析清代災(zāi)害救助的基本程序

朱鳳祥

(商丘師范學院 歷史與社會學院 ，河南 商丘 4760000)

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析清代災(zāi)害救助的基本程序

朱鳳祥

(商丘師范學院 歷史與社會學院 ，河南 商丘 4760000)

有清一代，自然災(zāi)害頻仍，其受災(zāi)的頻率、廣度和深度都遠遠超過以前任何朝代，因此，統(tǒng)治者非常重視救災(zāi)工作。清代救災(zāi)的基本程序非常明確：報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑、查賑等，這幾個互為關(guān)聯(lián)的步驟各有具體規(guī)定，且以法律的形式載于《大清會典》《大清律例》《戶部則例》中。這一套法令化的、完整而且固定的程序，使得各項救災(zāi)措施的實施可以做到有章可循、有法可依，因而較好地發(fā)揮了其社會穩(wěn)定和救助功能。

清代；救災(zāi)；程序

中國自古就是一個多災(zāi)害國家，歷代政府都有一套對付自然災(zāi)害的辦法，在救災(zāi)過程中，都會有一套基本的程序作為指導，以便順利地完成救災(zāi)工作。報災(zāi)→勘災(zāi)→救災(zāi)→災(zāi)后重建，這是任何朝代在應(yīng)對自然災(zāi)害時的必由之路。然而，在實際的操作過程中，如果每一步驟，沒有相應(yīng)的制度作為保證，這些程序化的東西是很難發(fā)揮出實際效益的。可以說，救災(zāi)程序系統(tǒng)化、救災(zāi)措施制度化并且擁有一定的法令法規(guī)效力，一直到清朝才被確立下來。清代，隨著國家職能的擴展，救災(zāi)工作日益被明確納入國家管理的事務(wù)中來，成為國家政治生活當中一項非常重要的內(nèi)容，并逐漸形成了以皇帝為總管、戶部籌劃組織、地方督撫主持、知府協(xié)辦、州縣官具體執(zhí)行的救災(zāi)組織體系，層層向上負責。清代的救災(zāi)管理體制，部門分工明確，指揮體系完整，救災(zāi)措施完備，較好地發(fā)揮了社會穩(wěn)定功能。

為了對付自然災(zāi)害，清政府制定了一套完備嚴格的救災(zāi)制度，要求地方官府照章嚴辦、不得有誤。許多具體的措施和規(guī)定被載于《大清會典》《大清律例》《戶部則例》中，或者通過上諭“永著為例”，使其具有一定的法律效力。清代救災(zāi)的基本程序非常明確：報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑、查賑等，這幾個互為關(guān)聯(lián)的步驟各有具體規(guī)定，主辦官員和協(xié)從人員分工協(xié)作，職責劃分相當精細。

一、報災(zāi)

地方遭受水、旱等災(zāi)害，州縣官吏要先將災(zāi)情及時上奏，稱為報災(zāi)。清代對報災(zāi)有著較為嚴格的要求，嘉慶《大清會典》規(guī)定：“凡地方有災(zāi)者，必速以聞?！钡胤奖粸?zāi)后，只有將災(zāi)情及時上報，政府盡快制定救濟方案，才能盡量減少災(zāi)害造成的損失。對此，清代統(tǒng)治者有十分清醒的認識，如康熙皇帝曾發(fā)布上諭說：“救荒之道，以速為貴，倘賑濟稍緩，遲誤時日，則流離死傷者必多，雖有賑貸，亦無濟矣”[1]281。 所以，規(guī)定如果地方官報災(zāi)逾期而延誤賑濟要予以處罰。由于當時交通條件不便利，信息傳遞速度受限，各地距京師遠近亦大不同，而且報災(zāi)是由災(zāi)區(qū)的地方官吏逐級上報，所以，政府在規(guī)定報災(zāi)期限時，要將這些因素充分考慮在內(nèi)。順治十年(1653年)清政府規(guī)定，報災(zāi)期限“夏災(zāi)不出六月，秋災(zāi)不出九月”；地方官在上奏災(zāi)情的同時，還要“差官履畝踏勘，將被災(zāi)分數(shù)詳造冊結(jié)題，照分數(shù)蠲免”[2]623。有清一代，基本上是執(zhí)行夏災(zāi)不出六月、秋災(zāi)不出九月的報災(zāi)時限。

