針對(duì)水電工程及其移民問(wèn)題的對(duì)策建議
——基于金沙江下游電站建設(shè)及移民工作實(shí)踐研究

張燕萍， 趙小銘

(中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán) 移民局， 四川 成都 610000)

針對(duì)水電工程及其移民問(wèn)題的對(duì)策建議
——基于金沙江下游電站建設(shè)及移民工作實(shí)踐研究

張燕萍， 趙小銘

(中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán) 移民局， 四川 成都 610000)

為使大中型水電工程前期規(guī)劃中政策銜接、流程順暢，妥善解決移民中的主要問(wèn)題。基于金沙江下游水電建設(shè)及其移民工作實(shí)踐，針對(duì)水電工程項(xiàng)目的核準(zhǔn)程序及其核準(zhǔn)的時(shí)效性問(wèn)題；移民安置及其移民意愿問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

水電工程規(guī)劃； 核準(zhǔn)程序； 移民安置； 移民意愿； 對(duì)策建議

一、引論

我國(guó)是水能資源蘊(yùn)藏極其豐富的國(guó)家，“全國(guó)水能資源蘊(yùn)藏量6.94億KW，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)容量4.02億KW，我國(guó)已開發(fā)的可再生資源中，水能占99%?！盵1]在未來(lái)的能源開發(fā)中，水能資源開發(fā)必將占據(jù)重要地位，特別是西部水能開發(fā)。

從西部來(lái)看，金沙江是長(zhǎng)江之源，在國(guó)家“十一五”規(guī)劃中，金沙江水電開發(fā)居全國(guó)12大水電基地之首，金沙江下游正在開發(fā)的項(xiàng)目向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四大巨型梯級(jí)電站是國(guó)家的重點(diǎn)水電工程，它的建設(shè)對(duì)于整個(gè)金沙江流域水能資源開發(fā)具有開創(chuàng)性質(zhì)和引領(lǐng)作用；對(duì)于實(shí)施西部大開發(fā)、發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)、縮小東西部差異和國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略具有決策性戰(zhàn)略意義；對(duì)于實(shí)現(xiàn)“西電東送”、優(yōu)化和改善中東地區(qū)能源結(jié)構(gòu)、減少環(huán)境污染、更好地發(fā)揮長(zhǎng)江三峽工程的效益具有現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)具有可持續(xù)發(fā)展意義?！耙皇翘娲V石能源、減輕煤炭、石油大量消耗給環(huán)境造成的污染壓力，控制污染，促進(jìn)以電代柴，減少生態(tài)林砍伐，減少植被破壞；二是可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，脫貧致富；三是促進(jìn)江河治理和防洪，有利于水土保持；四是可以發(fā)展沿江旅游業(yè)，推動(dòng)生態(tài)移民；五是促進(jìn)水路航運(yùn)業(yè)發(fā)展?！盵2]

金沙江下游四大梯級(jí)電站，總裝機(jī)4 300萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約1 900億千瓦時(shí)，涉及動(dòng)遷移民30余萬(wàn)。目前，溪洛渡、向家壩“兩站”全部機(jī)組已蓄水發(fā)電，工程及移民安置工作已基本完成，白鶴灘、烏東德“兩站”工程及移民工作尚在途中。但據(jù)我們長(zhǎng)期從事水電建設(shè)和水電移民第一線的工作實(shí)踐感受，認(rèn)為有兩個(gè)方面的問(wèn)題很突出：一是工程項(xiàng)目的核準(zhǔn)程序及其核準(zhǔn)的時(shí)效性問(wèn)題；二是移民安置及其移民意愿問(wèn)題。由此，我們通過(guò)以上問(wèn)題作了具體分析和梳理，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)中的主要問(wèn)題

總結(jié)向家壩、溪洛渡等電站的建設(shè)歷史，考察近幾十年來(lái)我國(guó)建設(shè)的大中型水利水電工程，結(jié)果顯示：工程規(guī)劃建設(shè)中的問(wèn)題主要是工程項(xiàng)目的核準(zhǔn)程序問(wèn)題和項(xiàng)目核準(zhǔn)的時(shí)效性問(wèn)題。

(一)項(xiàng)目核準(zhǔn)程序內(nèi)容復(fù)雜、涉及部門多

國(guó)家對(duì)水電項(xiàng)目開發(fā)和核準(zhǔn)工作非常重視，一個(gè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)要按程序逐項(xiàng)審核?！耙话愦笾行退姽こ添?xiàng)目核準(zhǔn)前針對(duì)設(shè)計(jì)工作需要完成近30項(xiàng)的審查和審批程序，主要包括：項(xiàng)目用地、水保、環(huán)保、接入系統(tǒng)、防洪、水資源、規(guī)劃符合性、移民安置、正常蓄水位、施工總布置、防震抗震、社會(huì)穩(wěn)定、工程安全、職業(yè)病防治、林地使用、地質(zhì)災(zāi)害、礦產(chǎn)壓覆、文物保護(hù)等等”[3]。涉及的主要部門，國(guó)家層面如國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)保部、水利部、國(guó)家安監(jiān)局、國(guó)家林業(yè)部、國(guó)家地震局等十余個(gè)部委，還涉及相關(guān)各省(州、市)政府及其各省屬的相關(guān)廳(局)、地方政府、移民局和電網(wǎng)公司等。

