探討環(huán)境公益訴訟的原告主體資格

王蕾

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

探討環(huán)境公益訴訟的原告主體資格

王蕾

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境的公共利益，其本身包涵公益性、主體的廣泛性、行為的間接性、損害結(jié)果的不可估量性等特點。鑒于其特殊屬性，不管在法學(xué)理論上還是在司法實踐中，環(huán)境公益訴訟的原告主體資格擴(kuò)大，可以從事前預(yù)防和事后救濟(jì)兩個方面為環(huán)境公益提供保障，將環(huán)境公共利益的損失控制在最小范圍內(nèi)。當(dāng)然，原告資格在擴(kuò)大的同時也應(yīng)進(jìn)行限制，限制訴訟主體的任意擴(kuò)張，防止濫權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，節(jié)約訴訟資源。

環(huán)境；公益訴訟；主體資格 ；公共利益

一、環(huán)境公益訴訟原告資格概述

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格的內(nèi)涵

目前，雖然我國學(xué)者對環(huán)境公益訴訟的定義各有見解，但是不同的學(xué)者主要是在討論環(huán)境公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)上闡述其定義的。因為原告是訴訟中不可缺少的一個主體，“沒有原告就沒有法官”［1］368，沒有適格的原告提起訴訟，法官無法對損害環(huán)境公共利益的行為作出裁判，進(jìn)而彌補環(huán)境公共利益遭受的損失。環(huán)境公益訴訟，不管是在理論、立法還是司法層面，都正處在探索的過程中，環(huán)境公益訴訟的完善過程必須是一個理論與實踐同步完善的過程。

通過觀察和總結(jié)不同國家和地區(qū)的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展過程，不難發(fā)現(xiàn)，只有原告資格的不斷擴(kuò)大，環(huán)境公益訴訟才會得到更好的發(fā)展與完善。我國傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系理論”規(guī)定下的原告資格概念，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的環(huán)境侵權(quán)行為的多樣性與隱藏性等特點，①結(jié)合我國的國情與實踐，突破傳統(tǒng)的原告資格的概念限制，是發(fā)展環(huán)境公益訴訟這一新的訴訟類型的理論要求與現(xiàn)實趨勢。

簡言之，環(huán)境公益訴訟原告資格的概念應(yīng)當(dāng)界定為：為了維護(hù)環(huán)境公共利益，符合法律規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，對那些對環(huán)境有侵害行為的個人、團(tuán)體、組織提起訴訟的人?？梢蕴崞鹪撛V訟的主體可以為國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或公民個人。

（二）確立環(huán)境公益訴訟原告資格的意義

第一，確立原告資格可以使得環(huán)境公益獲得及時的司法救濟(jì)。司法實踐中，想針對侵權(quán)行為向法院提起訴訟的前提是提起訴訟的主體必須具有原告資格。沒有原告資格的主體無法提起環(huán)境公益訴訟，因而確定原告資格是解決環(huán)境公益訴訟實踐的首要問題。

第二，原告資格的確立對環(huán)境公益訴訟兼具事前預(yù)防與事后救濟(jì)的作用。我國《憲法》第9條將森林、草原等自然資源作為國家所有或集體所有的財產(chǎn)，這樣規(guī)定是因為這些資源作為自然環(huán)境的存在屬于全體人民或集體中的人民，是公共利益。對這些資源的損害本身就是對環(huán)境公共利益的損害。對這種損害的救濟(jì)正是為了保護(hù)每個公民的環(huán)境利益，這也是環(huán)境公益訴訟的目的所在。由于環(huán)境資源屬于全體人民所共有，因而就不存在具體的指向性，這容易造成個人只對自己利益的最大化進(jìn)行追求，即使這種追求過程會對環(huán)境造成影響也毫無察覺。這些個體只是行使了自己對環(huán)境的權(quán)利，而并沒有注意到自己對公共利益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保護(hù)義務(wù)。在侵害了環(huán)境利益后，如果沒有得到相應(yīng)的懲罰，則更加助長了這種行為的危害性。這種侵害環(huán)境的行為其潛在與間接所具有的損害往往是不可恢復(fù)的。［2］環(huán)境公益訴訟的目的如果只是強(qiáng)調(diào)對環(huán)境的事后救濟(jì)，不僅不利于對環(huán)境公共利益的保護(hù)，個人的環(huán)境權(quán)利也會無法得到保障。環(huán)境公益訴訟的事前預(yù)防功能應(yīng)該越來越引起人們的重視。發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的事前預(yù)防功能，應(yīng)有之意是要賦予主體在存在具有侵害環(huán)境的潛在危險時就有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。原告資格如果只是限定在與受損的環(huán)境公共利益具有直接利害關(guān)系，則不利于環(huán)境公益訴訟事前預(yù)防功能的發(fā)揮。