為了保證賑災(zāi)活動的有序性，收到預(yù)期結(jié)果，清代對報災(zāi)這一環(huán)節(jié)非常重視。順治十七年(1660年)四月“詔定匿災(zāi)不報罪”[3]158，進一步明確了上述之報災(zāi)期限，并具體規(guī)定:“直省災(zāi)傷先以情形入奏，夏災(zāi)限六月，秋災(zāi)限七月。州縣遲報逾一月內(nèi)者罰俸六月；一月外者降一級，二月外者二級，均調(diào)用；三月外者革職；撫、司、道官以州縣報道日起限，逾限，議亦如之”[4]5289。后來，歷經(jīng)康熙朝至雍正六年(1728年)，遂固定為州縣官員報災(zāi)限期40天，上司官接到奏報后限5日內(nèi)上報，“其勘報限期，州縣官扣除程限，定限四十日；上司官以州縣報到日為始，定限五日，統(tǒng)于四十五日內(nèi)題報，如逾議處”[5]2767。應(yīng)該說，這樣的報災(zāi)日期限定，還是比較合理的，它既避免了因報災(zāi)期限過短，地方官害怕愈期而匿災(zāi)不報，同時也防止了因報災(zāi)期限過長，無法使災(zāi)民得到及時救濟。有了較為合理的報災(zāi)日期限定，并在法律上規(guī)定對不能及時報災(zāi)的違法官吏予以懲處，為政府及時統(tǒng)籌安排救災(zāi)事宜，盡快恢復社會生產(chǎn)、生活秩序提供了保證。

二、勘災(zāi)

地方發(fā)生災(zāi)情，皇上見報后立即降旨地方，由督撫委派官員迅速準確地查勘田畝受災(zāi)面積、受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分數(shù)，限期奏聞，稱為勘災(zāi)。勘災(zāi)是政府確定救災(zāi)方案的依據(jù)，因此，清政府對勘災(zāi)工作要求非常嚴格、具體。勘災(zāi)基本上是和報災(zāi)同步進行的，地方官吏完成勘查工作后，要將勘災(zāi)所得的結(jié)果匯總造冊，迅速上報于省，省督撫接報后在5日內(nèi)奏請蠲賑?？睘?zāi)是為了確定災(zāi)情等級即成災(zāi)分數(shù)，作為下一步蠲賑的依據(jù)。被災(zāi)程度用成災(zāi)分數(shù)表示，從一分災(zāi)至十分災(zāi)計十等，關(guān)于成災(zāi)分數(shù)的規(guī)定，有一個發(fā)展的過程。順治和康熙朝，規(guī)定五分以下為不成災(zāi)，受災(zāi)六分以上為成災(zāi)。乾隆時期，隨著社會財富增加，政府資金充裕，救濟能力增強，于是便降低成災(zāi)分數(shù)，擴大報災(zāi)范圍。乾隆三年(1738年)五月頒布諭旨：將五分災(zāi)作成災(zāi)對待，并永著為例。對于蠲免之數(shù)，也規(guī)定了相應(yīng)的標準：五分者和六分者同免十之一，余如雍正朝舊例，即七分者免十之二、八分者免十之四、九分者免十之六、十分者免十之七。

勘災(zāi)之前，州縣官員先讓百姓自報受災(zāi)情況，如姓名、受災(zāi)田畝、所處位置等，經(jīng)核對后作為勘災(zāi)底冊，交勘災(zāi)人員核查?？睘?zāi)初以州縣為單位，乾隆二十二年(1757年)改為以村莊為單位，按地畝受災(zāi)程度確定災(zāi)分。由于勘災(zāi)點變小，碰到受災(zāi)面較大而勘災(zāi)委員又少，此時則很難按時完成勘災(zāi)任務(wù)。一旦遇到這種情況，為免處罰，勘災(zāi)官員可由皇帝特批，延長其勘災(zāi)期限?？睘?zāi)時各級官員都要隨時報告災(zāi)情，戶部接到各地報災(zāi)題請后，還要派員復勘，有時皇帝也派心腹暗中調(diào)查，以備不實。復查屬實，勘災(zāi)結(jié)果便可作為蠲免的依據(jù)。為配合勘災(zāi)的正常進行，清代還對勘災(zāi)不實及隨意刪減災(zāi)分的地方官吏予以嚴懲。

