協(xié)商民主視域下提升我國政府公信力問題研究

劉歡

（吉林大學馬克思主義學院　吉林長春　130012）

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協(xié)商民主視域下提升我國政府公信力問題研究

劉歡

（吉林大學馬克思主義學院吉林長春130012）

政府公信力是指政府及其行政行為在人民群眾中的認同度，是衡量政府行政能力的一個標準。造成我國政府公信力下降的原因主要有政府行使權力主體不明確；政府制定政策的透明性存在問題；公眾對政府能力的期許過高等。協(xié)商民主是我國近年來提出的新的民主理念，強調以平等參與、理性溝通的對話方式解決人民群眾的生活實際問題；促進政府決策科學化、民主化。在協(xié)商民主視角下，從制度、政府和社會公眾三大方面著手，提出提升我國政府公信力的對策，對加強我國政府公信力建設和深化行政體制改革有重要意義。

協(xié)商民主；政府公信力；措施

近年來我國社會信用缺失現象、食品安全問題、政府官員腐敗現象嚴重，導致社會信用度下降，政府公信力也受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。當前政府公信力建設已不能滿足我國政府由管理型向公共服務型政府轉變的要求。協(xié)商民主注重公民參與和政治溝通，從協(xié)商民主視角提升我國政府公信力，是我國政府公信力建設的創(chuàng)新性實踐，有利于提升政府對人民群眾的感召力和影響力，增強公民與政府的雙向互動，是深化行政體制改革，建立公共服務型政府的必然要求。

一、提升我國政府公信力的必要性

政府公信力水平的高低直接影響著政府的行政能力的發(fā)揮，提升政府公信力關注的不僅是政府自身行為的約束，更注重的是廣大人民的利益需求，為此，需要以協(xié)商民主理念引導我國政府公信力的提升，建設公共服務型政府。

（一）協(xié)商民主是提升政府公信力的有效民主形式。黨的十八大正式提出協(xié)商民主這一概念，協(xié)商民主是與選舉民主相對的一種民主形式。協(xié)商民主旨在通過公民以理性的溝通、談話方式參與涉及自身利益的決策制定過程，做到協(xié)商于重大決策之前、之中，協(xié)商民主重視理性溝通和公民的廣泛參與。政府公信力是政府及其行政行為在人民群眾心中的認同度。它體現了人民對政府的依賴程度和信任程度，它是衡量政府行為能力高低的一個標準。能否做到與公民有效溝通和與公民建立廣泛的聯系是提升政府公信力的關鍵因素。協(xié)商民主的提出恰好為提升政府公信力提供新思路，成為提升政府公信力的有效民主形式。首先，協(xié)商民主強調的理性溝通是提升政府公信力的重要途徑。普通大眾內心有著參與政治的熱情，但卻很少有人真正能參與政治生活，這就需要政府利用手中政治資源促進公民參與政治運行。在政治溝通中，政府用傳統(tǒng)的獨斷、命令式等非民主化手段來作出決策，行使職權，大大損害政府公信力。提升政府公信力要求政府與公民進行理性的政治溝通，政府各部門在制定重大有關公民利益的決策時，一要使行政透明化，打造陽光政府，做到政令公開，促進政府與公民更加直接的溝通，避免信息傳輸不及時，實現政治溝通和互信。二要為公民與政府溝通疏通渠道，利用大眾媒體的公開性、便捷性，為公民創(chuàng)新網絡參與平臺，充分監(jiān)督政府工作，及時反饋給政府信息，以提升政府公信力水平。其次，協(xié)商民主重視公民參與是提升政府公信力的主要手段。一方面，政府想要提升其在公民心中的信任度，就必須擴大公民參與，只有公民參與，才能行使民主權利表達其利益訴求，對政府作出有效評價。另一方面，政府行政過程中，只有通過公民參與，才能了解其所需所想，更好地兼濟公共利益減少決策失誤，進而降低依法行政阻力，落實政策。

