慈善法頒布背景下特殊教育發(fā)展的研究
——在《慈善法》實施之前

黃俊潔　趙　斌，2

（1.西南大學(xué)教育學(xué)部特殊教育學(xué)院；2.西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心　重慶　400715）

慈善法頒布背景下特殊教育發(fā)展的研究
——在《慈善法》實施之前

黃俊潔1趙斌1，2

（1.西南大學(xué)教育學(xué)部特殊教育學(xué)院；2.西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心重慶400715）

近年來慈善在我國的發(fā)展十分迅速，為了推進國家法治化進程，2016年3月《中華人民共和國慈善法》正式頒布。慈善法的頒布規(guī)范了相關(guān)慈善組織、機構(gòu)的管理，進而完善了在教育、培訓(xùn)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范，從側(cè)面提升了教育領(lǐng)域在社會支持方面的規(guī)范性和高效性，尤其是與慈善關(guān)系密切的特殊教育。文章通過文本分析的方法，探索慈善與特殊教育發(fā)展的相關(guān)內(nèi)涵本質(zhì)，找到兩者共通之處，旨在搭建特教與慈善相關(guān)法律法規(guī)的互促機制，并在深入理解《慈善法》涵義的基礎(chǔ)上，提高特殊教育社會支持保障體系的建立。

特殊教育；慈善法；互促機制

一、慈善的人文內(nèi)涵

慈善思想在中國，其發(fā)展與崇尚“仁愛”的儒家思想密切相連。但“慈善”一詞的形成卻經(jīng)歷了很長一段時期的醞釀、融合。從辭源學(xué)的角度看“慈”與“善”其實代表著不同的含義。“慈”本意與愛相同，而“善”表美好、吉祥的意思，后經(jīng)過其內(nèi)涵的不斷豐富，便衍生出友善、親善等意思。隨著佛教在中國的發(fā)展，“慈”與“善”逐步形成詞組一起出現(xiàn)，且其含義也進一步充實、擴大。

相較于中國，西方對慈善一詞的解釋從上帝對人類的仁愛出發(fā)。后其意義界定變得更為直接、明確。首先，慈善代表了給人提供幫助、救濟、施舍；其次，代表一種愛的美德；最后，引申出為處于需要幫助的人而建立的機構(gòu)、組織或基金會。

由此可見，與西方相比，我國對于慈善的界定本身就較為模糊，導(dǎo)致“慈善”在我國的發(fā)展過程上從認識、實施再到認證都存在較為寬泛、尚不明晰性的理解。但不論是中西方對于“慈善”解釋的差異，“慈善”在一定程度上都包含了對人發(fā)展的關(guān)懷之情。因此，從思想觀念上看，慈善的內(nèi)涵是以注重“以人為本”的人文關(guān)懷為核心，并從行動上落實著對人建立物質(zhì)或精神幫助的實踐為基調(diào)，從而促進社會整體進步，并逐步由物質(zhì)保障上升到精神關(guān)愛。因此，這些與特殊教育的核心思想是不謀而合且密不可分甚至一脈相承的。