清代中期以前，政府對社會的掌控能力較強，各級救災(zāi)官員的監(jiān)督互助有較高的透明度，官員們所奏報的各種勘災(zāi)數(shù)據(jù)，還是比較屬實的。嘉慶以后，由于政治腐敗，荒政效力下降，匿災(zāi)不報、報災(zāi)不實以及不及時報災(zāi)等情況日益增多，這無疑人為地增加了災(zāi)荒的深度。如“丁戌奇荒”前，山西等地已連續(xù)兩年亢旱，但“在上者惟知以催科為考成，在下者惟知以比糧為報最，故雖連年旱災(zāi)，盡行匿而不報，田雖顆粒無出，而田糧仍須照例完納”，致使光緒三年(1877年)“倉庫所存無幾，而待賑濟之民無算”，大量災(zāi)民束手待斃，奄奄一息，曾國荃上任后雖請賑救，但大難已經(jīng)形成，為時已晚[6]。地方官諱災(zāi)不報多是出于政治上的考慮，以粉飾太平來逃避自己對防災(zāi)不力的責任，雖然最后有可能東窗事發(fā)而受到懲處，但深受其害的還是廣大災(zāi)民。晚清詩人高旭的一首詩歌對此進行了深刻的揭露：“天既災(zāi)于前，官復厄于后。貪官與污吏，天地而蔑有。歌舞太平年，粉飾相沿久，匿災(zāi)梗不報，謬冀功不朽。一人果肥矣，其奈萬家瘦。官心狠豺狼，民命賤雞狗。屠之復戳之，逆來須順受。況當賑災(zāi)日，更復上下手”[7]215-216。

三、審戶

審戶是指核實災(zāi)民戶口，依照田畝受災(zāi)輕重、屋舍及畜具損傷情況等劃分受災(zāi)等級，一般分為極貧、次貧兩個等級。區(qū)分極貧、次貧的大體標準是：田畝被災(zāi)，產(chǎn)微力薄，家無存糧或房傾業(yè)廢，孤寡老弱，朝不保夕者為極貧。田雖被災(zāi)，存貯未盡，有微業(yè)尚可經(jīng)營為次貧。次貧以下，還有“又次貧”一級。清代規(guī)定，饑口以16歲為限區(qū)分大、小口，16歲以上為大口，16歲以下至能行走者為小口，再小者不準入冊。

清初，各地審戶列等不一，江南等省例分三等，貴州等省例不分等，雍正七年(1729年)始定，審戶一律分為兩等。但實際上江南等省依照本地的具體情況，仍按三等劃分。乾隆七年(1742年)，進一步規(guī)定：“山西、湖光、貴州不分極貧次貧；山東、陜西只分極貧次貧，皆按月給賑。江南、浙江原分極貧、次貧、又次貧，凡被災(zāi)待賑，每至數(shù)千戶。分為極貧、次貧易于察驗，至又次貧與次貧相去無幾，不便酌減賑恤。且分析多端，未免耽延滋擾。應(yīng)只分為極貧次貧，其又次貧宜從刪省”[4]5292。

對于審戶委員，清代要求甚嚴，規(guī)定必須親入災(zāi)民人家，面驗口數(shù)，逐戶計口勘察；確核后，將應(yīng)賑者按極次貧、大小口，當面填寫入冊，不入賑者以朱筆注于冊旁。審戶之人需造兩聯(lián)賑票，一聯(lián)發(fā)給災(zāi)民作為領(lǐng)賑依據(jù)，一聯(lián)留底以備核查，復查無誤后，始能放賑。復查一般由受災(zāi)地區(qū)府、道大員親自參與；若遇災(zāi)傷異常，還須由“該督撫輕騎簡從，親往踏勘”。對不能按章辦事的各級審戶官員，清代也制訂了相應(yīng)的處罰原則，《大清律例》規(guī)定：凡管內(nèi)有災(zāi)，有司不即受理申報、檢踏，以及本管上司不委官復踏者，各杖八十；官吏不行親詣田所，不用心從實檢踏，任憑里甲等矇混供報，或通同作弊者，各杖一百罷職不敘。檢踏不實誤差十畝至二十畝者，笞二十；誤差每二十畝罪加一等，杖至八十止[8]939-940。依同治四年《戶部則例》(卷84)規(guī)定：“凡災(zāi)地應(yīng)賑戶口，應(yīng)要正、佐官分地確查，親填入冊，不得假手胥役”“倘有不肖紳衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查賑官開報不實，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治”。

