行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式探討

張 峰,呼旭光

(1.山西大學(xué) 法學(xué)院，太原 030006;2.中共山西省委黨校 國民教育本科部，太原 030006)

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》，要求建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。在此綱要的指引下，行政機關(guān)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)實現(xiàn)自我約束的實踐紛紛開展，目前已形成了中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)協(xié)調(diào)推進、多點開花、多層并進、相互推動的有利局面。雖然我國行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的建設(shè)取得了突飛猛進的發(fā)展，但是由于此項工作還處于理論的發(fā)展期和實踐的探索期，目前制定和公布的行政處罰裁量基準(zhǔn)文本不可避免地存在著各種缺點和不足。出現(xiàn)這些問題很大程度上是由于行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式不夠完善所致，因此，如何完善行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式，推動行政處罰裁量基準(zhǔn)的理性、公正、科學(xué)發(fā)展，將是本文研究的主要問題。

一、行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式的基本內(nèi)涵

裁量基準(zhǔn)是法學(xué)概念中的“舶來品”，學(xué)者基于不同的認(rèn)識角度和理解程度而有不同的翻譯，有些學(xué)者的論述中也稱之為“裁量權(quán)基準(zhǔn)”或“自由裁量基準(zhǔn)”，或者綜合稱為“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”。作為學(xué)界裁量基準(zhǔn)名稱分歧對實務(wù)界的投射，各地行政機關(guān)對裁量基準(zhǔn)的文本命名也形形色色，如“裁量權(quán)適用規(guī)則”“自由裁量權(quán)適用規(guī)則”“自由裁量權(quán)細化標(biāo)準(zhǔn)”“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制”等。王天華認(rèn)為，裁量標(biāo)準(zhǔn)是“行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒有提供要件—效果規(guī)定，或者雖然提供了要件—效果規(guī)定但據(jù)此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判斷標(biāo)準(zhǔn)時，按照立法者的意圖，在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)，以要件—效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)”[1]。周佑勇認(rèn)為，所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間里，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并設(shè)以相對固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。[2]通過對比，筆者認(rèn)為周佑勇對裁量基準(zhǔn)的定義似乎更為準(zhǔn)確：一是明確制定主體是行政機關(guān)。行政執(zhí)法者的提法涵蓋了行政機關(guān)和行政機關(guān)執(zhí)法人員兩個概念，行政機關(guān)是制定裁量基準(zhǔn)的制定主體，行政機關(guān)執(zhí)法人員主要承擔(dān)的是裁量基準(zhǔn)執(zhí)行的工作。二是明確提出“比例原則”。比例原則的提出可以引導(dǎo)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中全面考慮各類因素、情節(jié)和利益關(guān)系，達到執(zhí)法目的和處罰手段之間的有機統(tǒng)一，有助于保障公共利益與個人利益的平衡。三是肯定了“執(zhí)法經(jīng)驗”的地位。成熟執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)和歸納對于裁量基準(zhǔn)的建立和使用都具有重要意義，裁量基準(zhǔn)的建立需要執(zhí)法經(jīng)驗的“潤色”，使之更符合本地實際；裁量基準(zhǔn)的執(zhí)行也需要執(zhí)法經(jīng)驗的“軟化”，以防執(zhí)法人員過于機械地套用裁量基準(zhǔn)。

生成，在《辭海》中有“生長、養(yǎng)育、長成”等多重含義，結(jié)合本文語義要求，可以將生成理解為行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的從無到有、從小到大、從簡到繁、從不規(guī)范到規(guī)范的制定全過程。模式，在《辭?！分械慕忉屖恰笆挛锏臉?biāo)準(zhǔn)樣式。”其基本內(nèi)涵包括以下三點：一是模式屬于事物結(jié)構(gòu)的范疇，包括外部形態(tài)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、運行機制與程序等基本要件；二是標(biāo)準(zhǔn)樣式，指經(jīng)過概括化的，具有明晰的功能、結(jié)構(gòu)與操作程序，可供人們模仿的范本；三是事物因自身發(fā)展和所處環(huán)境條件不同而發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化，并形成基本結(jié)構(gòu)相同而具體式樣不同的多種變式。[3]在厘清各概念后，本文試對行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式加以定義，即行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體，按照一定的制定原則，采用一定的制定技術(shù)開展制定工作整個過程中所形成的標(biāo)準(zhǔn)樣式。行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式是過程模式和目標(biāo)模式的有機統(tǒng)一體，它既注重行政處罰裁量基準(zhǔn)生成過程中的要素、原則、技術(shù)和程序，也注重生成的行政處罰裁量基準(zhǔn)文本的合法性、合理性和有效性。