本文通過對我國慈善法草案制定的歷史及發(fā)展情況進行分析，目的在于厘清“慈善”對我國特殊教育發(fā)展的推動作用和價值意義。

二、慈善與特殊教育的淵源

“慈善”始終都離不開對人的關(guān)懷之情，中國古代儒家創(chuàng)始人——孔子，主張“仁者愛人”，法家代表韓愈則認為“博愛”是愛人的最高境界，以至于之后墨子“兼愛非攻”的思想都能反映“仁愛”在我國傳承已久。在政治背景層面下，也很早就出現(xiàn)由政府承擔(dān)社會福利的主要提供，形成以國家為主體，以災(zāi)難救助、弱勢輔助為主要內(nèi)容的慈善發(fā)展格局。[1]之后這種由政府主導(dǎo)組織慈善的形式，自新中國成立后逐漸轉(zhuǎn)化成由政府主導(dǎo)濟貧幫困向社會其它非政府組織的慈善團體延伸。[2]特殊教育的產(chǎn)生也是如此，最早的有記錄、可追溯的是商朝特殊教育機構(gòu)“瞽宗”的建立，“瞽宗”是由政府建立的殘疾人——主要是盲人——集中學(xué)習(xí)的地方。之后奴隸社會，特殊教育發(fā)展更是相當(dāng)發(fā)達，也都離不開國家宏觀層面的管理。[3]到了封建社會，特殊教育的發(fā)展便開始受到長期的阻礙，一直到新中國成立后特殊教育通過慈善部門、組織發(fā)起了一系列救濟，使得特殊教育重回人們的視野，并引起社會一定程度的關(guān)注。而此時的特殊教育通過慈善的帶動恢復(fù)了其存在的合理地位，但由于該時期的“慈善法”自身尚不成體系，更沒有明文的規(guī)定和條例，僅僅只是依靠政府對殘疾人的物質(zhì)救助開展相關(guān)慈善活動，使得公眾窄化了對“特殊教育”的認識范圍，僅僅停留在對殘疾人的救助和幫扶上。即使是這樣，那些與“慈善”相關(guān)的條例仍然大大促進了特殊教育的發(fā)展，為特殊教育的發(fā)展奠定了社會參與的基礎(chǔ)。其中，有的慈善措施，例如，開始收養(yǎng)、救濟殘疾人等，[4]從一定程度上保障了特殊人群的權(quán)利。所以“慈善”與特殊教育的聯(lián)系緊緊相連?，F(xiàn)今，這種聯(lián)系在我國全面推進依法治國理念的當(dāng)下更為突出，從2014年政府出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2014~2016年）》對特殊教育事業(yè)的各個方面做出了明確的要求來看，特殊教育的發(fā)展已經(jīng)不再是教育發(fā)展領(lǐng)域的補充，而是社會各界的積極參與，構(gòu)建和諧社會離不開特殊教育的發(fā)展。今年出臺的《慈善法（草案）》明確了慈善的基本目的，即致力于促進教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展，促進社會進步，共享發(fā)展成果，某種程度上為特殊教育在社會保障領(lǐng)域的發(fā)展有跡可循、有法可依，擴展和夯實了特殊教育在各個社會層面的保障落實。

三、慈善立法與特殊教育法律體系建立的比較

（一）慈善立法概況。我國對于慈善立法經(jīng)歷了較長一段時間的完善與探索，其發(fā)展脈絡(luò)大致可以以新中國成立為分水嶺。1949年后的慈善發(fā)展事業(yè)也可以稱為現(xiàn)代慈善事業(yè)。[5]此時的慈善發(fā)展以社會捐助為經(jīng)濟基礎(chǔ)，以民營機構(gòu)為組織基礎(chǔ)，以社會成員普遍參與為發(fā)展基礎(chǔ)。隨著我國物質(zhì)文化水平的不斷提高、民間慈善熱情的高漲，慈善一度十分盛行，但始終尚無統(tǒng)一、系統(tǒng)的《慈善法》，只有一些與慈善相關(guān)的法律，比如1998年的《公益事業(yè)捐贈法》，該法在慈善立法過程中有著相當(dāng)重要的推進作用，其中共涵蓋了六大方面的內(nèi)容，包含了總則、捐贈措施、管理、法律責(zé)任以及其他附則等內(nèi)容，其中也明確提到了教育文化等相關(guān)事業(yè)的慈善組織建立。此外，還相繼出臺了《紅十字會法》《基金會登記管理條例》等一系列法律法規(guī)。這都為《慈善法》的制定打下了基礎(chǔ)。