可見，審戶程序規(guī)定相當嚴密，對違例官員的處罰也相當嚴格。但在實際操作過程中，審戶難度是非常大的，一則受災(zāi)等級在尺度上不易把握，對于災(zāi)情嚴重、居住分散的地區(qū)尤其如此。而且在審戶過程中，常常受到人為因素的干擾，一些地痞土棍，組成幫派，阻撓審戶委員正常的工作，“其兇惡情形則在強索賑票，不許委員挨查戶口，如不遂欲則拋磚擲石，潑水濺泥，翻船毀橋，甚至將委員擁至空屋，扃鐍其戶，以為要求必得之計”[9]144。遇到此類情況，審戶的客觀公正性便會大打折扣。另外，在審戶過程中，審戶委員有時會讓地方胥役、里保協(xié)助其勘察戶口和造冊，但是胥役、里保所需資費往往攤派于民間，甚至“有取給于被災(zāi)之戶口者”。針對這種情況，乾隆元年(1736年)特頒布諭旨：“地方偶有水旱之事，凡查勘戶口、造具冊籍，勢不得不經(jīng)由胥役里保之手，其所需飯食、舟車、紙張等費，朕聞竟有派累民間，并且有取給于被災(zāi)之戶口者。若遇公明之有司，尚知稽查禁約，至昏憒庸懦者，則置若罔聞，益滋閭閻之擾矣。嗣后凡飯食盤費，及造冊紙張各費，皆酌量動用存公銀，毋許絲毫派累地方。若州縣官不能詳察嚴禁，以致胥役里保仍蹈故轍者，著該督撫立即題參，從重議處”[4]5291。由此可以看出，統(tǒng)治者對審戶過程中有可能出現(xiàn)的積弊，考慮是相當周全的。

四、發(fā)賑

發(fā)賑即發(fā)倉賑濟。發(fā)賑在審戶的基礎(chǔ)上進行，即按照賑票所列數(shù)目將賑米或賑銀發(fā)放到災(zāi)民手中。賑米或賑銀之多寡依照審戶列等按戶付給，對“朝不保夕”的極貧災(zāi)戶，無論大小口數(shù)多寡，都要全賑；對次貧者老幼婦女全賑，少壯丁男則不準給賑，殘廢無力營生的，與老人、小孩一體給賑。乾隆以后，貧困生員也成為政府災(zāi)荒賑濟的對象，乾隆三年(1738年)四月二十二日的上諭云：“各省學田銀糧，原為給散各學廩生、貧生之用，但為數(shù)無多，地方偶遇歉年，貧生不能自給，往往不免饑餒，深可憫念。朕思士子身列膠庠，自不便令有司與貧民一例散賑。嗣后凡遇地方賑貸之時，著該督撫學政飭令教官將貧生等名籍開送地方官，核實詳報，視人數(shù)多寡，即于存公項內(nèi)量發(fā)銀米，移交本學教官均勻散給，資其饘粥。如教官開報不實，給散不均，及為吏胥中飽者，交督撫學政稽察，即以不職參治。至各省學租，務(wù)須通融散給極貧、次貧生員，俾沾實惠”[4]5291。