（二）提升政府公信力利于推進協(xié)商民主廣泛發(fā)展。協(xié)商民主廣泛發(fā)展主要指推進協(xié)商主體、協(xié)商內容及協(xié)商形式的廣泛發(fā)展。首先，提升政府公信力有利于擴大協(xié)商主體。政府公信力的提高需要公民的廣泛參與和評價，政府通過提供多種渠道和制度平臺的搭建與全社會各階層公民協(xié)商、溝通，進而擴大了協(xié)商主體。其次，提升政府公信力利于豐富協(xié)商民主內容。近年來政府行政過程中，與公民糾紛不斷，導致政府公信力受損。我國解決行政糾紛的方式主要有公民復議、訴訟和上訪等途徑，這些途徑常帶有后置性救濟特征，公民滿意度低，不利于提高政府公信力。為了從根源上避免行政糾紛，政府逐漸通過前置性預防的方式解決糾紛，前置性預防指的是政府及時同公民溝通、協(xié)商，與公民達成共識后再作出行政決定，減少行政糾紛的發(fā)生，十八屆三中全會《決定》中指出“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商?！保?］，正式把行政協(xié)商作為協(xié)商的內容之一，行政協(xié)商“是行政主體為實現特定行政目的，在第三方的參與或監(jiān)督下，就行政處理的結果與行政相對人進行交流、溝通達成合意后，再作出行政處理決定的行為?！保?］行政協(xié)商是對行政糾紛的有效回應。提高政府公信力需要解決行政糾紛處理后置性問題，做到前置性預防，這為行政協(xié)商的存在提供現實可能性，同時也豐富了協(xié)商民主的范圍和內容。再次，提升政府公信力利于擴展協(xié)商形式。政府為了與公民互動、溝通，而創(chuàng)新多種實踐形式，為公民參與決策提供順暢的渠道和平臺，如城市冬季取暖費上調，政府召開民主聽證會，征集公民意見，確定上調幅度，維護公民利益。再如，政府政務實行網絡公開，公民在網絡上議政，與政府進行協(xié)商、溝通，協(xié)商形式在提升政府公信力的目標之下，不斷豐富完善，擴展了協(xié)商形式的應用范圍與種類。

二、我國政府公信力建設存在的問題及制約因素

（一）我國政府公信力建設存在的問題。

首先，政府職能定位不明確。社會主義市場經濟體制是指使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用的體制。在這過程中國家只起到調控和引導的作用，但如果國家不能定好在市場中的位置，出現“越位”現象，在越位方面，政府掌握著大量的審批權，對企業(yè)發(fā)展進行著很多不合理的干預活動，政府在微觀經濟中既是管理者又是參與者。政府這樣不合理的介入將會打亂市場運行的秩序，從而使企業(yè)積極性下降，阻礙了市場經濟的發(fā)展。同樣的，政府職能的“缺位”也是不容許的，在缺位方面，政府對市場的監(jiān)管不到位，市場信用體系建立不完善。政府如果對市場的監(jiān)管和指導力度不夠，如西方國家那樣的金融危機，就是政府過度放任的結果，面臨的損失是巨大的。政府在提供公共服務和進行社會管理職能上的薄弱也是政府定位的不合理帶來的后果，不能給經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為人民提供安居樂業(yè)的生活。

其次，政府依法行政存在不合理因素。近年來，網絡媒體在對政府行政人員監(jiān)督的方面起到了很大的作用，如，重慶官員不雅視頻事件，薄熙來事件的曝光，網民進行網絡舉報使一大批“老虎”落馬，官員腐敗行為嚴重損害政府形象和公信力，雖然十八大以來國家反腐力度加大，但相關反腐的長效機制與反腐倡廉制度還不健全，腐敗是造成政府公信力流失的主要因素，但歸其根源還是政府沒能做到依法行政，亂用職權。中國自古以來就有民以食為天的說法，但是連續(xù)的食品安全出現，諸如三鹿奶粉事件引起的乳品業(yè)的一系列衛(wèi)生問題，注水豬肉，禽流感等等，在市場上流通的蓋有國家質量安全檢查標志的“非安全食品”，國家質檢部門的失職，著實讓老百姓對政府的信任度大大下降。在執(zhí)法過程中存在的釣魚執(zhí)法問題也未得到完全解決，官員“吃拿卡要”等違規(guī)現象頻現，這些問題都說明了我國政府在依法行政方面還存在著行政行為不規(guī)范，侵害人民利益的不合理非法行為。