我國正在興起和發(fā)展的行政處罰裁量基準(zhǔn)在域外同樣存在。除了裁量基準(zhǔn)這一概念起源地德國外，日本和我國臺灣地區(qū)的法律制度中也存在著裁量基準(zhǔn)制度。在德國，裁量基準(zhǔn)又被稱為裁量準(zhǔn)則、裁量方針、裁量綱要等，“是確定行政機關(guān)如何行使法定裁量權(quán)的行政規(guī)則,其目的是確保裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性”。在日本,裁量基準(zhǔn)存在審查基準(zhǔn)和處分基準(zhǔn)之分，審查基準(zhǔn)是對申請的處分方面的程序設(shè)置，處分基準(zhǔn)是對不利處分方面的程序設(shè)置。在我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》有關(guān)條款明確規(guī)定“行政規(guī)則”這一法律概念中包括“解釋性規(guī)定及裁量基準(zhǔn)”。這些國家或地區(qū)對行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的有關(guān)規(guī)定對我國相關(guān)制度建立工作也具有較強的引導(dǎo)和示范作用。

當(dāng)前，學(xué)界對行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式有以下兩種劃分方法：一種以制度生成的“動力源”向度為標(biāo)準(zhǔn)進行了縱向和橫向的劃分，在縱向維度上劃分為“自上而下型”和“自下而上型”；在橫向維度上概括為“外來移植型”“學(xué)理倡導(dǎo)型”“實踐先行型”。另一種以制度生成“動力源”的來源主體為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為行政機關(guān)自發(fā)制定的自我生成型和公眾推動參與生成型。金華市公安機關(guān)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)作為我國行政處罰裁量基準(zhǔn)的先聲，體現(xiàn)了自我生成型、自下而上型和實踐先行型的特征。[4]隨著行政處罰裁量基準(zhǔn)建設(shè)工作的進一步推廣，各地行政機關(guān)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)更多體現(xiàn)出了自我生成型為主，兼具公眾參與生成型和學(xué)理倡導(dǎo)型、自上而下型的特點。

隨著行政處罰裁量基準(zhǔn)理論探索的不斷發(fā)展和實踐經(jīng)驗的逐步豐富，在對各生成模式優(yōu)劣對比分析的基礎(chǔ)上，謝澍提出了上下互動的生成模式。他認(rèn)為，首先應(yīng)充分發(fā)揮基層一線執(zhí)法人員在裁量基準(zhǔn)制定中的作用，要對其執(zhí)法經(jīng)驗、裁量技術(shù)及時進行總結(jié)，在吸取專家意見的基礎(chǔ)上，形成一般裁量基準(zhǔn)；其二，注重發(fā)揮行政相對人在裁量基準(zhǔn)修改與調(diào)整中的重要作用，通過信息反饋、評估意見的收集與整理，對裁量基準(zhǔn)進行完善。[5]鄭雅方對上下互動的生成模式做了進一步延伸，提出行政裁量基準(zhǔn)的生成不一定是一種抽象行政行為還是具體行政行為的劃分，也無所謂裁決或規(guī)則制定，而應(yīng)該是行政過程的產(chǎn)物。只有以行政過程為載體，分析行政裁量基準(zhǔn)的生成模式才是科學(xué)的。[6]154