(二)核準(zhǔn)時(shí)間長(zhǎng)、時(shí)效性差

國(guó)家能源建設(shè)項(xiàng)目關(guān)涉多種因素，十分重要，也須臾不可忽視，能源主管部門歷來(lái)高度重視此項(xiàng)工作，特別慎重。但是，我們以為，除支撐核準(zhǔn)的水電設(shè)計(jì)報(bào)告核準(zhǔn)申報(bào)程序復(fù)雜外，更要害的問(wèn)題是提交核準(zhǔn)的時(shí)間和周期太長(zhǎng)?！按笾行退姽こ蹋瑥奈性O(shè)計(jì)到到完成可研審查需要3—5年的時(shí)間，預(yù)可研設(shè)計(jì)周期一般需1—2年，可研設(shè)計(jì)周期一般需2—3年，水電項(xiàng)目有些文件時(shí)效性短，在沒(méi)核準(zhǔn)前造成文件過(guò)期，需要重新審查和審批?！盵4]這就是形成我們的建設(shè)工作效率太低、時(shí)效性差的根源。

關(guān)于工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)中的主要問(wèn)題，我們以向家壩電站規(guī)劃建設(shè)作為典型個(gè)案進(jìn)一步分析論證。

向家壩水電工程是1957年開始提出規(guī)劃的，直到1985年，國(guó)家電力公司中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院(以下簡(jiǎn)稱“中南院”)才啟動(dòng)勘測(cè)設(shè)計(jì)工作。在十年后的1996年5月，中南院終于完成了《向家壩水電站預(yù)可行研究報(bào)告》，于是，原國(guó)家電力部就會(huì)同云南、四川兩省和三峽開發(fā)總公司聯(lián)合主持審查《向家壩水電站預(yù)可行研究報(bào)告》。1997年，三峽總公司與中南院簽訂了《向家壩水電站可行性研究報(bào)告的工作合同》。由此，向家壩電站的工程建設(shè)規(guī)劃進(jìn)入了“可行性研究報(bào)告編制階段”，至此，這座電站的前期規(guī)劃已經(jīng)歷了40年的漫長(zhǎng)行程。又過(guò)了5年左右的時(shí)間，至2002年10月，向家壩水電站經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)立項(xiàng)，這是向家壩電站建設(shè)的巨大轉(zhuǎn)折，之后，又經(jīng)過(guò)了4年工程設(shè)計(jì)、投資總概算等籌備，到2006年12月，這項(xiàng)宏偉工程終于正式開工建設(shè)。

工程開工后，第一期工程施工是從2006年1月至2008年12月，到2008年12月28日11時(shí)26分工程實(shí)施了金沙江成功截流；二期工程施工是從2009年1月至2012年12月，2012年12月首臺(tái)機(jī)組正式投產(chǎn)發(fā)電；三期工程即工程完建期從2013年1月至2015年6月，全部機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電。

向家壩水電站從1957年開始規(guī)劃至2015年工程基本完成并投產(chǎn)發(fā)電，整整歷經(jīng)了58年。一項(xiàng)工程經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的規(guī)劃和建設(shè)，我們不能不為時(shí)間的跨度太長(zhǎng)作一個(gè)感嘆。事實(shí)上，溪洛渡等其它我國(guó)大中型水電工程的建設(shè)也存在此類問(wèn)題。

三、工程移民問(wèn)題

只要存在水電工程建設(shè)，水電移民問(wèn)題就不可避免，“移民問(wèn)題明顯制約了水利水電工程的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可行性，移民投資在工程投資中占有相當(dāng)大的比重，移民工作在工程建設(shè)中占有決定性地位，移民必須先于工程。”[4]金沙江下游四個(gè)梯級(jí)電站建設(shè)，不可避免的帶來(lái)了30萬(wàn)移民的難題，近10余年的金沙江水電移民工作以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)總公司對(duì)移民工程和移民工作中的投資不斷增加，對(duì)地方和庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷投入，但投資缺口仍然很大，移民問(wèn)題仍然不斷，從調(diào)研的情況來(lái)看，金沙江水電工程移民問(wèn)題尚存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