隨著社會慈善發(fā)展的需要以及更好地開展我國慈善事業(yè)，慈善立法已經(jīng)迫在眉睫。2005年我國成立了專門的“慈善立法小組”，公布了我國第一部《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006~2010年）》，直至2007年《慈善法草案》基本起草完畢。2015年《中華人民共和國慈善法（草案）》公開經(jīng)過審議，一直到今年3月《慈善法》最終通過并于9月起正式實施，其內(nèi)容比1998年的《公益事業(yè)捐贈法》不論在內(nèi)容上、結(jié)構(gòu)上還有領(lǐng)域上都有了大大的完善。本法共有十二章一百一十二條。從慈善事業(yè)的組織、實施、管理到慈善覆蓋的文化、衛(wèi)生、教育等事業(yè)發(fā)展都有了較為詳細的表述。至此，我國的慈善立法終于有了明確的法律制度保障。

（二）特殊教育法律體系的構(gòu)建概況。在對特殊教育事業(yè)發(fā)展的研究中不難發(fā)現(xiàn)，特殊教育政策法規(guī)的發(fā)展也主要是以新中國成立為界限，并快速成長起來的。新中國成立后我國《憲法》規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！?/p>

1994年，國務(wù)院又頒布了《殘疾人教育條例》明確了特殊教育的地位。2008年通過對《中華人民共和國殘疾人保障法》修訂后，特殊教育法律法規(guī)及支持保障的研究保持穩(wěn)步提升。

2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》指出：“特殊教育是促進殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人更好地融入社會的基本途徑”，強調(diào)要“把特殊教育事業(yè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，列入議事日程”，促使特殊教育進一步發(fā)展。

直到2014年政府又出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2014~2016年）》，提出：“必須加快推進特殊教育發(fā)展，提升特殊教育水平，進一步保障殘疾人受教育權(quán)利，幫助殘疾人全面發(fā)展和更好融入社會，使廣大殘疾人共享改革發(fā)展成果”，層層推進對特殊教育的法律保障，加大對特殊教育的政策傾斜與支持力度。[6]

（三）特殊教育法律與慈善法發(fā)展趨向。從時間節(jié)點來看，慈善事業(yè)和特殊教育事業(yè)自新中國成立后便有了齊頭并進、不斷完善的趨勢（見圖1），在頒布年限上更是彼此相近。慈善法從內(nèi)容上雖未明確提及特殊教育，但是慈善法對教育領(lǐng)域以及公益性教育幫助的改變顯而易見，尤其是2016年《慈善法》在發(fā)展的過程中明確強調(diào)對公益教育事業(yè)的支持與法律保障，從一定程度上促進了特殊教育的發(fā)展。

從內(nèi)容上，慈善法強調(diào)了對文化、教育、衛(wèi)生的關(guān)注，尤其是在教育領(lǐng)域?qū)W校等教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將慈善文化納入教育教學(xué)內(nèi)容，從教學(xué)上引導(dǎo)正確的慈善行為和積極的慈善意識；此外，開展醫(yī)療康復(fù)、教育培訓(xùn)等慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家或者行業(yè)組織制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)，需要專門技能的人員，應(yīng)當(dāng)對志愿者開展相關(guān)培訓(xùn)。