行政處罰裁量基準(zhǔn)的生成模式是多種因素互動所組成的一個系統(tǒng)，其中既有主體因素，也有原則因素，還有技術(shù)因素等，就當(dāng)前整體生成模式的發(fā)展水平和現(xiàn)狀來看，行政處罰裁量基準(zhǔn)的生成模式還沒有達成一種成熟、完善和協(xié)調(diào)的理想狀態(tài)，不同因素發(fā)展水平參差不齊，各種矛盾復(fù)雜交織，對行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式的發(fā)展進步造成了阻礙。

二、 現(xiàn)有行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式存在的問題

筆者通過對部分省、自治區(qū)和直轄市規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)文本進行對比分析后，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

(一)制定原則不全面。行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作要以明確的制定原則為指導(dǎo)。制定原則的指向性越明確，行政處罰裁量基準(zhǔn)制定過程中可能出現(xiàn)的隨意性、自發(fā)性和多樣性就越容易得到控制。當(dāng)前，各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于行政處罰裁量基準(zhǔn)制定的指導(dǎo)意見中缺乏對制定原則的規(guī)范：一是對制定原則表述有所不同。有的將行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定原則和適用原則合二為一進行規(guī)范*參見《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》，2015年4月30日浙江省人民政府令第335號公布。，有的將行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定原則單獨羅列*參見《上海市人民政府關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》，滬府發(fā)〔2013〕32號。。二是對制定原則的具體內(nèi)容表述存在較大差異*參見《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于建立行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》(2014年)和2011年12月26日江西省人民政府第59次常務(wù)會議審議通過《江西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實施方案》等規(guī)定。。不同文本中規(guī)定的原則分別規(guī)定了合法原則、合理原則、公正原則、公開原則、程序正當(dāng)原則、適當(dāng)原則(或過罰相當(dāng)原則)、可操作性原則、處罰與教育相結(jié)合原則等不同的排列組合，體現(xiàn)了不同省、自治區(qū)、直轄市行政機關(guān)在行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作中的認(rèn)識程度和工作側(cè)重上存在較大差異。三是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和地方利益的擴大，下級行政機關(guān)與上級行政機關(guān)的博弈意識也更為明顯。最突出的表現(xiàn)是下級行政機關(guān)在理解和貫徹上級行政機關(guān)精神時的主動變通、層層截留、曲解規(guī)則、補充文件等問題。如《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》中規(guī)定了合法、公正、公開、合理的原則。在《寧波市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則》中就隱去了合法原則的規(guī)定。在《寧波市工商行政管理局行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法》中又刪去了公開原則的規(guī)定。

(二)制定主體過多過濫、權(quán)限混亂。由于沒有統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)和制定程序，不同地區(qū)、不同層級和不同職能行政機關(guān)都投入到制定工作中，制定的裁量基準(zhǔn)有的照搬模仿，有的權(quán)責(zé)不清，有的相互沖突。在行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限問題上,有的地方認(rèn)為基層行政機關(guān)只有在上級行政機關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)上進行細化的權(quán)力*參見《江西省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)規(guī)定》第十一條之規(guī)定。。有的地方則認(rèn)為上級行政機關(guān)制定裁量基準(zhǔn)具有優(yōu)先權(quán),下級行政機關(guān)只有在上級行政機關(guān)沒有制定的前提下才可以自行制定*參見《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第九條之規(guī)定。，還有的地方?jīng)]有賦予基層行政機關(guān)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)，認(rèn)為基層行政機關(guān)對于制定好的裁量基準(zhǔn)直接遵照執(zhí)行即可*參見《上海市人民政府關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》。。目前，大部分省、自治區(qū)、直轄市對依法律法規(guī)授權(quán)組織的行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作沒有明確規(guī)定。在已經(jīng)作出相應(yīng)規(guī)范的省份，對依法律法規(guī)授權(quán)進行行政處罰的組織是否可以參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作中也沒有統(tǒng)一的規(guī)定*參見《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第二十八條之規(guī)定和《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》第八條之規(guī)定。。