一是移民安置容量和安置環(huán)境問(wèn)題。以向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四大梯級(jí)水電站移民來(lái)看，電站淹沒(méi)影響區(qū)范圍大多是金沙江河谷地區(qū)，在西部比較而言，土地相對(duì)肥沃，是較為富庶、人口密集的區(qū)域。而移民安置區(qū)域，如果選擇后靠安置和有土安置，則山高坡陡、耕地匱乏，高山峽谷、生態(tài)脆弱，安置容量十分受限、安置難度較大。

二是政策標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。由于向家壩、溪洛渡屬于跨四川、云南兩省工程，由于向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四個(gè)水電站屬于不同時(shí)間段建設(shè)的不同項(xiàng)目。在移民安置補(bǔ)償中，因跨省移民原因、不同電站項(xiàng)目原因，各省各項(xiàng)目政策不統(tǒng)一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。亦即不同省之間有差異，不同項(xiàng)目之間有差異。又由于電站規(guī)劃建設(shè)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)(向家壩就規(guī)劃建設(shè)了58年)，施工區(qū)移民和淹沒(méi)區(qū)移民之間有差異(新老移民之間有差異)，移民與非移民之間有差異，移民之間相互比較、攀比。以致形成了移民不穩(wěn)、社會(huì)不穩(wěn)等隱患和遺留問(wèn)題。

三是移民的心理和愿望問(wèn)題。首先金沙江下游水電工程建設(shè)移民是非自愿性移民，移民搬遷、故土難離是移民的心里痼疾。再次是移民希望電站建設(shè)能實(shí)現(xiàn)改變家鄉(xiāng)的夢(mèng)想、能脫貧致富，二者之間是矛盾的。這就形成了兩組“二律背反”的移民矛盾心理。

四、相關(guān)思考和對(duì)策建議

(一)對(duì)水電工程建設(shè)規(guī)劃的建議

通過(guò)以上對(duì)工程規(guī)劃建設(shè)中的主要問(wèn)題的分析，為使大中型水電工程前期規(guī)劃中政策銜接、流程順暢。我們認(rèn)為，國(guó)家要重視完善項(xiàng)目前期管理、形成機(jī)制，國(guó)務(wù)院、國(guó)家能源主管部門要加快制定和頒布《水電開發(fā)前期管理?xiàng)l例》，明晰核準(zhǔn)水電站前期各階段以及各專題的標(biāo)準(zhǔn)和深度，明確各項(xiàng)規(guī)劃的路徑條件，理順審查、審批、核準(zhǔn)、評(píng)估的相互關(guān)系和工作程序，簡(jiǎn)化審批流程。以達(dá)到提高水電建設(shè)效率和水電工作效率目的，減少和杜絕由于審批程序復(fù)雜、時(shí)間跨度過(guò)長(zhǎng)等過(guò)程中產(chǎn)生的遺留問(wèn)題。

(二)對(duì)移民問(wèn)題解決的基本思路

近年來(lái)，據(jù)來(lái)源于國(guó)家水利部、國(guó)家能源局、中國(guó)長(zhǎng)江治理委員會(huì)、中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)等相關(guān)部委移民部門和水電建設(shè)相關(guān)個(gè)省、地方政府的信息反映，移民問(wèn)題和移民工作顯示出的問(wèn)題較為突出，國(guó)家水能風(fēng)能研究中心主任王斌認(rèn)為，這些問(wèn)題主要包括以下四個(gè)方面：“一是單一的移民安置方式已不適應(yīng)移民工作實(shí)際；二是比較僵化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)移民對(duì)后續(xù)發(fā)展的期望；三是行政措施移民已不能適應(yīng)法治社會(huì)下移民法制觀念提高、維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的要求；四是移民工作管理體系不適應(yīng)強(qiáng)化水電項(xiàng)目業(yè)主和地方政府責(zé)任的需要?！盵5]經(jīng)分析研究，我們認(rèn)為，解決這些問(wèn)題的思路應(yīng)從以下四個(gè)方面去思考：

一是主張多種安置方式并舉、以創(chuàng)新的思路尋求適合于本地區(qū)的移民安置方式。針對(duì)庫(kù)區(qū)土地資源不足、移民不愿外遷等問(wèn)題，大膽突破“新《移民條例》”中的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主的方式，避免安置規(guī)劃嚴(yán)重脫離電站庫(kù)區(qū)實(shí)際的現(xiàn)象。我們研究發(fā)現(xiàn)，云南省人民政府頒布的【2007】159號(hào)文《云南省金沙江中游水電開發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見(jiàn)》簡(jiǎn)稱“16118”文件，探索在長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?shí)行城市(縣城)安置、城鄉(xiāng)結(jié)合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置等六種安置方式并舉的做法，經(jīng)近年來(lái)的實(shí)踐檢驗(yàn)是可行的。

