新型城鎮(zhèn)化進程中的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象：生成邏輯與風險治理

孫崇明

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123）

新型城鎮(zhèn)化進程中的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象：生成邏輯與風險治理

孫崇明

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123）

在復雜現(xiàn)代化大轉型的背景下，以戰(zhàn)略方式進入國家治理場域的新型城鎮(zhèn)化在清晰表達國家治理語境和實踐邏輯的同時，其風險也從歷時性的積累向共時性邁進，總體上呈現(xiàn)出“偽城鎮(zhèn)化”怪象。它表現(xiàn)出人地關系非對稱性、城鄉(xiāng)二元分割非均衡性、治理主體單一性、多重風險共生性的特點?；凇翱刂普摗钡姆治鲆暯?，深入剖析政府內部的結構性缺陷，可以清晰揭示“發(fā)展主義”驅動下的地方政府“大躍進”式的土地開發(fā)策略、央地間的激勵強度與組織目標替代悖論、中央政府運動式監(jiān)察治理手段是“偽城鎮(zhèn)化”生成邏輯背后的深層誘因，其本質反映了中國常態(tài)治理能力不足情況下中央權威體制與地方有效治理之間銜接治理失靈的現(xiàn)狀。它容易造成新型城鎮(zhèn)化進程中推進動力的工具性、空間結構的破碎性以及多重風險題域的共生性。為此，破除“偽城鎮(zhèn)化”的多重風險需要通過治道變革的思想更新治理理念、優(yōu)化治理主體、規(guī)范治理權力、改進治理工具予以回應，通過建構系統(tǒng)化的治理網(wǎng)絡，以期突破傳統(tǒng)治理的路徑依賴，從而深度推進國家治理體系和國家治理能力，使新型城鎮(zhèn)化沿著人本化健康可持續(xù)的方向發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；偽城鎮(zhèn)化；控制論；治理失靈；生成邏輯；風險治理

DOl:10.11965/xbew20160602

一、問題提出

大轉型背景下的新型城鎮(zhèn)化以戰(zhàn)略的方式進入中國快速現(xiàn)代化進程中，它在清晰表達國家治理歷史語境和實踐邏輯的同時，其風險經(jīng)歷著一場歷時性題域的共時性呈現(xiàn)，總體上處于亟待深化的階段。作為現(xiàn)代化進程中的重要“助推器”，它不僅關系到城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來，更關系到國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。然而，處于復雜現(xiàn)代化轉型背景下的城鎮(zhèn)化往往展演出與“人本化”相矛盾的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

對于新型城鎮(zhèn)化進程中所呈現(xiàn)出的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，已有部分學者予以關注并展開了相關研究。不同學者對“偽城鎮(zhèn)化”給與了不同的定義,如：“偽城市化”“半城鎮(zhèn)化”“不完全城鎮(zhèn)化”“畸形城鎮(zhèn)化”；此外還有部分學者在其內涵的基礎上擴大其外延，提出“大躍進城鎮(zhèn)化”“貴族城鎮(zhèn)化”“被城鎮(zhèn)化”等概念[1]。與此同時學者們也積極探究“偽城鎮(zhèn)化”的成因，有學者從人口市民化的角度指出，過去受“以經(jīng)濟建設為中心”的基本路線的影響，我國城鎮(zhèn)建設一直片面強調土地城鎮(zhèn)化的快速推進，而忽視了人口市民化建設。使“一個游離于城市的邊緣弱勢群體”農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進程中處于“經(jīng)濟上接納、政治上排斥”的境況[2]。有學者從人地關系和地方政府發(fā)展模式的角度提出，人與地的城市化適宜性不統(tǒng)一、成本不對稱、政府“拔苗助長”式的開發(fā)邏輯是偽城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的根源[3]。有學者從城鎮(zhèn)化吸納的角度揭露了“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象背后邏輯是中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟“一元化”過程中農(nóng)民進城與城市吸融功能不足的矛盾、小城鎮(zhèn)化浪潮與農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕拿躘4]。有學者從城鄉(xiāng)二元制的角度討論了“偽城鎮(zhèn)化”問題，認為由于城鄉(xiāng)二元體制及戶籍制度的限制，使大量農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，卻不能享受與市民同等的公共服務，其收入水平、消費水平也與市民有很大差距，是偽城鎮(zhèn)化的成因[5]。還有學者在“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀研究的基礎上，從制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等角度提出對策建議；隨著城鎮(zhèn)化研究的深入，“偽城鎮(zhèn)化”的討論選題也逐漸擴展到了文化、生態(tài)等各個方面。