最后，政府責任問責制和公民監(jiān)督制度的不完善。政府問責制度的缺失將會導致政府的行為不受監(jiān)管，縱容政府違法行為的發(fā)生。政府行政行為問責系統(tǒng)存在缺陷，對一些問題的責任主體法律法規(guī)規(guī)定不明確，易造成各部門互相推諉現象或者無人承擔的尷尬局面。在政府執(zhí)行公共政策的過程中，政府執(zhí)政行為的監(jiān)督一般分為兩大類：一是包括紀檢、監(jiān)察、審計、司法等職能部門的內部監(jiān)督。第一種方式主要是政府內部各機構依據相關規(guī)定進行自我行政行為的規(guī)范和監(jiān)督，是政府內部的監(jiān)督，難免有上下級包庇的嫌疑。二是公民監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督方式是社會大眾對政府行為的非政策性管理制約，政府想要了解政策是否合民情，就要給予群眾多種形式的民意表達機制，給予民眾平等、參與的權利，暢通參政渠道?，F有的信訪投訴部門只是起著收集民意作用，但卻無權為民眾解決問題，使人民易結群進行非制度化政治參與。而政府工作的不透明化，不公開化，習慣用命令式來行政，這就削弱了外部監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（二）我國政府公信力建設的制約因素。

首先，政府行使權利主體不明確。由于政府行使權利主體不明確，導致在問責時出現互相推諉的現象，從而影響到政府的形象，造成政府公信力出現下滑現象。政策制定和權利行使分屬不同主體的行為，這就造成了責任主體不明確。政府在行政過程中缺少依法行政的具體法律法規(guī)，出了事故就逃避，這使政府公信力遭到很大程度上的損壞。

其次，政府行政過程“透明度”低。政府在制定關系到廣大人民的切身利益的政策時，是否做到公開，做到讓人民充分的參與進來，也是影響到政府公信力的重要原因。政務公開是政府與公民溝通的重要形式，政府政務公開制度不完善，是造成政府行政過程透明度低的制度因素，公開內容具有隨意性。政務公開往往在財務支出明細和重大決策公布方面卻存在半透明現象，一些涉及公民切身利益的問題政府單方做決定或者形式化的公開征集意見，使得政府行為存在“假公開”的問題。政府制定的政策是為維護人民的利益而定的，政府的權力來源于人民，只有做到政府行為的公開、公正、公平，才能讓廣大人民信任政府行為的合法性。

最后，公眾對政府能力的過高期許。政府對自身形象的宣傳和公眾對政府的期望值過高也是引起政府公信力下降的重要因素。改革開放三十年以來。我國在各方面都取得了巨大成就，但由于政府宣傳的不夠全面及時，使廣大人民在日益多元化的利益沖擊下，只看到了生活中存在的問題和與日俱增的需求。由于人民群眾利益需要訴求不能得到滿足，權益得不到保障，對政府政策產生質疑。加之人民群眾長期以來對我國政府的信任和依賴，對社會主義國家政府期望值過高，抱有社會主義國家是萬能的樂觀心態(tài)，認為其可以解決社會生活中的所有問題。事實上，政府不是萬能的，政府的完善正是在處理社會各類問題中的過程中實現的。人們往往期望越高失望也就越大，所以有時脫離現實的期望有可能變成了不合理的奢望，從而造成了對政府的過分苛求。