四、慈善與特殊教育公法化的趨同性

特殊教育與慈善事業(yè)從開始階段就帶有一定的普惠性，雖是由政府牽頭但其發(fā)展始終處于其他公共事業(yè)的補充之位，因此，在許多方面并不能做到正式、正規(guī)且獨立成體的運作。首先，特殊教育在發(fā)展之初就帶有很強的公益色彩，在政府部門自上而下的推行中確保社會穩(wěn)定，不至于讓部分殘疾人邊緣化。這不但能惠及部分弱勢群體，而且能改善公眾的認識態(tài)度，使得以后的特殊教育發(fā)展有了轉(zhuǎn)機?？梢哉f，慈善的救助在一定程度上提高了公眾社會的認識，讓更多的人不再排斥，甚至愿意懷著同情心參與到特殊教育發(fā)展中來。但是，公益化的社會態(tài)度使得人們對特殊教育的理解僅僅停留在“憐憫”的態(tài)度反應(yīng)上，甚至有的認識出現(xiàn)了偏差，覺得特殊教育就是“獻愛心”，導(dǎo)致特殊教育雖然得到了社會的慈善救濟，但是從根本上并沒有讓公眾運用法治的思維來思考如何平等對待特殊群體以及發(fā)展特殊教育，使得特殊教育表面上發(fā)展迅速，但不利于其長遠建設(shè)。因此，不得不借助政府的有效引導(dǎo)，行政的精確組織、定位使得特殊教育發(fā)展層層滲透、改變。慈善也是一樣，在產(chǎn)生過程中多是由政府牽頭，民間自愿自發(fā)地開展相關(guān)活動，但是始終由于可操作空間大、利益各方多元化，從而不能脫離政府單獨運作，亟需政府介入。因此慈善組織自身定位之變化皆已明顯透露出慈善組織本體之行政化。[7]行政化就意味著二者都需要法治的約束和保障，因此，慈善和特殊教育的發(fā)展都不可避免地走向公法化的道路。

第一，特殊教育的公法化離不開慈善的外在表現(xiàn)形式。雖然特殊教育發(fā)展至今已經(jīng)在法律層面得到保障，但是究其原因也離不開慈善方面的相關(guān)幫助。慈善促進特殊教育向法律邁進，法律反過來促進特殊教育從“慈善”向“權(quán)利”演變。原因在于，法律的實施一方面肯定了慈善機構(gòu)和團體以及個人投身特殊教育的努力，另一方面將特殊教育納入公共教育體系，使得特殊教育不僅僅是自愿團體的“慈善事業(yè)”，而是體現(xiàn)國家民主和進步的“人類權(quán)利”[7]。

第二，慈善的公法化規(guī)范了特殊教育自愿組織的條件約束。以往的特殊教育在社會相關(guān)組織的介入下得到重視，越來越多的個人、組織、部門紛紛加入。但是，特殊教育的特殊性要求從業(yè)人員以及相關(guān)參與人員擁有相應(yīng)的技能。所以，盲目的加入可能導(dǎo)致不良后果。但是，之前的公益組織并沒有嚴格的法律化的規(guī)定，使得公益投入產(chǎn)生無效作用。此外，特殊教育自身對于從業(yè)人員也有相應(yīng)的要求。當(dāng)前的《中華人民共和國慈善法》規(guī)定，開展醫(yī)療康復(fù)、教育培訓(xùn)等慈善服務(wù)需要專門技能的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家或者行業(yè)組織制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)需要專門技能的，應(yīng)當(dāng)對志愿者開展相關(guān)培訓(xùn)。由此，彌補了特殊教育在公益組織參與下形成規(guī)范的空白。

特殊教育從來都離不開社會慈善的幫助，由于其本身的普惠性使得特殊教育在發(fā)展過程中展現(xiàn)了其慈善的某些特性。但是絕不能只停留在單純的慈善觀點上，慈善和特教的公法化意味著強制性、規(guī)范性的建設(shè)。在慈善自身的發(fā)展朝向法治化的進程中，特殊教育不可避免地也要吸收其法治的觀點，使得特教內(nèi)涵豐富、明確。

五、慈善立法之于特殊教育發(fā)展的相關(guān)啟示

（一）加強各法規(guī)體系之間的密切聯(lián)系。在研究了慈善與特殊教育發(fā)展的歷史脈絡(luò)，以及整理了二者共同的關(guān)注領(lǐng)域后發(fā)現(xiàn)，慈善立法雖為明確規(guī)定對特殊教育的保障，但是可以從其條款中找到相關(guān)依據(jù)作為法律支撐。這就要求各政策、法規(guī)之間相互關(guān)聯(lián)，相互匯通，以便有法可依、有法必依，從而達到成果共享。而再對慈善法以及特殊教育相關(guān)法律進行探索時發(fā)現(xiàn)，雖然在有關(guān)方面他法可以作為特教某些領(lǐng)域的立足點，但是這樣的支撐比起直接明文規(guī)定的強調(diào)，在力度及針對性上還存在欠缺。因此，加強各法律、法規(guī)之間互通的聯(lián)系性是必要且可行的，尤其是在諸如關(guān)聯(lián)性高的慈善法以及特殊教育相關(guān)法規(guī)之類的立法上，應(yīng)多考慮法律規(guī)范的多面性、完整性，以便更好地促進相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，起到及時補充的作用。

