論雙邊投資條約中的國(guó)民待遇制度及其新發(fā)展

杜　玉　瓊

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610064)

?

論雙邊投資條約中的國(guó)民待遇制度及其新發(fā)展

杜玉瓊

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610064)

摘要：隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)末在投資領(lǐng)域興起了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的熱潮，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式已逐漸成為國(guó)際投資領(lǐng)域的新趨勢(shì)。在全球貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)的背景下，中國(guó)必須借鑒國(guó)際通行的作法，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及對(duì)外投資和引進(jìn)外資的戰(zhàn)略要求，應(yīng)對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”投資管理模式。

關(guān)鍵詞：雙邊投資條約；準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；負(fù)面清單

我國(guó)已與100多個(gè)國(guó)家簽署了雙邊投資條約(Bilateral Investment Treaties，本文簡(jiǎn)稱BITs)，在投資待遇上我國(guó)一貫采用“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”原則。近年來(lái)，隨著中國(guó)投資地位和投資環(huán)境的變化，許多國(guó)家(如德國(guó)、荷蘭、芬蘭)紛紛提出修改與中國(guó)業(yè)已簽訂的BITs；正處于談判期間的投資方要求中國(guó)提高投資待遇，如中加BIT、中歐BIT、中美BIT,等；未簽署B(yǎng)ITs的國(guó)家也對(duì)中國(guó)這個(gè)潛在投資大市場(chǎng)倍感興趣，紛紛要求談判，他們關(guān)注的核心問(wèn)題也是國(guó)民待遇。在傳統(tǒng)的投資待遇模式下，各國(guó)普遍認(rèn)為投資待遇是否涉及“準(zhǔn)入前”階段是一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事，由一國(guó)自主決定。特別是中美BIT談判，兩國(guó)從20世紀(jì)80年代便著手進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判，期間有數(shù)次波折和停滯；2012年中美雙方宣布重新開啟談判，最終對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“負(fù)面清單”相結(jié)合的投資待遇模式達(dá)成共識(shí)；2013年7月中美BIT談判引入“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“負(fù)面清單”模式，進(jìn)入實(shí)質(zhì)談判階段；2014年3月，雙方談判的基本框架和原則已經(jīng)擬定，進(jìn)入談判細(xì)節(jié)，包括負(fù)面清單上的內(nèi)容和項(xiàng)目；到2015年3月，中美雙方投資協(xié)定文本的談判工作已基本完成，進(jìn)入到交換負(fù)面清單的階段；2015年6月，中美雙方愿意在已交換負(fù)面清單的基礎(chǔ)上推進(jìn)談判，正式談判負(fù)面清單的“長(zhǎng)短”。

一BITs國(guó)民待遇條款

(一)BITs和國(guó)民待遇的含義

雙邊投資條約(BITs)是兩個(gè)主權(quán)國(guó)家簽訂的專門用于保護(hù)國(guó)際直接投資，確定締約雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的書面協(xié)議。它是東道國(guó)給予外國(guó)投資或投資者的國(guó)內(nèi)法上的投資待遇，明確了外國(guó)投資或投資者在東道國(guó)的法律地位、權(quán)利義務(wù)，投資及其收益等的保護(hù)程度[1]。

“國(guó)際投資待遇”分為特定待遇和一般待遇。前者是關(guān)于特定問(wèn)題的待遇，比如一國(guó)發(fā)生內(nèi)亂或沖突所導(dǎo)致?lián)p失的賠償；后者包含的內(nèi)容較多，是關(guān)于外國(guó)投資者在投資東道國(guó)所享有的公平和公正待遇、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等。國(guó)民待遇原則是國(guó)際投資待遇的核心，是投資條約各締約方談判的焦點(diǎn)。

國(guó)民待遇在BLACK’s法律詞典中的定義：國(guó)民待遇條款，通常包含在商事條約中，在某些方面給予外國(guó)人與本國(guó)人以相同權(quán)利的條款①。換言之，所謂國(guó)民待遇就是要求一國(guó)以同樣的待遇對(duì)待本國(guó)人和外國(guó)人，不差別對(duì)待外國(guó)人。在國(guó)際投資領(lǐng)域，國(guó)民待遇是指資本輸入國(guó)給予本國(guó)投資和投資者的待遇同樣給予外國(guó)投資和投資者，其目的是用來(lái)限制基于國(guó)籍的歧視，讓外國(guó)人獲得與東道國(guó)投資者相同的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和條件[2]157。