三、提升我國政府公信力的路徑選擇

（一）以協(xié)商民主理念推動政府職能轉變。政府在依法行政中職能定位常存在越位與缺位現象，政府職能不能精準為社會服務，職能存在僵化問題?！稗D變政府職能是中國改革的核心內容之一，經濟體制改革和政治體制改革的聯結點，是建立現代企業(yè)制度、建設服務型政府、推動行政管理體制改革、加大第三部門發(fā)展力度和啟動事業(yè)單位改革共同的基礎。抓住了轉變政府職能這個關鍵，就會對提高政府公信力特別是地方政府公信力產生積極的作用。”［3］可見，轉變政府職能對于提高我國政府公信力有關鍵作用。傳統(tǒng)的管理型政府是建立在官僚體系基礎之上的，早已不適合我國現在的國情。黨的十八大提出，要深化行政體制改革，促進政府有管理型向服務型轉變。這就要求政府行政理念的全面提升，由傳統(tǒng)的命令式作風轉向平等溝通式，由政府的“單向”決策向政府與公民“雙向”協(xié)商決策轉變，堅持協(xié)商于重大政府決策之前、之中，以協(xié)商民主理念推動政府職能轉變。首先，要樹立“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正?！保?］的觀念，在重大事項決策時多與群眾溝通，通過召開聽證會、議事會等，做到為民服務、問計于民，協(xié)商于民，促進決策科學化、民主化。其次，政府轉變職能的方向應是社會公共服務和公共事務管理方面，如解決人民關注的住房、醫(yī)療、社保問題等，減少對經濟不必要的干預，給予企業(yè)充分的自主權，在涉及企業(yè)、公民利益時，召開代表會議或向社會征求意見，通過協(xié)商、溝通方式達成共識，滿足最廣大人民利益，這有利于協(xié)調企業(yè)國家和個人的利益關系。要改進政府提供公共服務的方式，多與社會企業(yè)進行合作，引入市場機制，提高公共服務質量，加強基層社會管理和服務體系的完善，尤其要增強社區(qū)服務的功能，解決群眾身邊的利益問題。

（二）健全行政問責制度和政府評價體系的協(xié)商機制。全國十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！笨梢娦姓栘熤茖τ谔岣哒帕τ泻艽蟮耐苿幼饔?，公民協(xié)商是指公民就涉及自身利益的決策、問題以理性、對話協(xié)商的方式向政府或國家提出建議，維護自身權益。重視公民協(xié)商在建立健全行政問責制度中的作用，可以使政府行為在制度上得到更好的約束，從而更加明確了政府官員為人民服務的責任。建立有效地政府評價體系也是必要的，這是對政府工作成果評價的細化。“政府既是公信力的提供主體，也是公信力的需求主體。這意味著政府必須依靠自身作為，通過信用能力的輸出獲取和提升公信力。同時公眾作為政府公信力的接受主體，也是政府公信力的評價主體，其滿意度是衡量政府公信力水平的唯一標尺。這意味著政府輸出和獲取公信力的過程中，必須有效提供并充分保證公民給予評價的途徑和權利。而有效的公民參與恰好是反饋公眾對政府滿意度的最佳橋梁?！保?］行政問責制度與政府評價體系的建立與完善都離不開公民在其中協(xié)商的作用，應拓寬公民反映政府工作績效的渠道和制度機制，通過村（居）民委員會召集公民參與討論大會或者以懇談會形式對政府工作進行評估，并提出合理建議，通過協(xié)商對話使民意得以表達。把村（居）民委員會作為政府與公民的溝通橋梁，要做到政府評價的內容和方式多樣化，把關系公民切身權益的政府工作決策作為評價和問責的主要內容。以是否讓人民滿意為評價標準，采取討論、協(xié)商或無記名投票方式對政府行為進行評價、問責。發(fā)揮人民群眾在評價過程中的作用，秉著有限政府，民主政府的政府評價理念，通過政府評價體系，改變政府依法行政過程中不合理行為，進一步規(guī)范政府行為過程。