（三）環(huán)境公益訴訟原告資格的特征

第一，原告主體資格的廣泛性。根據(jù)環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，全體社會成員均應(yīng)享有這種權(quán)利。但是在《民事訴訟法》中并沒有規(guī)定全體成員的都具有對環(huán)境公益的起訴權(quán)，只是規(guī)定法定機(jī)關(guān)和組織具有原告資格，這種規(guī)定的籠統(tǒng)性仍使現(xiàn)實中具體主體難以確定。但從環(huán)境公益訴訟對全體的影響來看，受環(huán)境損害的對象具有廣泛性，因而可以提起訴訟的主體在理論上也應(yīng)該是廣泛的，因而法律沒有賦予公民對環(huán)境公益訴訟的原告資格，這仍需要完善。但法律不能固步于原告必須與侵害行為間的“直接利害關(guān)系”論，而應(yīng)該不同的主體都具有在認(rèn)為環(huán)境公共利益可能受到侵犯是或者是已經(jīng)是受到他人對環(huán)境侵害的直接受害者，都應(yīng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟的目的應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容，即保護(hù)公共利益與個人權(quán)利，我國公民本身具有行使權(quán)利的惰性，如果原告資格限制的過于狹窄，不利于提高公民行使權(quán)利的積極性。

第二，原告主體資格的補充性。環(huán)境公益訴訟原告資格的確立并不是單獨在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮作用，而是在傳統(tǒng)訴訟程序的基礎(chǔ)上，在原告資格界定上的創(chuàng)新。原告資格范圍的擴(kuò)大對環(huán)境公益訴訟的保護(hù)起到一種補充作用。原告范圍的擴(kuò)大可以提高公民的積極維權(quán)意識，加強(qiáng)對公司、企業(yè)的守法行為以及行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為的監(jiān)督力度。環(huán)境公益訴訟是在借助民事訴訟與行政訴訟程序的基礎(chǔ)上，利用原告主體范圍廣泛，起到更好的保護(hù)環(huán)境公共利益的作用。

第三，裁判效力的擴(kuò)張性。正是因為環(huán)境公益訴訟的公益性特點，當(dāng)事人的訴求保護(hù)的是公共利益，受益的主體也具有公共性。當(dāng)然，判決產(chǎn)生的拘束力也會由訴訟雙方當(dāng)事人擴(kuò)大到一般公眾。訴訟裁決的擴(kuò)張效力是環(huán)境公益訴訟目的的應(yīng)有之意，環(huán)境公益訴訟借助這種擴(kuò)張效力，保護(hù)環(huán)境公共利益。這也要求法院在審理公益訴訟案件時，應(yīng)對各種因素進(jìn)行綜合考慮。

二、完善環(huán)境公益訴訟原告資格的必要性

（一）完善原告資格有利于環(huán)境民主的實現(xiàn)

環(huán)境民主就是提倡公民積極的通過法定的程序參與到保護(hù)環(huán)境的活動中，［3］這些公民的確定標(biāo)準(zhǔn)是只要相關(guān)活動與公民自身利益或者社會公共利益有關(guān)，公民即可參與。而且社會文明的不斷發(fā)展，人權(quán)內(nèi)容范圍不斷擴(kuò)大也要求公民基本權(quán)利范圍的擴(kuò)大，對于社會公共利益的保護(hù)，公民有向國家請求的權(quán)利。而在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境民主則可體現(xiàn)為公民通過多種方式參與環(huán)境保護(hù)。所以，確立公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，是環(huán)境民主的最好體現(xiàn)。