在BITs中，國(guó)民待遇分為“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”②。前者是指資本輸入國(guó)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面給予內(nèi)資外資同等機(jī)會(huì)，不做出特別限制；后者是指對(duì)外資的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)做了一些限制。

(二)BITs國(guó)民待遇條款的表述和適用條件

1.BITs國(guó)民待遇條款的表述

2003年，《中國(guó)—圭亞那BIT》第三條(2)規(guī)定：“對(duì)于締約方在東道國(guó)境內(nèi)的投資、收益及與投資有關(guān)的活動(dòng)，在不損害其法律法規(guī)的前提下，締約東道國(guó)給予締約另一方投資者在上述相關(guān)方面的待遇不應(yīng)低于本國(guó)投資者的待遇。”1982年，《英國(guó)—洪都拉斯BIT》規(guī)定：“相同情況下，其給予開展投資和獲取利益的外國(guó)投資者以與國(guó)內(nèi)投資者同等的待遇?！?/p>

可以看出BITs條款對(duì)國(guó)民待遇的表述有兩種：“不低于”或“等同于”，這種表述方式可以根據(jù)東道國(guó)給予外資待遇的程度而定，也可以針對(duì)不同的締約對(duì)象而論。

BITs對(duì)“國(guó)民待遇條款”適用的前提條件，即外資在何種情形下才享有“不低于或等同于”東道國(guó)投資者享有的待遇，有的BITs規(guī)定了“相同”或“同等”的情況(same or identical circumstances)，有的BITs規(guī)定了“相似”或“類似”(like situations or similar situations)的情況，也就是說(shuō)，根據(jù)他們是否處于“相同或相似的情形”來(lái)判斷內(nèi)外資是否具有可比性。這里“相似”或“類似”的概念來(lái)源于關(guān)貿(mào)總協(xié)定(簡(jiǎn)稱GATT)。GATT第3.1條③對(duì)評(píng)估“相似的”進(jìn)口產(chǎn)品是很明確的，判斷內(nèi)外資產(chǎn)品是否處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的條件也是確定的。但在國(guó)際投資協(xié)定中，幾乎沒(méi)有類似的指導(dǎo)性規(guī)定，要判斷“相似”或“相同”的依據(jù)就復(fù)雜得多了。這種復(fù)雜性我們從2004年的Occidental訴厄瓜多爾政府案中④可以理解。ICSID(“解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心”的簡(jiǎn)稱)仲裁庭第一次否定了“競(jìng)爭(zhēng)作用”，駁回了WTO判例適用于厄瓜多爾和美國(guó)BIT的主張；并指出，WTO關(guān)注“類似產(chǎn)品”，而BITs關(guān)注“類似情況”。也就是說(shuō)，WTO相關(guān)政策針對(duì)的是處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的、可互相替代的商品，而BIT條款規(guī)定的是“類似情況”，不能將二者混為一談[3]214。ICSID仲裁庭裁決結(jié)果選擇支持了Occidental的訴求，得出結(jié)論：事實(shí)上，對(duì)“相似情形”的解釋不能從窄理解，即按照厄瓜多爾的理解，即國(guó)民待遇的目的是為了保護(hù)投資者在競(jìng)爭(zhēng)中免受東道國(guó)企業(yè)的歧視。實(shí)踐中，“相同”往往使一些只具備“類似”情形的投資行為被排除在外，而且這也和投資協(xié)定的“促進(jìn)投資”宗旨不符，“相同情況”過(guò)分苛刻要求國(guó)民待遇的適用；相比之下，“相似情況”的要求比較寬松，比較容易接受，因?yàn)橥顿Y者和投資之間存在廣泛的差異，如地區(qū)、員工素質(zhì)、工藝、企業(yè)和管理結(jié)構(gòu)等，任何投資者或投資都不可能在嚴(yán)格意義上完全相同，他們只可能非常相似。