總的來說，研究者傾向于將“偽城鎮(zhèn)化”理解為在城鎮(zhèn)化進程中土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口雖然進入了城市，但并沒有完全成為城市居民的現(xiàn)象。其表象背后主要呈現(xiàn)出以下特征：第一，人地關系的非對稱性?？焖俚耐恋亻_發(fā)策略，使得土地城鎮(zhèn)化的增長速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化的速度，造成了人地關系緊張的局面，并呈現(xiàn)出非對稱性的特點。第二，城鄉(xiāng)二元分割的非均衡性。以戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)二元分割，造成了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置與附著在戶籍制度上的福利，呈現(xiàn)出雙重非均衡分化的特征。第三，治理主體的單一性。政府主導下的不連續(xù)跨越式發(fā)展和土地空間的低效益擴張，伴隨著市場力量與社會力量對政府權力的依附與拒斥并存。第四，多重題域風險的共生性?！皞纬擎?zhèn)化”在空間粗放的土地開發(fā)邏輯下，伴隨著身份認同、文化重塑、環(huán)境污染等多重風險的共生。

上述研究，拓展了人們對“偽城鎮(zhèn)化”命題的認識進路。概括起來，其進步意義主要體現(xiàn)在三個方面：其一，有效解釋了“偽城鎮(zhèn)化”的內涵；其二，在其內涵的基礎上，拓展其研究外延和研究題域；其三，從多個層面分析了“偽城鎮(zhèn)化”的成因，并針對性地提出了諸多建設性意見。然而，面對新型城鎮(zhèn)化進程中“偽城鎮(zhèn)化”的循環(huán)往復、亂象叢生，如下問題仍值得思考：“偽城鎮(zhèn)化”亂象背后的本質是什么？“偽城鎮(zhèn)化”表象背后存在著怎樣的生成邏輯,其進一步發(fā)展會招致什么樣的風險？如何改進和優(yōu)化“偽城鎮(zhèn)化”的風險治理路徑？

從治理的角度講“偽城鎮(zhèn)化”無疑是一個“治理失靈”問題，作為主要治理主體的政府存在著不可推卸的責任。鑒于此，本研究將“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象解釋為政府“治理失靈”的問題，結合國家轉型的背景，借助“控制論”這一分析工具，對“偽城鎮(zhèn)化”亂象背后的成因邏輯深入剖析，并在此基礎上提出系統(tǒng)化的改革策略，以期對新型城鎮(zhèn)化建設和國家治理轉型提供有益的啟示和建議。

二、偽城鎮(zhèn)化表象背后的本質

近年來，學界對中國政府的研究取得了長足的進步，這些文獻在田野調查的基礎上，以豐富縝密的經(jīng)驗研究呈現(xiàn)出任務多重、行為矛盾的政府形象。許多實證案例研究顯示，一方面，在中國式“壓力型”體制下，地方政府在政策執(zhí)行過程中，任務的“層層加碼”迫使基層政府采取有效措施完成上級的任務。另一方面，當?shù)胤秸鎸﹄y以完成的任務壓力和晉升考核激勵時，不得不采取各種應對策略與上級政府展開博弈。還有許多研究表明地方政府在執(zhí)行公共政策時扮演著相互矛盾的角色，一方面，在“壓力型”體制下，不斷向更下級的政府進行“層層加碼”式的施壓。另一方面，又與下級政府“共謀”應付上級的檢查。隨著復雜任務中政府運作過程的“黑箱”被逐步打開，如何解釋這些不同的、相互矛盾甚至沖突的現(xiàn)象呢？學者們雖然解釋各異，但仍就難找到合適的理論分析框架來有效解釋政府的微觀行為。雖然田野調查的經(jīng)驗不斷豐富，政府行為的研究工作卻沒有顯著的知識增長，甚至陷入了一個研究收益遞減的“內卷化”階段?！皞纬擎?zhèn)化”現(xiàn)象作為政府“治理失靈”的特殊表現(xiàn)與政府的復雜運作過程相伴生，在解讀過程中同樣面臨困難性，為此我們借鑒“控制論”這一理論工具對“偽城鎮(zhèn)化”表象背后的本質進行“深描”，以期破譯政府治理失靈背后中的密碼。