(三)制定前制約環(huán)節(jié)欠缺。當(dāng)前很多地方行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)建設(shè)工作明確了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、時間進度和考核制度，將行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作當(dāng)作下級行政執(zhí)法機關(guān)可以完成而且必須完成的工作任務(wù)。這種工作方法忽視了我國不同行政機關(guān)之間法律意識、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)、人才儲備和執(zhí)法經(jīng)驗參差不齊的實際情況，導(dǎo)致不具備或不完全具備基準(zhǔn)制定能力的行政機關(guān)也不得不參與到基準(zhǔn)制定工作當(dāng)中。此類行政機關(guān)可能由于對裁量基準(zhǔn)制定工作的必要性和重要性認(rèn)識不清，對相關(guān)法律法規(guī)和政策理解不透徹，對本地執(zhí)法工作經(jīng)驗總結(jié)不完全，對參與制定的工作力量統(tǒng)籌不到位等種種原因，導(dǎo)致行政處罰裁量基準(zhǔn)制定困難或制定質(zhì)量低下，造成行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作梗阻在“最后一公里”，無法真正服務(wù)于行政處罰裁量工作當(dāng)中。

(四)公眾參與程度低。從現(xiàn)有的文本來看，大部分公眾參與局限在具體案件裁量工作中*參見《四川省國家稅務(wù)局、四川省地方稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰裁量實施辦法(試行)》第六條之規(guī)定。。僅有個別省、市行政機關(guān)對引導(dǎo)公眾參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作中作了明確要求*參見《江西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實施方案》和《山東省煤炭工業(yè)局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作方案》。，公眾參與環(huán)節(jié)的設(shè)置具有很強的彈性，行政機關(guān)可以自主決定公眾能否參與以及如何參與行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作，以及自主決定對公眾提出意見的應(yīng)對措施及反饋渠道。這一規(guī)定對保障公眾參與的宣示性意義大于實用性意義，可能導(dǎo)致實際制定裁量基準(zhǔn)過程中，各級行政機關(guān)出于本位意識的考慮，對公眾參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作抱以“有利則制、無利則止”的工作態(tài)度，主動曲解上級行政機關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定和運用工作有關(guān)精神，熱衷于在保障公眾參與工作中打“擦邊球”、用“臨界值”，只給公眾以最小限度的參與自由，以達到既能最大限度滿足上級行政機關(guān)的要求和精神，又能最大程度減少公眾參與對自身日常工作束縛的目的。

(五)公開制度建設(shè)不完善。從文本分析可知，各省對制定完成的行政處罰裁量基準(zhǔn)文本的公開制度各有不同。有的明確規(guī)定了行政處罰裁量基準(zhǔn)公開的要求，有的將公開工作授權(quán)給行政處罰裁量基準(zhǔn)制定單位負責(zé)，還有的規(guī)定行政處罰裁量基準(zhǔn)公開工作依照本省行政規(guī)范性文件管理辦法辦理*分別參見《上海市人民政府關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》、《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第十九條之規(guī)定和《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》第八條之規(guī)定。。裁量基準(zhǔn)公開制度建設(shè)不僅沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而且主要集中在制定完成后階段，不利于公眾及時了解行政處罰裁量基準(zhǔn)進展信息并參與到制定工作中。

三、完善行政處罰裁量基準(zhǔn)創(chuàng)制模式的對策

通過對現(xiàn)有行政處罰裁量基準(zhǔn)進行分析，在肯定行政處罰裁量基準(zhǔn)存在價值的基礎(chǔ)上，有必要對行政處罰裁量基準(zhǔn)生成模式進行完善。

(一)完善行政處罰裁量基準(zhǔn)制定原則。各省文本中規(guī)定的原則對行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定和適用起到了積極的作用，在此基礎(chǔ)上，筆者希望能夠?qū)π姓幜P裁量基準(zhǔn)的制定過程遵循的原則做一補充。