二外資管理模式的新發(fā)展

新的外資管理模式“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”已逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)。這種投資模式既體現(xiàn)投資自由化又能起到保護(hù)投資的作用。至今，世界上已有70多個(gè)國(guó)家在BITs中規(guī)定準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。過(guò)去中國(guó)一直反對(duì)在BIT條款中規(guī)定準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，其主要原因是：與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)還比較落后，大多數(shù)民族工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較薄弱，需要國(guó)家保護(hù)和扶植。但是，隨著中國(guó)投資地位的不斷變化，目前中外BIT談判中也面臨著締約國(guó)要求給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的壓力，為了提高中國(guó)對(duì)主要投資國(guó)的吸引力，接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇也是大勢(shì)所趨。

(一)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

1.準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款

外資準(zhǔn)入制度是指某國(guó)是否允許外資進(jìn)入該國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)入該國(guó)市場(chǎng)的哪些領(lǐng)域、范圍，需要具備哪些條件和經(jīng)過(guò)哪些審批程序。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是將國(guó)民待遇擴(kuò)展至外資進(jìn)入階段，一般分為“有限的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“全面的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”。前者是指資本輸入國(guó)采用“肯定清單”(positive list)列出準(zhǔn)入的行業(yè)或者承諾開放的市場(chǎng)；后者是指資本輸入國(guó)采用“負(fù)面清單”(negative list)的方式將不允許外資進(jìn)入的行業(yè)列出，這種待遇開放度更高，風(fēng)險(xiǎn)也更大。1994年，美、加、墨簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)，是第一個(gè)適用“全面的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，即采取“負(fù)面清單”的形式⑤。2002年，日本與韓國(guó)簽訂的BIT，也采用了“全面的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加上負(fù)面清單”外資準(zhǔn)入方式。

考察國(guó)際投資領(lǐng)域，最早在BIT中允許外資享有準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的是美國(guó)。1994年，《美國(guó)雙邊投資條約范本》首次在外資準(zhǔn)入階段引入國(guó)民待遇，該范本的第2條⑥具體規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。美國(guó)先后經(jīng)歷了1994年BIT范本、2004年BIT范本、2012年BIT范本，現(xiàn)在使用的2012年BIT范本明確把準(zhǔn)入前國(guó)民待遇適用于投資設(shè)立、并購(gòu)、擴(kuò)大、管理、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓階段⑦。美國(guó)2012年范本在許多方面有了新發(fā)展，貫穿于美國(guó)的所有BITs談判中，比如：對(duì)國(guó)有企業(yè)的約束進(jìn)一步加強(qiáng)，要求東道國(guó)法律法規(guī)更加透明，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和勞工標(biāo)準(zhǔn)也更進(jìn)一步提高。美國(guó)不僅在所有的BITs中適用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，而且將其推廣至多邊投資協(xié)定(MITs)中，如“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(TPP)和“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議”(TTIP)、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)、《多邊投資協(xié)議}(MAI)等等[4]。

2.中美BIT準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

中美兩國(guó)從1980年開始BIT談判，1980年10月30日簽署《中美關(guān)于投資保險(xiǎn)和投資保證的鼓勵(lì)投資協(xié)議和換文》，后談判中止。2008年6月，中美雙方正式宣布重啟中美BIT談判，由于美國(guó)政府對(duì)其2004年BIT范本做了修改，從2009年起中美BIT談判又處于停止?fàn)顟B(tài)。直到2012年5月，中美雙方在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中重啟BIT談判，現(xiàn)已進(jìn)入“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“負(fù)面清單”模式的實(shí)質(zhì)談判階段。

中美BIT談判雙方需要解決諸多法律問(wèn)題，如準(zhǔn)入前國(guó)民待遇及負(fù)面清單、資本自由轉(zhuǎn)移和金融審慎條款、國(guó)家安全審查、投資者與東道國(guó)爭(zhēng)議解決等等，而“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇及負(fù)面清單”是中美雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。因?yàn)橹袊?guó)簽署的100多個(gè)BITs中，國(guó)民待遇僅適用于準(zhǔn)入后的投資運(yùn)營(yíng)階段，也即“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇+正面清單”的模式，2012年9月中國(guó)和加拿大最新生效的BIT也未采取該種模式。美式BIT以投資自由化為特色，將國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇引入投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，且在投資準(zhǔn)入后和投資準(zhǔn)入前階段都適用，這對(duì)締約國(guó)的國(guó)內(nèi)外投資法提出了巨大的挑戰(zhàn)，從而改變了傳統(tǒng)BITs的投資管理模式。之前，中美BIT談判的爭(zhēng)議是是否將國(guó)民待遇適用于“設(shè)立、收購(gòu)、擴(kuò)大”階段，該爭(zhēng)議目前已經(jīng)消除，中方已經(jīng)同意采取“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的模式。