（一）“偽城鎮(zhèn)化”表象背后的政府運作邏輯

地方政府作為理解中國政府的關鍵主體，從行政管理體制的設置來看，“屬地管理”和“行政發(fā)包”是中國政府體系的典型特征，它意味著中央政府并不直接干預地方層面的職能履行，而是采用委托—代理的方式[6]。基于經(jīng)濟學中不完全契約的前提假設，由于作為委托方的中央政府和作為代理方的地方政府之間的行為目標各異和信息不對稱，在現(xiàn)實中任何契約都無法將組織之間或者組織內部的全部可能性關系考慮在內，因此在談判過程中，作為資產(chǎn)所有者的中央政府通常會持有剩余控制權。有學者將控制權理論做了進一步延伸，解釋了政府各層級之間諸種控制權的分配組合，并將政府內部實際運行過程的“控制權”理論重新概念化，提出了政府間控制權的三個維度：目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權[7]。這一理論有效地解釋了產(chǎn)權分配過程中政府內部的權威關系和相應的組織行為。

與此同時，控制權的分配形式在不同政府治理模式中的治理效果也存在差異。在“高度關聯(lián)性組織中”部門之間的聯(lián)系非常緊密，存在著極為敏感的互動反應；而在“松散關聯(lián)的組織中”各部門各自保持本身特有的獨立性，相互之間反應遲緩、松散且不穩(wěn)定[8]。中國作為單一制國家，國家整體通過憲法授予地方自主權和自治權，從學理的“應然”層面上講中國屬于高度關聯(lián)性的組織，然而從“實然”角度上看政府際關系卻呈現(xiàn)出松散性的特點。由于作為委托方的中央政府與作為代理方的地方政府之間存在著遼闊的行政范圍和漫長的空間距離，使得委托方與代理方之間存在嚴重的信息不對稱。中央政府在行使控制權的同時獲取信息的成本巨大，往往處于“理性無知”（rational ignorance）的局面，實際的控制權更多是呈現(xiàn)出“行政發(fā)包制”[9]的特點。

（二）“偽城鎮(zhèn)化”表象背后政府治理失靈的本質

“控制論”模式下的“行政發(fā)包制”使央地關系內部產(chǎn)生了一個深刻矛盾：中央權威體制與地方有效治理間的矛盾，這是政府“治理失靈”的一個深層誘因，這集中表現(xiàn)在中央管轄控制權與地方有效治理權之間“張力”銜接的狀態(tài)。前者趨于權力、資源向上集中，削弱了地方政府解決實際問題的能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對權威體制的中央核心產(chǎn)生威脅，長期以來，科層制內部的這一矛盾沒有得到根本性解決，只能在動態(tài)中找尋某種暫時的平衡點[10]。

首先，權威體制的一個重要特點是“政令出自中央”即統(tǒng)一的決策部署。其運作過程必然呈現(xiàn)出“一刀切”的特點，不能充分考慮地方各地的實際情況。其次，決策的有限理性常常導致組織目標、組織設計和激勵機制等制度的安排缺陷。再次，組織中委托—代理關系的固有矛盾，一方面，造就下級官員的代理人角色，權力、責任、利益間的分離，使得中央對地方的工作監(jiān)督難以從長計議；另一方面，央地間信息的不對稱、收集信息的困難性往往使地方政府擁有更大的“談判優(yōu)勢”，通過政策的變通或者政府間的共謀來減輕“一刀切”決策模式所帶來的 “共振反應”。但是無論是變通還是共謀，都隱含著對中央權威體制本身的挑戰(zhàn)，因此自上而下的運動型治理模式，成為了中央約束基層行為的靈活手段。這使得中國的政治運行呈現(xiàn)出一種“怪圈”：宏觀上，央地關系在集權與放權的抉擇中輪番交替，自上而下的運動型治理整頓在不同的領域中重復出現(xiàn)。從微觀上看來，有諸多的基層問題，如在政策執(zhí)行過程中的不力，變通與共謀——急藥慢攻，反復治理，但是仍痼疾難除、去而復來[11]，這實質是中國政府常規(guī)治理失靈的一個集中體現(xiàn)。

由此分析，政府治理失靈邏輯下的“偽城鎮(zhèn)化”背后存在著一對深刻的矛盾：中央權威體制與地方有效治理間的矛盾，其本質體現(xiàn)了中國常態(tài)治理能力不足治理模式乏力情況下的常規(guī)治理失靈。

