協(xié)商制在村級(jí)民主票決中的功用

趙光元，王付庭

1.皖西學(xué)院思政教學(xué)部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

協(xié)商制在村級(jí)民主票決中的功用

趙光元1,2，王付庭1

1.皖西學(xué)院思政教學(xué)部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

通過(guò)對(duì)村級(jí)民主實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中協(xié)商和票決的考察，運(yùn)用歸納法并進(jìn)行一定的推導(dǎo)，追蹤村級(jí)協(xié)商制的有效形式與村級(jí)票決的一般流程銜接效果的關(guān)聯(lián)性，借鑒一般民主運(yùn)行協(xié)商與票決的規(guī)范性流程，從票決的提名、程序、過(guò)程、結(jié)果等方面探討協(xié)商制在村級(jí)民主票決中的功用。結(jié)果表明：村級(jí)民主協(xié)商制對(duì)票決具有重要的“作用和意義”，即村級(jí)協(xié)商制能一定程度上提升票決議題或提名的認(rèn)可度，增強(qiáng)票決程序的合理性和票決過(guò)程的正當(dāng)性，提高票決結(jié)果的公正性。

村級(jí)民主；協(xié)商制；票決

雖然有主張認(rèn)為票決是村級(jí)民主運(yùn)行的主要形式，但關(guān)于“協(xié)商在村級(jí)民主運(yùn)行中的功用”的命題卻很難否定，因?yàn)椤巴七M(jìn)中國(guó)特色民主政治建設(shè)需要協(xié)商民主與選舉民主協(xié)調(diào)發(fā)展”[1]。在理論上，學(xué)界雖然沒(méi)有什么闡述或論證，但在實(shí)踐中，村級(jí)協(xié)商也或多或少地在運(yùn)用，可能時(shí)有時(shí)無(wú)，斷斷續(xù)續(xù)。就是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治實(shí)踐中，協(xié)商民主的提出也“是對(duì)既有代議制民主范式發(fā)展到一定階段后的矯正、補(bǔ)充和超越”[2]。那么協(xié)商制究竟能為村級(jí)民主中的票決提供什么呢？從基本面上講，與“協(xié)商在一般民主運(yùn)行中的功用”類(lèi)似，協(xié)商制也能提高村民在票決中的參與程度，但實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。具體地說(shuō)，村級(jí)協(xié)商制能為票決提供或帶來(lái)諸多村級(jí)民主范圍內(nèi)的“運(yùn)用、功用和意義”，如提高議題或提名的認(rèn)可度，增加程序的合理性和過(guò)程的正當(dāng)性，提升結(jié)果的公正性。

當(dāng)下，村委會(huì)選舉或村級(jí)票決在村民中的滿(mǎn)意度或認(rèn)同性并不高，在有些地方爭(zhēng)議或異議較大，在個(gè)別地方已根本“不把它當(dāng)成回事”，毫無(wú)信譽(yù)。這其中的原因應(yīng)是多種多樣的，不能全歸結(jié)為票決或選舉的“本身”，但至少票決或選舉的“執(zhí)行”也難脫其咎。從實(shí)際調(diào)研或走訪看，多數(shù)情況下村民不是對(duì)村委會(huì)選舉或村級(jí)票決的“本身”有意見(jiàn)，而是對(duì)時(shí)下的一些村委會(huì)選舉或村級(jí)票決的具體形式、過(guò)程、做法、流程等方面持有異議。其中一個(gè)重要方面是，在這些“形式、過(guò)程、做法、流程”中缺少協(xié)商。這絕不是否定票決制在村民自治中的有利方面和積極作用，且也不能否定。因?yàn)閺男问缴峡?，村委?huì)選舉或村級(jí)票決所采用的是普遍的一人一票式樣，即用“選票”說(shuō)話(huà)，村民對(duì)這種自治形式和結(jié)果應(yīng)該是認(rèn)可的，或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)是較為滿(mǎn)意的。