1.比例原則。比例原則的思想最早出現(xiàn)于英國大憲章，在大陸法系中德國警察法中首次明確出現(xiàn)并逐步拓展到其他行政法領(lǐng)域，被譽為行政法領(lǐng)域的“帝王條款”。比例原則包含三部分：必要性原則、適當(dāng)性原則和最小損害原則。核心內(nèi)容是保持行政成本應(yīng)與行政效果之間的合理比例，即要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內(nèi)，注意合理的比例和協(xié)調(diào)。在行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定過程中明確提出比例原則，有助于引導(dǎo)制定方向、約束制定內(nèi)容，促使制定主體慎重對待行政處罰裁量權(quán)，充分考量如何適用執(zhí)法手段和所希望達到目標(biāo)之間的平衡，把對公民權(quán)益的侵害降到最小的程度。

2.行政參與原則。行政參與是行政相對人為了維護其自身的合法權(quán)益而參與到行政程序過程中，就涉及的事實和法律問題闡述自己的主張，從而影響行政主體作出有利于自己行政決定的一種權(quán)利。在行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定過程中明確提出行政參與原則，一方面有助于行政相對人積極主動參與到基準(zhǔn)制定工作中，表達自己的意見和建議，并要求行政機關(guān)對自己的意見和建議給予明確回應(yīng)，有利于公眾利益的維護；另一方面可以給各方一個溝通交流的平臺，降低行政相對人對行政處罰裁量基準(zhǔn)“暗箱操作”的質(zhì)疑，緩解行政相對人對行政執(zhí)法工作的抵觸心理，營造行政執(zhí)法機關(guān)與行政相對人之間和諧融洽的合作氛圍。

3.行政效率原則。行政效率是指公共組織和行政工作人員從事公共行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系和評價行政系統(tǒng)的主要標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作中的行政效率，是指行政處罰裁量處罰基準(zhǔn)的制定機關(guān)在制定工作中投入的資源與最終完成的行政處罰裁量基準(zhǔn)對行政執(zhí)法工作效率提升和社會影響之間的比例關(guān)系。行政效率原則的提出，一是有助于行政機關(guān)明確行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定方向，優(yōu)化制定流程； 二是有助于衡量行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作的客觀效果，剔除投入大、耗時長、收效不明顯的環(huán)節(jié)和程序，促進行政資源的優(yōu)化配置；三是有助于社會公眾對行政處罰裁量基準(zhǔn)進行監(jiān)督，爭取社會公眾對行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作的支持和認(rèn)可。

(二) 建立利益代表參與制度。斯圖爾特提出了利益代表模式這一概念，這種概念是對傳統(tǒng)行政法“傳送帶”理論中將行政機關(guān)看作立法指令執(zhí)行者定位的一種修正。[7]行政法的利益代表模式主張把參與行政程序和司法審查的權(quán)利廣泛賦予各種利害關(guān)系人，確保行政機關(guān)考慮各種利害關(guān)系人的利益，從而形成能在總體上更好地服務(wù)社會的行政自由裁量決定。因此利益代表的核心是公眾參與。盡管這一模式還存在形式主義與目的主義的矛盾，但并不能否認(rèn)的是，利益代表模式對行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作民主性和正當(dāng)性的補強，也是對當(dāng)前行政機關(guān)與社會公眾進行有效活動的重要媒介，它的重點在于建設(shè)好利益代表的選拔和參與制度。在制度制定中要考慮三個方面的問題：一是要拓展利益代表選拔范圍，盡可能保證所有利益受到影響的社會群體都能在行政程序中得到代表；二是要降低利益代表的參與成本，盡可能不因利益代表的加入消耗過多寶貴的行政資源，降低行政機關(guān)的工作效率；三是要將提升利益代表的素質(zhì)與提升行政機關(guān)的素質(zhì)相結(jié)合，提升雙方的溝通效率。

