展的職業(yè)化、專(zhuān)家型、復(fù)合型內(nèi)審干部隊(duì)伍。一是提高內(nèi)審崗位的準(zhǔn)入門(mén)檻。盡快建立和推行內(nèi)部審計(jì)執(zhí)業(yè)資格考試與注冊(cè)認(rèn)證制度，同時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮將懂會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律、基建、計(jì)算機(jī)和管理學(xué)等知識(shí)并有多崗位工作經(jīng)歷、具備較強(qiáng)綜合判斷能力和寫(xiě)作能力強(qiáng)的復(fù)合型人才，以及獲得CIA、CPA資格的專(zhuān)業(yè)稀缺人才吸收到內(nèi)審隊(duì)伍中來(lái)。二是堅(jiān)持在內(nèi)審人員中開(kāi)展廉政教育和風(fēng)險(xiǎn)防范教育，教育引導(dǎo)其大力弘揚(yáng)敬業(yè)愛(ài)崗精神，凈化其內(nèi)心世界，改善認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀、地位觀、利益觀，確保在職責(zé)履行中始終保持充分的獨(dú)立性。三是提高內(nèi)審人員的職業(yè)勝任能力。要通過(guò)崗位自學(xué)、審前培訓(xùn)、以查代訓(xùn)、項(xiàng)目總結(jié)、案例教學(xué)、集中培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)內(nèi)審人員后續(xù)教育，提高其專(zhuān)業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷保持和提升職業(yè)勝任能力。四是實(shí)行內(nèi)審人員崗位輪換制。在條件允許的情況下，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)審人員3～5年輪換一次，確保其精神上的獨(dú)立，在制度上促使內(nèi)審人員增加謹(jǐn)慎執(zhí)業(yè)、恪守職業(yè)道德的壓力，避免內(nèi)審人員因長(zhǎng)期在一個(gè)科室和崗位工作而滋生腐敗現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)央行內(nèi)審法制建設(shè)，提高內(nèi)審工作地位。一是要盡快修訂完善頒布實(shí)施13年之久的《中國(guó)人民央行內(nèi)審工作制度》，明確央行內(nèi)審機(jī)構(gòu)的地位、結(jié)構(gòu)、層次，使內(nèi)部審計(jì)納入法制化軌道，用法規(guī)制度保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，明確內(nèi)部審計(jì)人員的法律責(zé)任和權(quán)利。二是建立適當(dāng)、有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，建立健全獎(jiǎng)勵(lì)、晉升制度，制定有重大工作過(guò)失或謀取不當(dāng)利益的責(zé)任追究制度和內(nèi)審工作質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，并按規(guī)定定期考核，迫使內(nèi)審人員做出職業(yè)判斷時(shí)保持應(yīng)有的警覺(jué)，防止濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守。三是明確對(duì)被審計(jì)單位和人員的責(zé)任追究，如拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，也應(yīng)予以必要的責(zé)任追究，以確保審計(jì)人員無(wú)限制地接觸審計(jì)業(yè)務(wù)，確保審計(jì)范圍不受到限制。

（四）增強(qiáng)自身作為，提高內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)同度。常言說(shuō)：“有為”才能“有位”。內(nèi)審的獨(dú)立性必須依靠?jī)?nèi)審部門(mén)和人員自身良好的工作成效來(lái)爭(zhēng)取、來(lái)確立，做到“以為爭(zhēng)位”：一是增強(qiáng)審計(jì)的務(wù)實(shí)性。內(nèi)部審計(jì)要抓住被審計(jì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部管理、內(nèi)部控制及其履職等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出審計(jì)重點(diǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)審在央行風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制與組織治理中的作用，為依法有效履行央行職能提供有力保障。二是增強(qiáng)審計(jì)的前詹性。要更新審計(jì)理念、創(chuàng)新審計(jì)思維和方式方法，堅(jiān)持問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，將審計(jì)方式由事后監(jiān)督向事前、事中防控轉(zhuǎn)變，將審計(jì)工作重心前移，促使被審計(jì)單位提早防御風(fēng)險(xiǎn)，堵塞漏洞、抗御風(fēng)險(xiǎn)，不斷優(yōu)化自我，完善自我。三是增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的實(shí)效性。要加大對(duì)各類(lèi)問(wèn)題的查處力度，做到對(duì)問(wèn)題查深查透，并深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。要切實(shí)提高審計(jì)報(bào)告等質(zhì)量，做到對(duì)查出的問(wèn)題描述清楚，依據(jù)充分，定性準(zhǔn)確，分析透徹，建議合法合規(guī)，操作性強(qiáng)。要全面落實(shí)問(wèn)題責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)整改和成果運(yùn)用，督促被審計(jì)單位舉一反三地認(rèn)真、規(guī)范、徹底整改，徹底杜絕屢查屢犯、前改后犯、邊改邊犯，提高管理水平。