根據(jù)散賑定例，發(fā)賑時要在州縣本城設(shè)廠，四鄉(xiāng)分于適中處設(shè)廠，如鄉(xiāng)廠相距較遠，可多設(shè)一二廠進行發(fā)放。發(fā)賑最容易滋生的弊病是短少克扣。為此，清政府規(guī)定發(fā)賑時有司官員必須親臨監(jiān)督，不得假手胥役里甲。每日放賑完畢，必須登記造冊，以備上級抽查。另外，為了避免散賑過程中胥吏中飽和奸民擾亂，同時也是為了便于百姓監(jiān)督，乾隆四年(1739年)規(guī)定“凡遇賑，有司官將被災(zāi)分數(shù)、賑恤款目，豫期宣示，以曉愚民；如有奸民借端要挾者，論如法”[4]5291。這些規(guī)定，在一定程度上抑制了經(jīng)辦官員的舞弊行為，基本上能夠保證賑濟銀糧及時發(fā)放至災(zāi)民手中，從而促使了發(fā)賑過程的正常進行。但是，遇到不能實心為百姓辦事的督撫及州縣官吏，致使災(zāi)民應(yīng)得賑濟銀糧無法保證的情況也時有發(fā)生。比如，乾隆二十四年(1795年)直隸山東大水，次年春御史顧光旭上疏，對施賑過程中存在的問題及災(zāi)民境況描述道：“上年兩省災(zāi)，截漕發(fā)帑加賑。近見流民扶老攜幼入京，春來尤甚。五城米廠飯廠人倍增。詢之，近京數(shù)百里，毀屋伐樹，賣男鬻女，老弱踣頓，不可勝計。耳目所及如此，其外可知。伏思救荒無奇策，惟督撫及有司親民之官實心實力方克有濟。各州縣未嘗不施賑，或委任佐貳，或假手胥吏，或設(shè)廠遠離村鎮(zhèn)，窮民奔走待食，或得或不得。良法美意，一入俗吏手，沾實惠者十不及五……此督撫不能真實愛民，下亦以應(yīng)付塞責，一切皆屬具文”[3]11039。至清代后期，因官場貪贓腐化成風，經(jīng)辦官員之間的監(jiān)督力度下降，腐敗的觸角深入到各個領(lǐng)域，對災(zāi)民的賑濟亦難以幸免。而由此引發(fā)災(zāi)民哄搶事件，導致階級矛盾進一步激化。

五、查賑

查賑是指對辦賑工作的監(jiān)察和核查，以防止地方官奏報不實或者侵吞賑濟銀糧。清代統(tǒng)治者對救災(zāi)工作非常重視，為保證賑濟能夠真正惠及災(zāi)民，賑濟結(jié)束后，常派朝廷要員赴災(zāi)區(qū)查勘辦理結(jié)果。查勘內(nèi)容主要是審查被災(zāi)田畝呈報是否屬實、被災(zāi)分數(shù)和審戶等級劃分是否合理、被災(zāi)民眾有無流徙、辦賑官員有無侵蝕行為等?？滴醵四?1689年)直隸賑災(zāi)后，為了檢查賑濟實效，次年二月頒布上諭：“前所發(fā)三十萬帑金，未審如何散給。所在人民，有無轉(zhuǎn)徙。應(yīng)遣部院大臣，往加詳查?！庇谑牵扒膊吭禾霉俜炙穆凡炜?，有賑濟不實者令即參劾”[1]589。雍正八年(1730年)，河南發(fā)生水災(zāi)，老百姓背井離鄉(xiāng)，“上命蠲免錢糧”，河南巡撫田文鏡卻報喜不報憂，奏稱“河南被水州縣，收成雖不等，實未成災(zāi)，士民踴躍輸將，特恩蠲免錢糧，請仍照額完兌”。第二年，雍正帝了解實情后頒布上諭：“上年山東有水患，河南亦有數(shù)縣被水，朕以田文鏡自能料理，未別遣員治賑。近聞祥符、封丘等州縣民有鬻子女者。文鏡年老多病，為屬吏欺誑，不能撫綏安集，而但禁其鬻子女，是絕其生路也。豈為民父母者所忍言乎？”遂令侍郎王國棟如河南治賑[3]11039，“著給與欽差大臣關(guān)防，馳驛前往，將被水之州縣一一查明，飛飭該地方官，動用本地倉谷錢糧，核實賑濟。……倘地方官奉行不善，怠忽從事，著王國棟嚴參治罪”[10]372。地方報災(zāi)后，朝廷派員協(xié)助地方督辦賑務(wù)，也是一種查賑行為。如嘉慶十八年(1813年)直隸辦理災(zāi)賑，時屆放賑，又派員前往災(zāi)區(qū)督察災(zāi)情及賑務(wù)，“如業(yè)已給賑，即查明該處窮黎是否能普沾實惠，有無遺濫。如尚未開賑，亦著將伊等所辦給賑章程是否周妥，據(jù)實具奏”[11]707。有時，皇帝為防備奏報不實，也會委派心腹暗中查訪災(zāi)區(qū)賑務(wù)，考核地方官辦理效果。