三、偽城鎮(zhèn)化的生成邏輯

作為一種“國家謀劃”的城鎮(zhèn)化內嵌于中國復雜現(xiàn)代化進程中，并在追趕式現(xiàn)代化的“發(fā)展主義”邏輯下輔以“行政發(fā)包制”作為新的治理模式。然而“控制論”視角下的“行政發(fā)包制”存在著固有的缺陷，在中央常態(tài)治理能力不足的情況下，當壓力型體制下的地方政府面臨上級政府檢查驗收壓力和驗收合格晉升激勵時，往往會采取與城鎮(zhèn)化不符的 “目標替代”(goal displacement)策略。這使得城鎮(zhèn)化的質量大打折扣，直接造成“偽城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

（一）“大躍進”式的土地開發(fā)策略

我國城鎮(zhèn)化指數(shù)從1978年的17.98%發(fā)展到2000年的35%至2012年的52.6%左右，34年間增長了34.7%，這是一個歷史性的進步，但是從西方發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗以及我國現(xiàn)行發(fā)展的實際需要來看，這距離70%的城鎮(zhèn)化目標依然存在很大差距。面對這一任務壓力，一方面，為了盡快完成目標，許多地區(qū)的地方政府展開了“大躍進”式的土地開發(fā)策略來代替“人本化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，這使得土地城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度，人地關系呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)。另一方面，20世紀90年代以來中央政府采取了權力和資源向上集中的策略，尤其是分稅制改革后中央采取財權上移的政策，央地間的財政分配比例發(fā)生了巨大變化。地方政府承受著比分稅制改革前更大的財政壓力，不得不以出售土地的形式獲取財政收入來緩解地方政府的債務危機，從而形成了“土地財政”，城鎮(zhèn)化在這一模式下異化成了政府經(jīng)營城市的“偽城鎮(zhèn)化”邏輯。

（二）激勵強度與組織目標替代悖論

科層制中的一項重要內容就是強調對政府官員績效的考察，通過激勵強度的調節(jié)，達到誘發(fā)所期的行為目的。但在政策的實際運行過程中，存在著激勵強度與組織目標替代悖論。一是激勵不相容。所謂的激勵不相容，是指作為委托方的中央政府和代理方的地方政府，二者間的利益并非完全一致，中央政府頒布的政策對公共利益的增減,并不直接影響地方政府利益的增減。二是晉升錦標賽。在科層人事制度晉升激勵下，地方政府之間往往形成“錦標賽式”[12]的晉升競爭。即使上級政府制定了復雜的考核體系，但由于委托人與代理人之間信息差的存在，中央政府往往處于“理性無知”的狀態(tài)，多半采取以經(jīng)濟增長為考核的量化指標，導致地方政府更傾向于采取擴張城鎮(zhèn)空間規(guī)模的“偽城鎮(zhèn)化”策略來完成任務。三是組織目標替代。公共選擇理論從“經(jīng)濟人”的概念出發(fā)，否定了政府公共性預設，認為政府追求自身的利益也是政府的基本屬性。城鎮(zhèn)化進程中激勵機制的不相容，考核的壓力，晉升的激勵，中央的理性無知，容易導致地方政府目標替代的現(xiàn)象，盲目的土地開發(fā)容易造成城鎮(zhèn)化不連續(xù)跨越式發(fā)展和土地空間的低效益擴張。

（三）“控制論”視角下的運動式治理模式

“壓力型體制”下的地方政府往往面臨“治理失靈”的風險。面對地方政府“工具化”和“功利性”的城鎮(zhèn)化推進邏輯，中央政府不得不在短期內集中力量下猛藥采取類似于“開發(fā)區(qū)清理”“集中整治”“專項行動”等運動式治理策略來矯治地方政府城鎮(zhèn)化進程的“偽城鎮(zhèn)化”開發(fā)行為。這實質反映了中國常態(tài)治理能力不足情況下的常規(guī)治理失靈，通過非常規(guī)模式來增強中央權威的合法性，它雖然具有主體權威性、客體特定性、治理高效性等優(yōu)點，但同時又具有反彈性的缺點。這種反彈性不僅表現(xiàn)在當面對中央抽檢的高壓下地方政府通過“裝忙”“忙而不動”以及“變通”“共謀”等“弱者的武器”①來更隱蔽的執(zhí)行政策，而且每次整頓后都會掀起更大規(guī)模的“偽城鎮(zhèn)化”反彈。如各地打著工業(yè)走廊、生態(tài)園區(qū)、旅游度假村的幌子繼續(xù)建設形象工程和擴大開發(fā)區(qū)規(guī)模。假如中央突擊式的“運動型治理”成為了“治理常態(tài)”，那么治理體系的系統(tǒng)性將經(jīng)常性的受到破壞，并呈現(xiàn)出“治理失靈”的狀態(tài)，土地城鎮(zhèn)化邏輯下的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象不但得不到根治，其危害性也將會被大大加深。