二是主張“市場(chǎng)尺子”的激勵(lì)作用，充分利用國(guó)家移民后期扶持和國(guó)家扶貧等相關(guān)政策促進(jìn)移民可持續(xù)發(fā)展和脫貧致富。當(dāng)前，移民補(bǔ)償仍然按淹沒(méi)的”實(shí)物指標(biāo)+補(bǔ)償倍數(shù)”進(jìn)行測(cè)算，雖然保障了移民的部分權(quán)益，但由于沒(méi)有考慮各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、地理等實(shí)際情況，造成現(xiàn)實(shí)中移民安置差別不一等系列問(wèn)題。實(shí)際上，如果把移民安置簡(jiǎn)單的認(rèn)為就是“移民搬遷”，不管后期脫貧致富、后期扶持發(fā)展等問(wèn)題的化解，是特別危險(xiǎn)的。因此，要建立移民長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，要探索移民補(bǔ)償安置與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相一致的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要研究移民與西部扶貧政策、后期項(xiàng)目扶持相結(jié)合的多種措施和辦法。在向家壩電站移民安置實(shí)踐中，水富縣“依托于庫(kù)區(qū)水資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，最終走出了一條‘一個(gè)移民安置點(diǎn)一項(xiàng)核心產(chǎn)業(yè)支撐’的移民后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子，形成了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。”[6]是值得借鑒和推廣的 。

三是要建立健全移民管理系統(tǒng)。現(xiàn)行移民管理實(shí)行”政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制。項(xiàng)目法人的責(zé)任是在項(xiàng)目核準(zhǔn)之前的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃編制等；地方政府的責(zé)任是在項(xiàng)目核準(zhǔn)之后的移民安置實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)中，由于相互溝通銜接不夠，配套政策措施滯后等問(wèn)題的存在，致使強(qiáng)調(diào)政府領(lǐng)導(dǎo)重于強(qiáng)調(diào)落實(shí)政府責(zé)任，上下級(jí)之間、各級(jí)政府與項(xiàng)目法人之間常常互相推諉，也產(chǎn)生了地方政府不認(rèn)可項(xiàng)目法人之前編制的《移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)》等問(wèn)題。因此，要建立移民安置后針對(duì)整個(gè)過(guò)程的評(píng)估制度，建立健全移民管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府的移民管理機(jī)構(gòu)在人員編制、經(jīng)費(fèi)等方面要保障到位。另外，為協(xié)調(diào)管理大中型水電工程和跨省之間的水電工程，建議在國(guó)家層面設(shè)立移民管理的專門機(jī)構(gòu)或成立國(guó)家移民管理局。

四是注重移民意愿與參與，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。“移民群體參與是工程移民安置的重要內(nèi)容，移民參與協(xié)商，對(duì)移民安置的順利實(shí)施起到積極作用?！盵7]深知移民意愿，吸納移民群體參與整個(gè)搬遷安置從規(guī)劃設(shè)計(jì)到移民工程完成等，是化解移民積怨，使移民補(bǔ)償安置順利實(shí)施的關(guān)鍵；在移民安置過(guò)程中，鼓勵(lì)移民參與后期扶持項(xiàng)目決策是解決好移民問(wèn)題的必要措施。規(guī)范指導(dǎo)移民活動(dòng)的準(zhǔn)則是移民政策法規(guī)的制定和實(shí)施，國(guó)家層面應(yīng)盡快制定頒布有關(guān)移民系統(tǒng)的專門性法律法規(guī)，使移民系統(tǒng)工程有法可依；要逐步減少規(guī)劃設(shè)計(jì)中的“合理不合法”和“合法不合理”等與電站庫(kù)區(qū)實(shí)際相脫離的情況，地方移民部門要暢通移民信訪渠道，拓寬移民訴求路徑，切實(shí)保障移民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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Suggestions for the Countermeasures on the Hydropower Engineering and the Migration Problems——A Study Based on the Hydropower Construction and the Practical Work of the Hydropower Migration in the Lower Reach of Jinsha River

ZHANG Yan-ping, ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The proper solution to the major problems on the hydropower migration is the key to the policy convergence and the flowing procedure for the pre-planning of the large and medium-sized hydropower projects. The suggestions for the countermeasures on the hydropower migration resettlement and the migrant intentions are put forward, based on the hydropower construction and the practical work of the hydropower migration in the lower reach of Jinsha River, and the approval procedures and the approval timeliness for the hydropower engineering projects.

hydropower engineering planning; the approval procedures; hydropower migration resettlement; the migrant intentions; suggestions for the countermeasures

2016-05-16

2014年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目(西部項(xiàng)目)《金沙江水電工程移民問(wèn)題研究》(14XRK004)。

張燕萍(1966— )，女，湖南邵陽(yáng)人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水電移民經(jīng)濟(jì)管理研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)04-0011-04