（二）有利于對環(huán)境公共利益的保護(hù)

目前，我國環(huán)境現(xiàn)狀不斷惡化，環(huán)境侵害行為侵犯的利益對象往往并不是特定的個體，是群體利益、公共利益，如果還是運用傳統(tǒng)的必須是直接利害關(guān)系主體才能提起訴訟的訴訟模式，那么被侵害的環(huán)境公共利益很難得到及時的救濟(jì)。我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》雖然都賦予了單位和個人在環(huán)境遭到破壞時有控告、檢舉的權(quán)利、有保護(hù)環(huán)境不被侵害的義務(wù)，由于程序法方面的制度缺失，導(dǎo)致這一規(guī)定在司法實踐方面并不具有可操作性。例如，一些政府行為對環(huán)境公共利益的侵害，其侵害的后果往往涉及全社會，并不是局限于單個社會個體，但是根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民并不能作為適格的原告對這種行為提起環(huán)境公益訴訟。所以，在《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍，不僅有利于提高公民的責(zé)任意識，也可以加強(qiáng)對環(huán)境公共利益的保護(hù)。

（三）有利于事前預(yù)防與事后救濟(jì)的統(tǒng)一

環(huán)境公益訴訟的原告資格的范圍突破“直接利害關(guān)系理論”，與侵害環(huán)境的后果有直接的利害關(guān)系或者自己的利益有即將受到侵害的危險，主體都可以提起環(huán)境公益訴訟，這樣就可將侵害行為對環(huán)境造成的后果控制在最小的范圍內(nèi)，以上體現(xiàn)的是環(huán)境公益訴訟的事前預(yù)防功能。②雖然環(huán)境侵害行為已經(jīng)對環(huán)境公共利益造成損害，但是原告如果能夠及時向法院提起訴訟，則能及時避免公共利益繼續(xù)遭受損害，這是損害已發(fā)生情況下的事后補救手段。事前預(yù)防與事后救濟(jì)功能的兼具，猶如對環(huán)境公益的保護(hù)提供了雙重保險，只有這樣才具有將環(huán)境侵害降至最低程度的可能。

三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)狀與不足

（一）我國環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

對于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定主要存在于我國的程序法中，對于這樣一種新的訴訟類型，法律對其規(guī)定依然是依附于傳統(tǒng)的訴訟規(guī)定和形式，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟是現(xiàn)有法律對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)定的兩種訴訟形式。首先，我國《民事訴訟法》通過第55條將可提起環(huán)境民事公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，對此規(guī)定沒有具體展開說明，不利于司法實踐中確定承擔(dān)起訴的責(zé)任主體；此外，沒有將公民或一些社會團(tuán)體作為可提起訴訟的原告主體，難免不利于對環(huán)境公益侵害行為的制止和救濟(jì)。其次，相較于《民事訴訟法》的規(guī)定，《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定對具有原告資格的主體規(guī)定是相對開放的，這與現(xiàn)有的環(huán)境狀況對原告資格的范圍應(yīng)該擴(kuò)大的要求相適應(yīng)。雖然立法層面上規(guī)定公民、法人對于行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公共利益的行為，有權(quán)提起行政訴訟，但在司法實踐中，由于“直接利害關(guān)系理論”確定原告資格比較好把握，法院仍然將該理論作為審查原告起訴的條件，［4］原告資格擴(kuò)大在司法實踐中并沒有得到具體的應(yīng)用。