我國(guó)2015年新修改的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，確立外資的準(zhǔn)入分為限制進(jìn)入、禁止進(jìn)入和鼓勵(lì)進(jìn)入三大類。禁止或限制外資進(jìn)入的行業(yè)有：高污染行業(yè)、高物耗行業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)；鼓勵(lì)外資進(jìn)入的行業(yè)：現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新能源等行業(yè)；對(duì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的敏感性行業(yè)，謹(jǐn)慎進(jìn)入。

(二)負(fù)面清單

1.負(fù)面清單條款

負(fù)面清單或稱否定清單(Negative List)，是指資本輸入國(guó)政府以清單的形式列出哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，即凡是與外資的國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇不符的管理措施、業(yè)績(jī)要求等都列入清單內(nèi)，清單以外的行業(yè)領(lǐng)域均對(duì)外國(guó)投資者開放。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，負(fù)面清單列明準(zhǔn)入禁區(qū)，負(fù)面清單通常與“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”同時(shí)適用。

實(shí)踐中，負(fù)面清單的形式一般由“不符措施”清單、“行業(yè)列表”清單和例外、保留條款三部分組成。美國(guó)簽署的BITs及FTAs(自由貿(mào)易協(xié)定)，負(fù)面清單附件的構(gòu)成是：列出不符措施、列出保留對(duì)將來(lái)采取不符措施領(lǐng)域的權(quán)利；列出與國(guó)民待遇條款、最惠國(guó)待遇條款不符措施以及輔以“根本安全例外”條款；等等。以美韓BIT為例，雙方在投資準(zhǔn)入上相互給予寬泛的國(guó)民待遇，同時(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇允許東道國(guó)提出保留。如：第11.2規(guī)定：第11.3條、11.4條、11.8條和第11.9條不適用于締約一方采取或維持的附件II減讓表中所列的關(guān)于部門、分部門或行為的任何措施。從負(fù)面清單“不符措施”的內(nèi)容看，美國(guó)簽署的投資協(xié)定所涵蓋的范圍不僅包括本國(guó)國(guó)內(nèi)法也包括其他國(guó)際協(xié)定所規(guī)定的“不符措施”，具體由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)按照《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》等⑧對(duì)任何有可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外資活動(dòng)進(jìn)行審核。

2.上海自貿(mào)(試驗(yàn))區(qū)和中美BIT負(fù)面清單

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中“負(fù)面清單”模式的建立加速了我國(guó)投資自由化的步伐，它是中美BIT的試行。負(fù)面清單里規(guī)定了外商投資項(xiàng)目和各種不符措施，主要以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》為范本，同時(shí)借鑒外商投資法律法規(guī)和《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。負(fù)面清單特別措施共190項(xiàng)，其中禁止類38項(xiàng)，限制類152項(xiàng)，共涉及到18個(gè)門類，89個(gè)大類，419個(gè)中類，1069個(gè)小類，共190條管理措施⑨。與此同時(shí)，中美BIT談判取得突破性進(jìn)展，談判的難點(diǎn)在于負(fù)面清單的“長(zhǎng)短”，以及負(fù)面清單上的內(nèi)容和項(xiàng)目等細(xì)節(jié)問(wèn)題上。我國(guó)以上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單為藍(lán)本，美方則認(rèn)為我國(guó)所列的負(fù)面清單太長(zhǎng)，希望中國(guó)向其開放更多的領(lǐng)域。