四、偽城鎮(zhèn)化或引致的多重風險

在復雜現(xiàn)代化大轉型背景下，以戰(zhàn)略方式進入國家治理場域的城鎮(zhèn)化，在揭示國家治理現(xiàn)代化歷史實踐的同時，也伴隨著多重題域風險的并存。“很多習慣的傳統(tǒng)治理方式在短期內可能是較為安全的選擇，但卻不能適應變化著的環(huán)境”[13]。在常規(guī)的情況下，中央通過“行政發(fā)包”對中央與地方的委托—代理關系進行調整，然而由于管理層次和管理幅度的不匹配，不合理的激勵分配制度，直接造成了城鎮(zhèn)化進程中的土地財政、形象工程等“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。運動化的治理模式雖然能夠在短期內調整地方的異化行為，但是由于信息的非對稱性，地方政府“變通式”“共謀式”的應對策略使中央政府往往處于“理性無知”的困境。“治標不治本”的運動式專項整治模式陷入了更大規(guī)模的“偽城鎮(zhèn)化”反彈，進一步引致誘發(fā)了城鎮(zhèn)化建設過程的多重風險。

（一）推進動力的工具性風險

城鎮(zhèn)化推進過程中主要以政府、市場和農(nóng)民工進城為主要動力，然而由于制度的不完善，政府和市場往往陷入“失靈”的狀態(tài)。一方面，地方政府工具理性風險。面對分稅制改革后的壓力，政府間的晉升競爭激勵，以及以GDP增量為主要考核的指標，地方政府往往將城鎮(zhèn)化建設作為自己攫取政治資本和個人利益的工具。與此同時，行政工具主導下的土地開發(fā)、空間規(guī)模擴張，催生了大量的“形象工程”“政績工程”。另一方面，權力與資本“互嵌”風險。大轉型背景下，權力與資本之間“互嵌”的邏輯深深植根于城鎮(zhèn)化建設之中，然而這種“互嵌”邏輯與社會需求之間的“張力”在一定程度上的難以彌合，使得“偽城鎮(zhèn)化”的危害大大加深，尤其在“經(jīng)濟人”理性的自身利益驅動下，地方官員與地方利益集團組成了城市開發(fā)的“增長聯(lián)盟”。資本在城鎮(zhèn)化推進進程中逐漸顯現(xiàn)其增值自身、創(chuàng)造剩余價值的本性，在資本的邏輯下房地產(chǎn)開發(fā)商物化為了“人格化的資本”，新一輪的“圈地運動”使土地成為了他們的“現(xiàn)金奶?！?。資本邏輯的“強勢殖民”，否定了新自由主義經(jīng)濟學家所鼓吹的 “下溢假設”（trickling down effect）②，直接造成了新型城鎮(zhèn)化進程中的治理風險大大增加。