清代對經(jīng)過查賑后被認為辦理賑務(wù)有功者一般都予以獎勵，對有突出表現(xiàn)者還會作為其政績予以加官晉級，辦賑效果的劃分標準為：能“實心撫恤，輿情愛戴，并能捐資惠及窮黎者為最；其于賑務(wù)經(jīng)理得宜，災(zāi)民均受實惠者次之；其循分辦理，并無貽誤者又次之”[11]311。道光二十九年(1849年)浙江大水，“秀水令江忠源勤廉稱最，治賑治盜及塘工皆倚辦”，后來，浙江巡撫吳文镕“奏辦賑功，以忠源首列”[3]11788。嘉慶十三年(1808年)，江寧布政使楊頀雖然“以失察山陽知縣王仲漢冒賑，坐褫職”，但因楊頀“查賑認真，平日實心辦事”，詔仍留河工效力，并很快被起用，歷淮海道、浙江按察使、江蘇布政使[3]11398。嘉慶二十二年(1817年)畿輔發(fā)生旱災(zāi)，重災(zāi)區(qū)多達二十九州縣，直隸布政使姚祖同“先令停征，截漕備賑；遍歷災(zāi)區(qū)，劾屬吏辦賑不實者；發(fā)米賈囤積數(shù)十萬石，責令平糶，民賴以濟”。第二年，嘉慶帝東巡，適逢灤河漲溢，姚祖同督造橋工成，嘉慶帝賜其花翎且面諭曰：“是非為橋工，因汝能實心辦事耳?！倍哪?，擢安徽巡撫[3]11625。

清代對辦賑官員的舞弊行為特別是侵吞賑濟銀糧的官員處罰非常嚴厲，情節(jié)惡劣者往往給以處決或者革職的嚴懲；屬下犯案，上司官也會因失察罪受到革職等重罰。嘉慶十三年(1808年)秋，黃河決口，江蘇淮安一帶洪水泛濫。朝廷下令立即放賑，各州縣先從州縣糧庫中拿出糧食賑濟災(zāi)民，又從朝廷戶部調(diào)出大批賑銀運到災(zāi)區(qū)?？偠借F保派江蘇查賑知縣李毓昌往山陽縣查賑，李毓昌“親行鄉(xiāng)曲，鉤稽戶口，廉得山陽知縣王伸漢冒賑狀，具清冊，將上揭”。王伸漢非常懼怕，賂以重金，但李毓昌不為所動，后來竟被王伸漢設(shè)計毒死[3]13039。第二年七月，事實查清，案情大白，涉案人員均受到嚴懲，其中知縣王伸漢立斬，淮安知府王轂立絞，家丁李祥等凌遲處死，總督鐵保奪職遣戍，巡撫汪日章奪職[3]596。江寧布政使楊頀也以失察罪“坐褫職”。嘉慶帝為此特頒詔曰：“朕恫瘝在抱，每直省報災(zāi)，無不立霈恩施，多方賑恤。乃督撫不加查察，致有冒賑之事。如近日寶坻、山陽二案，竟謀斃持正委員，豈可不加以懲治，非有所靳惜也。御史周鉞因請報災(zāi)之處，另委道府詳查。不知道府又安盡賢能?，F(xiàn)在寶坻一案，該管東路同知歸恩燕即曾索銀三千兩。山陽一案，該管知府王轂收銀二千兩。設(shè)遇此類道府，又可信乎！道府亦不能遍歷村莊，仍委之委員，益不足憑矣。其要惟在督撫得人耳。至若以查災(zāi)為難，因而相率諱災(zāi)，則其咎更重矣。將此通諭知之”[3]596-597。

對辦賑中吃賑、冒賑的貪官，不論時隔多久，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，都會堅決嚴懲。比如，乾隆三十九年(1774年)，甘肅發(fā)生一起地方官上下勾結(jié)，偽造災(zāi)情、折收監(jiān)糧、肆意侵吞的大案，史稱“甘肅冒賑案”。雖然此案隱匿長達7年之久，但至乾隆四十六年(1781年)東窗事發(fā)后，共謀作弊的總督、布政使及以下道、州、府、縣官員共113人全部受到懲罰，其中處決4名二品以上大員以及侵貪賑銀千兩以上的56名各級官員，余皆發(fā)往邊疆充當苦役。