(三)外資安全審查制度

“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”投資管理模式一定程度上放寬了對(duì)外資的監(jiān)管力度，特別是我國(guó)對(duì)外資的監(jiān)管由“審批制”到“備案制”，放寬了外國(guó)投資進(jìn)入中國(guó)的領(lǐng)域和行業(yè)；同時(shí)外資可以通過(guò)發(fā)掘清單中遺漏款項(xiàng)來(lái)滲入東道國(guó)經(jīng)濟(jì)，這就可能導(dǎo)致資本輸入國(guó)的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上受到威脅。因此，如何在放寬對(duì)外資的國(guó)民待遇的前提下繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)設(shè)置“安全閥”，即建立高效的“外資安全審查制度”，成為各資本輸入國(guó)關(guān)心的大事。外資安全審查制度是指資本輸入國(guó)為了保障國(guó)家安全利益，對(duì)可能威脅國(guó)家政治安全和經(jīng)濟(jì)安全的外國(guó)投資行為進(jìn)行審查，并采取限制性措施來(lái)排除威脅的法律制度。

實(shí)踐中，各締約國(guó)都重視外資審查范圍和力度。2007年，美國(guó)頒布《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)管范圍，嚴(yán)格了監(jiān)管程序[5]。英國(guó)主要參照《企業(yè)法》中對(duì)于公共利益一章的規(guī)定，針對(duì)外國(guó)投資可能引起國(guó)家安全影響而進(jìn)行處理。許多國(guó)家通過(guò)對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)審查職能和程序等方面的強(qiáng)化，進(jìn)一步形成完善的行政機(jī)制。如美國(guó)就通過(guò)利用外國(guó)投資委員會(huì)能夠?qū)?guó)家安全進(jìn)行審查的權(quán)力來(lái)加強(qiáng)外資安全審查的力度[6]。

三中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

(一)中國(guó)的態(tài)度

在投資待遇方面引進(jìn)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的模式，中國(guó)過(guò)去一直存在抵觸的態(tài)度。原因在于：首先，認(rèn)為國(guó)家對(duì)外資準(zhǔn)入的監(jiān)管是一個(gè)國(guó)家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇無(wú)疑會(huì)極大地削弱國(guó)家對(duì)外資準(zhǔn)入的監(jiān)管權(quán)。其次，我國(guó)相關(guān)法律制度的滯后，對(duì)外商投資逐一審批的行政體制與國(guó)際不接軌，審批程序繁瑣，審批時(shí)間拖延，又加上沒(méi)有豐富的國(guó)際投資締約實(shí)踐，使中外雙邊投資協(xié)定的談判慎之又慎。例如，2012中國(guó)和加拿大BIT簽訂中，由于加拿大的不斷要求和加壓，最終我國(guó)只同意將國(guó)民待遇延伸至投資的“擴(kuò)大”階段，而且在條約第6(3)條中又將這種“擴(kuò)大”限制到無(wú)需審批的部門[4]。

隨著中國(guó)逐漸成為利用外資和對(duì)外投資的大國(guó)，國(guó)家之間相互改善國(guó)際投資待遇成為中國(guó)政府不能回避的大事。引進(jìn)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式，是世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的表現(xiàn)，既有利于中國(guó)企業(yè)走出去，也有利于吸引外資投向中國(guó)市場(chǎng)。近年來(lái)，中國(guó)在對(duì)外簽訂BITs時(shí)，締約國(guó)紛紛要求給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；已經(jīng)簽訂的BITs締約國(guó)也要求中國(guó)修改原來(lái)的“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇+混合式清單”的模式。在諸多的因素下，中國(guó)首先在上海自貿(mào)區(qū)嘗試“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理模式，中美BIT談判也進(jìn)入負(fù)面清單細(xì)節(jié)的實(shí)質(zhì)性談判階段。

(二)我國(guó)BITs中“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的對(duì)策

1.逐漸推行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，重視產(chǎn)業(yè)安全

我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比經(jīng)濟(jì)實(shí)力有較大的差距，能否承諾給予外商投資大范圍的國(guó)民待遇，首先應(yīng)該考慮它是否有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是否符合我國(guó)基本利益，這是一國(guó)外資管轄權(quán)的范圍。我國(guó)應(yīng)該在科學(xué)分析和統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)之上，根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情來(lái)決定哪些行業(yè)需要保護(hù)、哪些行業(yè)需要適度開放或完全開放，在保證國(guó)家有能力控制部分重要行業(yè)的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，以循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”外資管理模式。