（二）能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍狹窄

目前的現(xiàn)狀是，環(huán)境糾紛比較多，但是許多地方法院的環(huán)境法庭卻“門庭冷清”。公民雖然向法院提起訴訟，但是法院在受理案件的時候，因為對公民的環(huán)境公益起訴資格找不到可以援引的法律依據(jù)，而將公民的起訴拒之門外。綜合民事與行政這兩大訴訟法的規(guī)定，立法層面上對于原告主體資格的規(guī)定不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，可以提起環(huán)境公益訴訟的適格原告必須是與案件有直接利害關(guān)系，雖然《行政訴訟法》的相關(guān)法律解釋努力地將原告資格范圍擴(kuò)大，但是出于對各種歷史、政治等因素的考量，在立法層面與司法實踐中均沒有突破對“直接利害關(guān)系”理論的限制。第二，環(huán)境公益訴訟具有公益性，而“直接利害關(guān)系”保護(hù)的是私人利益。“直接利害關(guān)系理論”要求環(huán)境公益訴訟的原告必須是其權(quán)利受到了侵害，并且這種權(quán)利是原告的專屬權(quán)利。［5］203鑒于此規(guī)定，許多公民或組織無法享有環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)。第三，已有的法律法規(guī)中規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告范圍狹窄。這體現(xiàn)在兩個方面：其一，在《民事訴訟法》中只是籠統(tǒng)規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位可以支持起訴”，并未具體可以支持起訴的主體有哪些。且容易導(dǎo)致這樣一種情況，即當(dāng)受害者不愿或不敢起訴時，支持起訴的主體將沒有可以支持的對象，導(dǎo)致環(huán)境公益無法得到救濟(jì)；其二，在《行政訴訟法》中，環(huán)境侵害行為人是由擁有國家權(quán)力的行政主體，而利益受到損害的公民或者有原告資格的組織與團(tuán)體，由于各種顧慮可能不敢起訴，從而導(dǎo)致行政訴訟的救濟(jì)措施大打折扣。

四、對我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的思考

結(jié)合我國的國情以及法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時的具體做法，理論界的一致意見是原告主體資格的范圍包括以下這四種：檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、公民、環(huán)保團(tuán)體。

（一）對公民作為環(huán)境公益訴訟原告的思考

環(huán)境污染的損害對象具有廣泛性，其損害結(jié)果具有間接性，所以，某個環(huán)境侵權(quán)行為造成的后果是每個公民的利益都會受到損害。如果將原告資格的范圍擴(kuò)大到每個公民的話，是不切實際的。從節(jié)約資源、防止訴訟權(quán)濫用這一角度，可將公民的原告資格范圍由“直接利害關(guān)系人”擴(kuò)大到“間接利害關(guān)系人”。［6］或者公民在向法院提起訴訟時，只要提供的證據(jù)能夠證明環(huán)境公共利益受到了侵權(quán)行為的損害，即可作為適格原告提起訴訟。［7］219將公民的原告資格做以上擴(kuò)展，之前上演的那些“公地悲劇”現(xiàn)象、“環(huán)境雖然遭受損害、但卻無利害關(guān)系人提起訴訟”的現(xiàn)象可以得到一定的緩解。

環(huán)境保護(hù)需要原告具有充足的專業(yè)知識與技術(shù)裝備，但是具備這一條件的公民原告少之又少，如果法院盲目的受理公民提起的環(huán)境公益訴訟，有浪費訴訟資源之嫌，所以在擴(kuò)大公民原告資格的基礎(chǔ)上，也應(yīng)對其訴訟權(quán)利進(jìn)行限制。比如，公民在向法院提起環(huán)境公益訴訟時，應(yīng)得到適格的環(huán)保團(tuán)體或者行政機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)的支持，法院才會受理。

（二）對檢察機(jī)關(guān)原告資格的思考

在環(huán)境行政公益訴訟中，應(yīng)該賦予可以與行政機(jī)關(guān)相抗衡的單位訴訟權(quán)，比如檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的應(yīng)有職能是將損害國家利益與公民利益的行為提交給法院進(jìn)行依法裁判，并對裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。所以在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)享有訴訟權(quán)是其職能的體現(xiàn)。在環(huán)境公益訴訟的原告資格中賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格，既可以作為環(huán)保部門行政執(zhí)法的有力補充，也可以為侵權(quán)行為的受害人提供司法保護(hù)，使得受損的環(huán)境公共利益獲得更大程度的保護(hù)。

在賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格的同時，也應(yīng)對其訴權(quán)進(jìn)行相應(yīng)限制，比如，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟時，其訴訟權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該與被告的訴訟權(quán)利與義務(wù)相一致。此外，在環(huán)境訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為原告對于環(huán)境利益并沒有放棄、變更、處分的權(quán)利，③所以，賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格只是程序方面權(quán)利的擴(kuò)大并不包括實體方面的。最后，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益的保護(hù)中應(yīng)作為最后一道防線存在，在公民、環(huán)保團(tuán)體以及環(huán)保行政提起訴訟的手段用盡的情況下，才通過檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。