(三)建立制定全過程公開制度。信息公開是公眾參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作的前提和基礎(chǔ)，沒有與行政機關(guān)同等的信息資源，社會公眾就無法掌握相應(yīng)的行政活動的背景、進程和發(fā)展方向，更不要說有效地參與到行政活動當(dāng)中表達自身意愿，維護自身權(quán)益。行政處罰裁量基準(zhǔn)在制定完成后對社會公開已經(jīng)在大部分省、自治區(qū)、直轄市制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)意見得以明確，但對于制定前和制定中是否建立公開制度并沒有涉及。當(dāng)前我國行政處罰裁量基準(zhǔn)制定流程大體上先由業(yè)務(wù)部門負責(zé)起草，然后由法制部門審查修改，最后由行政機關(guān)班子集體研究并由主要負責(zé)人簽發(fā)。其中在業(yè)務(wù)部門起草階段后和法制部門審核修改階段后，都存在向社會公眾公開征求意見的空間。向社會公眾公開基準(zhǔn)制定工作有關(guān)情況，可以促進社會公眾對基準(zhǔn)制定工作做到全面及時的把握，為引導(dǎo)社會公眾依法、主動、理性參與基準(zhǔn)制定工作奠定基礎(chǔ)。

(四)完善定期修訂制度。當(dāng)前，盡管大部分省、自治區(qū)、直轄市制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)意見中都明確規(guī)定了評估修訂制度，要求下級行政執(zhí)法部門根據(jù)行政執(zhí)法工作的實際和法律、法規(guī)、規(guī)章要求，對本部門行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度適時進行評估、修訂、調(diào)整、完善，但現(xiàn)有文本中對評估修訂制度的表述均為“適時”而非“定期”，對評估修訂工作的約束力較弱可能會造成行政機關(guān)怠于開展基準(zhǔn)的評估修訂工作，導(dǎo)致過時的行政處罰裁量基準(zhǔn)與社會經(jīng)濟的發(fā)展相脫節(jié)、相沖突，不利于保證行政處罰裁量基準(zhǔn)的權(quán)威性。在行政處罰裁量基準(zhǔn)文件中明確規(guī)定定時評估修訂制度，一方面有助于及時根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的變化和本地經(jīng)濟、社會發(fā)展實際，增補淘汰與社會經(jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)，與政策實施相抵觸，與執(zhí)法需求不相符合的基準(zhǔn)制度，另一方面也有助于行政執(zhí)法機關(guān)克服工作惰性，促進行政機關(guān)定期開展裁量基準(zhǔn)實施后的評估工作，為裁量基準(zhǔn)的進一步完善和發(fā)展積累經(jīng)驗。

(五) 提升聽證制度權(quán)重。聽證制度是社會公眾參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作中的有力保障。當(dāng)前，各省、自治區(qū)和直轄市制定的規(guī)范行政處罰裁量指導(dǎo)意見或通知要求中，對聽證制度的建設(shè)作了初步的規(guī)定，同時也存在不同程度的漏洞。例如，一是座談會、論證會和聽證會三種形式并列，忽視了座談會和論證會不具備法律形式和法律效力的實際情況，實質(zhì)上拉低了聽證會的法律效力等級。出于自我保護的目的，行政機關(guān)往往會利用這三種會議形式的區(qū)別，放棄對行政活動約束程度最大的聽證會形式，以期既能回應(yīng)公眾參與到行政處罰裁量基準(zhǔn)制定工作的期望，又能保留制定活動相對獨立性。二是行政執(zhí)法部門作為行政處罰裁量基準(zhǔn)的起草者兼任聽證會的組織者，不利于參加聽證會的公眾、專家或其他群體發(fā)表意見。三是沒有明確行政機關(guān)對于聽證會收集到的意見的接受反饋機制，對行政機關(guān)是否采納意見、如不采納意見的解釋說明等制度均沒有明確要求。因此，應(yīng)在行政處罰裁量基準(zhǔn)的生成模式中明確規(guī)范聽證制度，保證公眾參與的積極性和有效性。

綜上所述，行政處罰裁量權(quán)是一種中性的權(quán)力，行使者既可以引以向善，也可以導(dǎo)以為惡，關(guān)鍵在于如何設(shè)計制度對其控制和利用，盡可能將行政處罰裁量的濫用危害減少到最小程度，更好地將行政處罰裁量的積極作用發(fā)揮出來。行政處罰裁量生成模式的發(fā)展和完善，是提升行政處罰裁量基準(zhǔn)科學(xué)性的重要手段，有利于更有效約束行政處罰裁量活動，實現(xiàn)依法行政和法治政府的建設(shè)目標(biāo)。

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