（二）構(gòu)建慈善與特教交叉、互補的發(fā)展趨勢。慈善與特教在核心內(nèi)容上有著本質(zhì)的共同點，因此特殊教育能夠通過慈善組織得到社會的支持。特殊教育在慈善機構(gòu)的參與下能夠找到更好的平臺及出口，不僅僅只局限在教育領(lǐng)域。反之，特教也能在一定程度上延伸慈善的覆蓋范圍，豐富慈善的內(nèi)涵，凸顯慈善的含義。這關(guān)鍵也是要找到慈善與特教的相關(guān)點，擴大相關(guān)性，使得慈善更好地為特殊教育發(fā)展服務(wù)。在特殊教育快速發(fā)展的今天，慈善無法也不能回避對特殊教育的推進，這是慈善內(nèi)涵的題中之意，并且，只有形成互補發(fā)展的趨勢才能顯示慈善立法的必要性，也只有互補發(fā)展，特殊教育在社會支持保障上得到更好的支持。

（三）深入挖掘慈善立法內(nèi)涵，正面引導(dǎo)特教發(fā)展。慈善法的頒布離不開方方面面的考量，首先慈善法的制定考慮了社會存在的諸多問題，對于本質(zhì)相近的特殊教育關(guān)注也不例外。但是，我們不能生搬硬套誤讀甚至扭曲其本意，這樣不但會導(dǎo)致片面的理解，還有可能引發(fā)一些法律的沖突。因此，在準(zhǔn)確找尋兩者之間的共同之處外，我們應(yīng)該做到堅持以深入理解為主，正面導(dǎo)向為先。

慈善，是國家文明的充分體現(xiàn)，在特殊教育領(lǐng)域我們無法避免需要相關(guān)慈善的幫助，但最主要的還是要充分地理解“慈善”的真正含義，使得特殊教育在當(dāng)代社會轉(zhuǎn)型。我們一方面需要社會的慈善支持，另一方面要宣傳大家對慈善的正確認識，讓特殊教育不斷且健康發(fā)展，讓有特殊需要的人最終能共享發(fā)展的果實。

[1]李敏.慈善法的立法模式和法律體系研究[D].濟南：山東大學(xué)，2010.

[2]徐麟.中國慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].北京:中國社會出版社，2005：246-43，246-64.

[3]趙斌,王琳琳.論特殊教育從人文關(guān)懷到行動支持走向[J].中國特殊教育，2013（1）：57-64.

[4]王俊秋.中國慈善與救濟[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：265-17.

[5]國務(wù)院辦公廳.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2014~2016年）（國辦發(fā)〔2014〕1號）.

[6]褚鎣.慈善法的公法化嬗變[J].北京：北京航空航天大學(xué)學(xué)報，2016（1）:65-15.

[7]蘇魯云.特殊教育發(fā)展與特殊教育立法[J].博覽，2005 （5）：43-11.

[責(zé)任編輯王占峰]

G760

A

2095-0438（2016）10-0127-04

2015-03-05

黃俊潔（1992-），女，西南大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士研究生，研究方向：特殊教育基本原理;趙斌（1972-），四川平昌人，西南大學(xué)教育學(xué)部特殊教育系副教授，博士，研究方向：特殊兒童心理發(fā)展與教育、特殊教育師資。

重慶市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃重大課題“城鄉(xiāng)特殊需要群體素質(zhì)比較與提升研究”（2013-TC-006）階段性成果。