（二）空間結構的破碎性風險

新型城鎮(zhèn)化作為各種利益關系調整、社會結構重構的過程。在演進過程中，勢必會形成三重空間：物理載體空間、社會權益空間、心理感知空間?！皞纬擎?zhèn)化”視角下的空間結構扭曲了城鎮(zhèn)化內蘊的正向發(fā)展價值，使三重空間都面臨破碎化的風險。一是物理載體空間的破碎性風險。城鎮(zhèn)在資本剩余價值攫取邏輯下使物理空間呈現(xiàn)出“馬賽克拼接”的碎片化傾向，形成不斷增長、連續(xù)、斷裂的多中心空間結構。與此同時，高房價的擠出效應和過濾效應，使城鎮(zhèn)物理空間呈現(xiàn)出高貴與貧困差異的“空間極化”狀況。二是社會權益空間的鏤空化風險。權益能否伴隨著農(nóng)民身體進城，是決定新型城鎮(zhèn)化是否真正完成的關鍵。雖然部分人在城鎮(zhèn)化進程中成為了城鎮(zhèn)居民，但他們也只是名義上的“居民”，在子女教育、醫(yī)療保障、社會福利、勞動報酬等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇。大轉型背景下的中國，往往會陷入經(jīng)濟績效的追趕式發(fā)展模式，而忽視了“人的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展初衷，尤其在涉及土地進程、身體進程的同時，公共服務均等化卻得不到保障，直接導致了主體邊緣化、權益鏤空化的風險。三是心理感知空間的疏離化風險。隨著“現(xiàn)代化”因素的滲透，以血緣和地緣為“內核”紐帶的傳統(tǒng)社區(qū)不斷瓦解，人們彼此之間更加“原子化”，這極易誘發(fā)人際關系陌生化、心理感知疏離化的風險，從而消解城鎮(zhèn)化所內蘊的人本化發(fā)展價值。

（三）風險題域的共生性

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家的中國，在以壓縮式、追趕式的“發(fā)展邏輯”追求經(jīng)濟現(xiàn)代化的同時，任務從串聯(lián)變成了并聯(lián)，風險也從歷時性積累向共時性邁進。城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化進程中的重要一環(huán)，從生態(tài)分析的角度來看，“偽城鎮(zhèn)化”的風險展演于各個題域，并表現(xiàn)出極為復雜的多重面相。一是經(jīng)濟領域。在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府工具理性的“發(fā)展主義”與資本剩余價值的“攫取主義”之間的互構邏輯，對社會各領域的“強勢殖民”，直接造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的土地依賴性、粗放性和非均衡性。二是政治領域。在項目檢查壓力和晉升激勵的邏輯下，地方政府更多的將城鎮(zhèn)化建設作為自己科層晉升的“跳板”，即使面臨中央政府運動式的檢查，往往也會選擇更隱蔽的變通共謀策略，地方政府尋租、腐敗的失靈現(xiàn)象比比皆是。三是文化領域。作為文化遺產(chǎn)的“地方性知識”湮沒在了“一刀切”式的城鎮(zhèn)化推進過程中，老北京的胡同、傳統(tǒng)的四合院、江南的小橋流水等一并被“城市森林”所覆蓋，與此同時，傳統(tǒng)以血緣和地緣為紐帶的村落、社區(qū)也被高樓大廈所一并取代。四是社會領域。城鎮(zhèn)化作為一項系統(tǒng)工程嵌套在快速轉型的現(xiàn)代化進程中，“物本”的任務超越了“人本”的邏輯，公共服務均等化、社會身份再生產(chǎn)、群體性事件等問題直接造成了社會領域復雜風險的叢生。五是生態(tài)問題?！皞纬擎?zhèn)化”使生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出吉登斯筆下的“自反現(xiàn)代化”[14]后果。在“中國式”治理背景下環(huán)境污染問題逐漸由原來的地方性行政問題轉變?yōu)閰^(qū)域性公共治理問題，并伴隨著漂移、跨域的風險，區(qū)域政府間博弈過程中的扯皮推諉又容易使環(huán)境問題陷入“有組織的不負責任”范式下的“囚徒困境”。

五、偽城鎮(zhèn)化風險的治理路徑

“處于前現(xiàn)代性經(jīng)驗視域之中的現(xiàn)代化，正在為反思性現(xiàn)代化所取代”[15]?！翱刂普摗币暯窍抡卫硎ъ`的“偽城鎮(zhèn)化”問題實質暴露了中國常態(tài)治理能力不足情況下常規(guī)治理失靈以及國家發(fā)展邏輯的缺陷和治理模式的乏力，它違背了“城市讓生活變得更美好”的發(fā)展初衷。“政治生活看作一個行為系統(tǒng)，它處于一個環(huán)境中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產(chǎn)生反作用。為了使一個政治系統(tǒng)具有最大的效用，可以把它看作一些互動，一個政治系統(tǒng)通過這些互動為一個社會權威性地分配價值”[16]。一方面，改革開放三十年來，后發(fā)外生追趕式現(xiàn)代化的“發(fā)展主義”在短期內難以擺脫路徑依賴的鎖定狀態(tài)；另一方面，在近階段，基于韋伯意義上的國家型構，新型城鎮(zhèn)化在一個相當長的時間內，都將面臨克里斯瑪合法性的持續(xù)弱化，但依舊相對強勢，以及法理型合法性增長乏力的嚴重事實[17]。顯然，如果政治系統(tǒng)內部的耦合關系忽略對環(huán)境影響的可變能力，將很難在不斷變化的世界中持續(xù)下去。因此，在面對“偽城鎮(zhèn)化”所產(chǎn)生的一攬子問題，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改革戶籍制度、土地制度、財稅制度的前提下，政府要通過治道變革的系統(tǒng)化思想，在改善國家發(fā)展模式的基礎上提高治理能力。