（三）通過協(xié)商民主實踐發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。

首先，通過協(xié)商民主實踐增強公民對政府監(jiān)督的實際作用。增強公民對政府監(jiān)督的實際作用最重要的就是強化其主體作用。公民是政府公權力授予者，也是其行政行為成果的利益享受主體，一些不法官員利用職權之便將公共利益占為己用，對公民的權益構成了侵害，這種現象的產生就是忽視公民主體作用的結果。通過民主懇談會、民主議事會、社區(qū)代表會議等豐富的協(xié)商實踐形式，在實踐中，公民真正體會到主人翁的感覺，增強其權利主體意識，以參與、溝通的方式影響決策結果，對決策的落實成效進行監(jiān)督，同時，公民的主體地位也體現在是政府制定政策的參與者。從政府的角度來說，可以著重考慮兩個方面：一方面是公開政務，“完善黨務、政務和各項領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。”［1］，加大宣傳政府政策的宣傳力度，引導公民提高參與政府管理的能力，這有利于保障公民的知情權，為公民的主體地位的強化提供客觀條件。另一方面，要注重加強新聞媒體輿論的引導作用。通過政務公開使政府工作透明公正化，發(fā)揮媒體等現代信息技術手段的積極作用，讓公民通過在網絡上進行民主測評、網絡議政，對政府行為進行管理與監(jiān)督，多種方式切實行使監(jiān)督權力，體現了人民權力的真實性。

其次，通過協(xié)商民主實踐為公民提供多元化的監(jiān)督渠道。傳統(tǒng)的選舉和信訪等方式已不能滿足公民對政府的監(jiān)督需求，協(xié)商民主實踐形式易于操作、互動性強，成為廣大公民喜聞樂見的監(jiān)督形式，如政府聽證會，公民議事會、政府微信平臺的開發(fā)等。其中現實的民主實踐方式可以和大眾媒體的監(jiān)督方式有效結合，將大眾媒體信息傳播速度快、獲取方便、量大等優(yōu)點與協(xié)商民主實踐的現實性、有效性等優(yōu)點充分結合。大眾媒體監(jiān)督是提高政府施政質量和效益的強有力渠道，是衡量并糾正政府制定公共政策中存在偏差問題的有效舉措，也是監(jiān)督政府實現公共政策既定目標的有力平臺，是維護和提升政府公信力必不可少的社會力量。公民通過大眾傳媒的方式來進行“線上”監(jiān)督，進行廣泛的政治溝通和公民參與，將協(xié)商民主的理念滲透其中，如，通過微博揭發(fā)不法行為、電視新聞曝光、參與網絡議政等，在網上發(fā)表自己的意見，與網友交流，拓寬自己的視野和轉換觀點，從而在“線下”的協(xié)商民主實踐中能夠更理性地分析問題，提出自己的觀點，這使得政府的行為在廣大公民的監(jiān)督下進行，更加透明公開。

通過協(xié)商民主實踐鍛煉公民對政府行為的監(jiān)督能力，保障公民在監(jiān)督過程中的主體地位，結合給公民提供的多種監(jiān)督渠道讓其行使權利，這不僅極大地激發(fā)了公民的參與熱情，還增強了我國公民參與政治生活的能力，發(fā)揮公民對政府行為的監(jiān)督作用是我國政府公信力建設的重要措施和重要組成部分，使政府與社會形成雙向互動，對于提升我國政府公信力有重要促進作用。

［1］習近平.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［2］王學輝.行政協(xié)商的興起與治理邏輯［EB/OL］.2013 （10），http://www.aisixiang.com/data/68997.html，2016-03-01.

［3］朱光磊.在轉變政府職能的過程中提高政府公信力［J］.中國人民大學學報，2011（3）:124.

［4］郝玲玲.政治溝通與公民參與：轉型期中國政府公信力提升的基本途徑［J］.理論探討，2012（5）:155-156.

［責任編輯劉金榮］

C933

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2095-0438（2016）08-0008-04

2016-03-11

劉歡（1992-），女，黑龍江綏芬河人，吉林大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：中國化馬克思主義。