（三）對環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告資格的思考

在法律法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)明確賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告資格的原因如下：一是環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為國家行政管理部門，有保護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)。二是有關(guān)法律明確規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以以國家環(huán)境資源所有權(quán)人的身份，對侵害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益民事訴訟。三是環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為原告，在收集證據(jù)、對損害結(jié)果的全方位評估等方面享有優(yōu)勢。

為了防止環(huán)保行政機(jī)關(guān)對訴訟權(quán)的濫用，應(yīng)對以下幾方面進(jìn)行限制：一是環(huán)保行政機(jī)關(guān)享有訴權(quán)的案件范圍只能是屬于自己的職責(zé)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境侵權(quán)案件。二是環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使民事公益訴權(quán)的前提是行政手段已全部用盡。三是環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟時要遵循“比例原則”，節(jié)約訴訟資源。④

（四）對環(huán)保團(tuán)體原告資格的思考

環(huán)保團(tuán)體成立的宗旨是保護(hù)環(huán)境公共利益、為社會提供公益服務(wù)。環(huán)保團(tuán)體作為原告不但技術(shù)過硬、專業(yè)知識豐富，而且還有雄厚的資金支持。環(huán)保團(tuán)體享有環(huán)境公益訴訟的原告資格，使得對環(huán)境侵權(quán)行為的監(jiān)督力量更加強(qiáng)大，豐富了訴訟主體的類型。

在現(xiàn)實生活中，環(huán)保團(tuán)體雖然數(shù)量很多，但是水平參差不齊，為了防止環(huán)保團(tuán)體以保護(hù)環(huán)境公共利益之名行謀取私利之實，應(yīng)對其原告資格進(jìn)行限制。首先，提起訴訟的環(huán)保團(tuán)體必須是依法成立的，在行政機(jī)關(guān)有登記備案，具有合法資質(zhì)，有雄厚的資金支持；其次，豐富的環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗是具備原告資格的環(huán)保團(tuán)體必不可少的司法要求，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)完善，服務(wù)水平較高；最后，環(huán)保團(tuán)體的訴求必須是以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的。

注釋：

①與本案有直接利害關(guān)系意指，行為人只有在自己的合法權(quán)益受到他人的直接侵害或存在侵害的風(fēng)險時，為保護(hù)自己的合法權(quán)益而提起訴訟的人，才屬于本案的合格原告。

②環(huán)境公益訴訟不應(yīng)該僅僅局限于利益受損之后才可提起的訴訟，它應(yīng)該對潛在的、對環(huán)境有巨大危害的行為起到預(yù)防的功能。

③檢察機(jī)關(guān)具有特殊身份，是對國家機(jī)關(guān)工作的具有監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，如果作為原告介入民事訴訟，就難以保持中立者的角色。

④行政比例原則是行政法的重要原則，當(dāng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使訴訟權(quán)是要按照必要性原則、以溫和的方式不至于擴(kuò)大對環(huán)境公共利益的損害。

［1］程燎原、王人博.權(quán)利及其救濟(jì)［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2004.

［2］張學(xué)京.論環(huán)境公益訴訟［J］.林業(yè)建設(shè)，2005，（6）.

［3］史玉成.論環(huán)境保護(hù)公眾參與的價值目標(biāo)與制度構(gòu)建［J］.法學(xué)家，2005，（1）.

［4］文永輝.環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)范及司法實踐評析［J］.廣西社會科學(xué)，2010，（9）.

［5］金瑞林.環(huán)境法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1994.

［6］張鏑.公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告的資格辨析［J］.學(xué)術(shù)交流，2013，（2）.

［7］齊樹潔，林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，2005.

（責(zé)任編輯：洪芳）

D922.6；D925.1

A

2095—7416（2016）04—0070—04

2016-04-18

王蕾（1991-），女，山東淄博人，山東大學(xué)法學(xué)院2014級法律碩士研究生。