對乘災(zāi)荒發(fā)大財、吃賑和冒賑的貪官進行嚴懲，這在封建社會法律上有明文規(guī)定。根據(jù)清代法律，冒賑是極重的死罪，但是，清代中期以后，官場日益腐敗，荒政效力大減，吃賑成為普遍現(xiàn)象，雖然有人揭發(fā)彈劾而使一部分貪官受到懲處，但隱匿漏網(wǎng)者更不知凡幾。

六、結(jié)語

由上可以看出，清代救災(zāi)擁有一套法令化的、完整而且固定的程序，這使得各項救災(zāi)措施的實施可以做到有章可循、有法可依。救災(zāi)程序作為清代荒政的重要內(nèi)容之一，是清代荒政臻于成熟的重要標志，甚至就理論層面而言，這套程序堪稱完美無缺。但是理論體系的完善和實際操作畢竟是兩碼事。就事物的兩面性來說，清代救災(zāi)程序完備的另一面就是各項法令條文過于繁瑣，而繁瑣的規(guī)定必然會制約荒政效率的發(fā)揮。災(zāi)害就是命令，時間就是生命，及時的搶險救援可以多挽救生命與減輕災(zāi)害損失，而在實際操作中如果依據(jù)上述程序嚴格按章辦事，報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑，層層申報、逐級審批，每一步驟之間都需要花費一定的時間，這勢必延誤救災(zāi)的時機，影響救災(zāi)的效果。但如不按照程序行事又屬于違禁，這就使救災(zāi)的實際操作者喪失了見機行事的主動精神，束縛了他們的手腳。比如，清代規(guī)定，動用救災(zāi)款項必須先奏明，待層層審批后方可支用，有時地方官切實考慮到災(zāi)民需要急救的情況，先行支挪錢糧予以賑濟，卻因為違例而受到處罰。嘉慶十九年(1814年)，山東聊城等州縣辦理煮賑，因未經(jīng)詳奏而先從捐監(jiān)項內(nèi)動支銀一萬五千兩，結(jié)果藩司、巡撫因擅挪之咎照數(shù)分賠[11]1039。雍正二年(1724年)，湖南岳州等地旱災(zāi)，前任巡撫已差員確勘，并將被災(zāi)分數(shù)、應(yīng)免錢糧造冊送部，但是，接任巡撫王朝思仍親自勘明再題請蠲賑[10]403。在當時的條件下，由于受交通和通訊條件的限制，本來就談不上能夠抓住救助災(zāi)民的最佳時機，但盡早把救濟錢糧送到災(zāi)民手中，畢竟可以降低災(zāi)害造成的損失。如此確勘后再行復勘，寶貴的時間在饑民的嗷嗷待哺聲中一點點流失，如此怎能真正使政府救災(zāi)發(fā)揮實效呢？

可見，救災(zāi)程序繁瑣、制度僵化、地方官完全沒有靈活自主的權(quán)利，是看似完備的清代荒政本身最大的缺陷，至于在救災(zāi)過程中滋生的諸如匿災(zāi)不報、報災(zāi)不實等舞弊行為，雖然和政治隆污、吏治腐敗有著密切關(guān)系，但制度本身的缺陷也是不容忽視的重要因素。

[1] 清圣祖實錄[M].北京：中華書局，1985.

[2] 清世祖實錄[M].北京：中華書局，1985.

[3] 趙爾巽.清史稿[M].北京：中華書局，1976.

[4] 清朝文獻通考[M].杭州：浙江古籍出版社，2000.

[5] 劉坤一.劉坤一遺集：第6冊[M]. 北京：中華書局，1959.

[6] 申報，1877-11-23.

[7] 劉運祺.辛亥革命詩詞選[M].武漢：長江文藝出版社，1980.

[8] 姚雨薌.大清律例會通新纂[M].臺北：文海出版社，1964.

[9] 林則徐.林則徐集·奏稿四(上)[M]. 北京：中華書局，1965.

[10] 清世宗實錄[M].北京：中華書局，1985.

[11] 清仁宗實錄[M].北京：中華書局，1986.

[責任編輯袁培堯]

2015-10-27

河南省教育廳人文社會科學研究項目“清代自然災(zāi)害及其應(yīng)對機制研究”(項目編號：2014-GH-437)

朱鳳祥(1966- )，男，河南柘城人，商丘師范學院教授，博士，主要從事中國古代史研究。

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1671-8127(2016)01-0131-05