（一）治理理念的包容性

要摒棄以GDP增長為目標的發(fā)展邏輯，以“包容性政府”的治理模式代替“發(fā)展型政府”的范式。城鎮(zhèn)化并不是政府攫取晉升資本、個人利益的物化工具，它是現(xiàn)代化進程中實現(xiàn)利益格局調整、轉型題域選擇和風險管控的國家戰(zhàn)略。倡導包容性發(fā)展的治理邏輯有利于再平衡不合理的收入差距、減少各領域的風險沖突、保護公民的個人利益。使城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式真正轉向人本性、科學性、可持續(xù)性的發(fā)展邏輯。

（二）治理主體的多元性

控制論視角下的國家治理模式實際遵循一種“中心—邊緣”支配式結構，政府奉行壟斷治理的理念，強調在中央的領導下，政府是管理國家和地方治理的唯一主體，即無所不能的“全能型政府”模式。“然而公共領域的成敗始終都離不開普遍開放的原則，把某個特殊集團完全排除在外的公共領域不僅是不完整的，而且根本就不算是公共領域”[18]。城鎮(zhèn)化建設奉行的應然邏輯是多元主體的合作治理理念，是一種“強政府、強社會”的治理模式，因此，在治理主體的選擇上要打破以政府為單一主體的結構固化，真正建設包含非營利性組織和私營部門具有開放性結構的治理系統(tǒng)。

（三）治理權力的制度性

“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”[19]。由此可見，制度能夠型塑規(guī)范社會運行的各種規(guī)則，減少社會風險的發(fā)生?！翱刂普摗币暯窍碌恼卫砟Ｊ阶裱氖恰罢咧螄钡牟呗?，但是作為一種“社會價值的權威性分配”，政策從需求到輸出經(jīng)歷了“黑箱”博弈的過程，容易形成“碎片化威權主義”（fragmented authoritarianism）③的風險，造成中央權威和地方有效治理之間的矛盾。無論是地方政府的政策變通還是共謀抵抗，都隱含著對權威體制本身的挑戰(zhàn)，“運動式的治理模式”偶然性、反彈性的治理缺陷，是中央監(jiān)督失靈的一個重要原因。因此需要通過常規(guī)性的治理法器真正約束地方政府的行為，在財政、環(huán)保等重要領域，通過縱向上的“垂改”，直接在地方設置垂直管理系統(tǒng)，打破政府之間的變通、共謀的策略；同時橫向加強地方人民代表大會和司法系統(tǒng)的監(jiān)督作用，真正把“權力鎖進制度的籠子里”。

（四）治理工具的效能性

在城鎮(zhèn)化推進過程中，僅僅依靠“強制性制度變遷”驅動下的單一行政工具，容易造成“馬賽克拼接”式的“偽城鎮(zhèn)化”空間破碎形態(tài)?！按筌S進”式的城鎮(zhèn)化空間擴張伴隨著多重題域的風險共生,這表明了大轉型時代下的中國，面對現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的持續(xù)張力和追趕式現(xiàn)代化進程中的“一攬子問題”，僅僅依靠單一行政手段回應公眾多樣的需求和復雜風險的叢生，容易導致治理效果的低效性、失靈化。因此需要通過政府主導下的協(xié)商民主實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中決策、執(zhí)行和監(jiān)督的法制化、科學化、民主化。在治理技術上采用多元的市場化工具、工商管理技術和社會手段提高治理效能，從而提升城鎮(zhèn)化進程中公共產(chǎn)品的供給效率和公共服務的供給質量，完善國家治理體系和增強國家治理能力，使城鎮(zhèn)化真正沿著“城市讓生活變得更美好”的初衷發(fā)展。