2.采用“例外與保留條款”,保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)

美國(guó)是最早在外資法中推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的國(guó)家，有極其豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。美國(guó)在積極倡導(dǎo)投資自由化的同時(shí)，采用“例外與保留條款”來(lái)保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)，結(jié)合負(fù)面清單的模式，限制某些投資準(zhǔn)入。如：美國(guó)2012年BIT范本繼續(xù)維持了在保護(hù)投資者利益與維護(hù)政府出于公共利益采取管理措施權(quán)力之間的平衡[7]，其范本第3條國(guó)民待遇和第4條的最惠國(guó)待遇就是一個(gè)很好的參考。

國(guó)民待遇擴(kuò)大至“準(zhǔn)入前”階段，各國(guó)締結(jié)BITs時(shí)都把重點(diǎn)放在了國(guó)民待遇的例外上，因此該例外也成為各國(guó)談判負(fù)面清單的“長(zhǎng)短”問(wèn)題。在BITs中規(guī)定的國(guó)民待遇的保留或例外情況有：(1)一般例外，主要是公共利益、道德和國(guó)家安全的例外，幾乎所有BITs都包含這種例外；(2)特定領(lǐng)域的例外，BITs將一些特殊領(lǐng)域作為國(guó)民待遇的例外，因?yàn)檫@些領(lǐng)域或者牽涉到一國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈或是出于政治等其他方面的考慮將特殊領(lǐng)域排除，如金融領(lǐng)域、電力通訊領(lǐng)域、交通運(yùn)輸領(lǐng)域及政府采購(gòu)的例外等;(3)對(duì)具體行業(yè)的例外，或是東道國(guó)出于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革等方面的考慮，或是為了保護(hù)一國(guó)正在興起的新興或競(jìng)爭(zhēng)力比較弱的行業(yè)；(4)根據(jù)締約國(guó)的具體情況的例外，如需要保留對(duì)外資監(jiān)管權(quán)利，對(duì)國(guó)家安全、反壟斷、環(huán)保等方面的審查保留，對(duì)未來(lái)新出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)制定例外的權(quán)利等[8]。

3.建立國(guó)家安全審查制度，保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全

建立國(guó)家安全審查制度，對(duì)外資進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以規(guī)范外資的行為，這有利于保障東道國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)安全。國(guó)家安全審查適用于外商在關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生以及公共利益的行業(yè)的相關(guān)投資行為。外資準(zhǔn)入審查制度是對(duì)外資的初步審查，國(guó)家安全審查制度是對(duì)外資的實(shí)質(zhì)性審查，兩類審查制度應(yīng)相互結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。國(guó)際上通常的做法是將安全審查制度與“負(fù)面清單”相結(jié)合，以便保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，掌握涉及到國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵部門的監(jiān)控權(quán)。美國(guó)政府往往以所謂“妨礙國(guó)家安全”為由否決涉及美國(guó)高新技術(shù)和能源領(lǐng)域的中國(guó)海外投資項(xiàng)目，以期達(dá)到美國(guó)在上述領(lǐng)域的管理控制目的。

2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，是我國(guó)國(guó)家安全審查的依據(jù)。但該通知存在一些不完善之處，如在內(nèi)容層面上，一些關(guān)鍵性概念沒(méi)有明確解釋，模糊不清，如“國(guó)家安全”、“外資準(zhǔn)入”等；審查的標(biāo)準(zhǔn)方面，沒(méi)有明確具體的規(guī)定；在程序?qū)用?，審查時(shí)限、保密的審查過(guò)程、被調(diào)查對(duì)象解釋、談判的機(jī)會(huì)等等，沒(méi)有做明確規(guī)定。我們可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查、外資并購(gòu)的反壟斷審查等審查制度，以構(gòu)筑多重風(fēng)險(xiǎn)防范體系[9]。

注釋:

①National-treatment clause：a provision contained in some treaties： commercial ones,according foreigners the same right，in certain respects,as those acorded to nationals. Blacks Law Dictionary, 9tb Ed．pdf．At l. 125.

②聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)將其稱為設(shè)立前的國(guó)民待遇(pre-establishment national treatment)與設(shè)立后的國(guó)民待遇(post-establishment national treatment)。

③GATT在第3條第1款規(guī)定：“任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r，在有關(guān)影響其國(guó)內(nèi)銷售、標(biāo)價(jià)出售……使用的所有法律、法規(guī)和規(guī)定方面，所享受的待遇不得低于同類國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇。”

④Occidental Exploration and Production Company v．Ecuador,UNClTRAL Case．NO．UN3467．Final Award para．170.

⑤1994年范本第2條規(guī)定：“每一締約方應(yīng)盡力為其境內(nèi)的另一締約方國(guó)民和公司提供較優(yōu)惠的投資環(huán)境，這些投資的設(shè)立和運(yùn)作的條件，應(yīng)不低于該締約方給予其本國(guó)國(guó)民和公司在相同情況下的待遇，或其給予任何第三方的國(guó)民和公司在相同情況下的待遇，以其中更優(yōu)惠的待遇為準(zhǔn)?！?/p>

⑥SMITH J. Amending the Philippines’ Law Governing Foreign Property Ownership: the Extent to Which Mexican Law Can Serve as a Workable Template? Georgia Journal of International and Comparative Law,2007,(35):613-643.

⑦2012年BIT范本第3條第1款明確規(guī)定：“締約一方應(yīng)當(dāng)對(duì)締約另一方投資者在其境內(nèi)，在同等情況下給予不低于本國(guó)國(guó)民享有的待遇?！?/p>

⑧美國(guó)的外國(guó)投資安全審查制度主要由1988年的《?？松鹆_里奧修正案》、1992年《拜德修正案》和2007年《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》法案組成。

⑨上海市人民政府文件，滬府發(fā)[2013]75號(hào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]慕亞平.國(guó)際投資的法律制度[M].廣州:廣東人民出版社,1999.

[2]The World Trading System：Law and Policy of International Economic Relations[M]. Cambridgc,MA：MIT Press,1999.

[3]〔德〕魯?shù)婪颉ざ酄柌?〔奧〕克里斯托弗·朔伊爾.國(guó)際投資法原則[M].祁歡,施進(jìn)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014.

[4]張競(jìng)文.準(zhǔn)入前國(guó)民待遇規(guī)則研究——以最惠國(guó)待遇為切入點(diǎn)[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2014,(6).

[5]鵬岳.外資并購(gòu)國(guó)家安全審查中的權(quán)限配置問(wèn)題：中美之間的差異及啟示[J].國(guó)際商務(wù)研究，2012,(4).

[6]張婷.經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國(guó)外資安全審查機(jī)制的應(yīng)變[J].科學(xué)咨詢：科技·管理，2013，(12).

[7]United States Concludes Review of Model Bilateral Investment Tnaty[EB/OL]. http：/www．ustr．gov/about-us/press-office/press-releases/2012/april/united-states-concludes-review-model-bilateral-inves.

[8]梁勇,東艷.中國(guó)應(yīng)對(duì)中美雙邊投資協(xié)定談判[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2014,(4).

[9]張于喆,趙陽(yáng)華.“負(fù)面清單”的國(guó)際借鑒及我國(guó)應(yīng)對(duì)之策[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2014,(18).

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

National Treatment System of BITs and Its New Development

DU Yu-qiong

(Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064, China)

Abstract:With the development of international economy, pre-establishment national treatment becomes a boom in the field of investment at the end of the 20th century. The foreign investment management mode of “pre-establishment national treatment + negative list” has gradually become a new trend of international investment field. Under the background of reconstruction of rules of global trade and investment, China should follow international practice. Based on China’s economic development and demand of investing abroad and attracting foreign investment, investment management mode of “pre-establishment national treatment + negative list” should be adopted.

Key words:BITs; pre-establishment national treatment; negative list

收稿日期：2015-09-18

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究2013年度西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目“美對(duì)華農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)措施及對(duì)策研究”(13XJA820001)。

作者簡(jiǎn)介：杜玉瓊(1965—)，女，四川南充人，四川大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：DF96

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1000-5315(2016)04-0047-06