六、結 論

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾言:“21世紀中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將改變世界”。新型城鎮(zhèn)化作為中國現(xiàn)代化進程中的重要“助推器”，在壓縮式現(xiàn)代化的后發(fā)語境中形成，并與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)化一道構成“新四化”，其自身的構造邏輯直接影響著中國現(xiàn)代化進程的速度、廣度和深度。然而，“發(fā)展主義”邏輯驅動下的政府在展開“追趕式現(xiàn)代化”策略的同時，也使城鎮(zhèn)化建設面臨著“一攬子”需要解決的問題?？刂普撘暯窍碌恼畠炔看嬖谥逃械慕Y構性缺陷，使權力在某種程度上控制乏力，這實質反映了中國常態(tài)治理能力不足、治理模式乏力情況下的常規(guī)治理失靈，它容易使新型城鎮(zhèn)化陷入“偽城鎮(zhèn)化”的桎梏，直接加劇了現(xiàn)代化進程中社會轉型的困難性和風險性。因此，破除“偽城鎮(zhèn)化”的困境，不僅需要改革者具有前瞻性的眼光，還要具有系統(tǒng)化的改革策略，通過系統(tǒng)化的改革，不斷完善國家治理體系和增強國家治理能力，使新型城鎮(zhèn)化真正回歸“人本化”的初衷，摒棄偽城鎮(zhèn)“物本化”的延續(xù)。

注釋：

①所謂的“弱者的武器”，是指弱者之間通過心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡,以低姿態(tài)的反抗技術來對抗強者，以避免公開反抗的集體風險。其實質蘊含著對強者權威和合法性的挑戰(zhàn)。參見[美]詹姆斯· C．斯科特的《弱者的武器》，鄭廣懷，等譯，南京：譯林出版社，2011。

②“下溢假設”（trickling down effect）：只要經(jīng)濟持續(xù)增長、越做越大，其他一切問題都遲早會迎刃而解。其實質延續(xù)了傳統(tǒng)的“發(fā)展才是硬道理”“效率優(yōu)先”的工具理性發(fā)展路徑，在一定程度上與國家所倡導的“以人為本”的城鎮(zhèn)化相矛盾。

③“碎片化威權主義”是由李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(M ichelOksenberg)提出，他們認為中國政府間的政策協(xié)商過程是“封閉”的官僚體制之間橫向和縱向不斷討價還價的過程，政策變通式的達成，隱喻著對中央權威的挑戰(zhàn)。參見[美]李侃如的《治理中國∶從革命到改革》，北京：中國社會科學出版社，2010。

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責任編校：梁 雁

The Phenomenon of"Pseudo Urbanization"in the Process of New Urbanization:Generating Logic and Risk M anagement

SUN Chongming
(School of Politics and Public Administration,Soochow University;Suzhou 215123,China)

In the background of the transformation of complexmodernity,while the new urbanization into national governance domain in a strategicmanner clearly expresses national governance context and practice logic,the risk also steps from a diachronic accumulation to the synchronization,overall showing a"pseudo urbanization"phenomenon.It shows the characteristics of the non-symmetry of the relationship between human and land,the non-equilibrium of the two elements of urban and rural areas,the unitary nature of governance and the nature of multiple risks.Based on"control theory"perspective,in-depth analysis of structural defects within the government can clearly reveal the"great leap forward"development strategy under the"developmentalism"drive of local governments and the replacement paradox between the incentive and the objectives of the organization of the central government and local government.The movement type supervision and governance of central government is the deep cause of the logic formation of"pseudo urbanization",which reflects the status of convergence governance failure between the central authority and local institutionalgovernance under insufficientnormalgovernance.It iseasy to cause the driving power being the tool,the fragmentation of space structure and symbiosis ofmultiple risk domains in the new urbanization process.Therefore,eliminating themultiple risks of pseudo urbanization needs to update governance reform ideas and the concept of governance,optimize the governancemain body,normalize governance power,and improve governance tools to respond.Through the construction of systematic network governance,the traditional path dependence of governance is broken through to in-depth promote nationalgovernance systems and governance capacity.In such a way,the development of new urbanization can follow the direction of health and sustainability.

new urbanization;pseudo urbanization;control theory;governance failure;formation logic;risk management

C97；F272.92

：A

：1672-8580（2016）06-0011-10

國家社會科學基金項目（10CZZ023）

孫崇明（E-mail：sudascm@126.com）