1 提升票決議題或提名的認(rèn)可度

村民自治票決制的一個(gè)方面是選舉的提名或確定票決的議題，其重要性必不言而喻。從根本上說(shuō)，它甚至左右村民委員會(huì)選舉和村級(jí)事務(wù)票決的走向和結(jié)果，但問(wèn)題是“目前村民對(duì)于村民選舉委員會(huì)缺乏基本了解，一半村民并不清楚其產(chǎn)生方式”[3]。如何改變這種狀況呢？從形式上看，村民委員會(huì)選舉前也有提名會(huì)或提名大會(huì)，票決議事前也會(huì)有村黨支部或村委會(huì)的討論。這在某種程度上也是協(xié)商，或者說(shuō)是狹義上的協(xié)商，但其范圍和規(guī)模還不夠。因?yàn)樵诤艽蟪潭壬咸崦麜?huì)或提名大會(huì)已是提名的最后一步，有的基本上還是“票決前的票決”；黨支部或村委會(huì)的討論還只能是“集中”的運(yùn)用，而非“民主”的運(yùn)行，更多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和表現(xiàn)形式是“內(nèi)閣化”的運(yùn)作方式。在這樣的提名結(jié)果和議題決定的過(guò)程中，一般村民的參與程度都不高，有的還不知情，其結(jié)果就是很難讓村民滿(mǎn)意，村民對(duì)選舉的提名或票決的議題不認(rèn)可。對(duì)此，可以通過(guò)提名前或議題確定前的協(xié)商來(lái)提高村民的認(rèn)可度，這種協(xié)商不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的協(xié)商，而是村民之間的協(xié)商。

以村民委員會(huì)選舉的提名為例。雖然《村民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定“選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”[4]，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，也強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部在候選人提名的問(wèn)題上不再定調(diào)子、劃框框，而是把提名權(quán)交給選民，實(shí)現(xiàn)村民個(gè)人自由提名”[5]，但實(shí)踐過(guò)程復(fù)雜，也不是都是如此?！洞逦瘯?huì)組織法》中對(duì)村民委員會(huì)選舉的提名沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定，但在理論上并兼顧選舉實(shí)踐的提名方式大致有選民自我提名、選民聯(lián)名提名、社團(tuán)提名、票決提名、會(huì)議推選提名、選舉現(xiàn)場(chǎng)提名等。這些提名方式都是合法合規(guī)的，選民自我提名無(wú)可厚非，選民聯(lián)名提名、社團(tuán)提名理所當(dāng)然，票決提名、會(huì)議推選無(wú)可厚非，選舉現(xiàn)場(chǎng)提名也是權(quán)利使然。但在這些提名方式中除了選舉現(xiàn)場(chǎng)提名外，一般的程序是：先經(jīng)上述方式提名后，再獲村民選舉委員會(huì)認(rèn)可，然后上報(bào)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府同意后方能確定為候選人。這其中的“村民選舉委員會(huì)認(rèn)可”與“鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府同意”就大有文章了。

如何獲得村民選舉委員會(huì)認(rèn)可？認(rèn)可的方式大致有表決、推選、再提名。這些認(rèn)可方式也是天經(jīng)地義。但問(wèn)題是，這些認(rèn)可的方式能否獲得選民的較廣泛“認(rèn)可”？這些認(rèn)可方式又會(huì)不會(huì)異化為僅是獲得村民選舉委員會(huì)中的個(gè)人同意就行了？而減少這些問(wèn)題、提高認(rèn)可度的措施之一就是協(xié)商。從不同層面、不同范圍、不同領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商，以拓寬提名的選民基礎(chǔ)，而不僅僅是上述“硬過(guò)硬”的簡(jiǎn)單認(rèn)可方式，只是一味地宣布結(jié)果，沒(méi)有相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)、商議，造成本是合法合理的結(jié)果變成爭(zhēng)議的事實(shí)。經(jīng)過(guò)協(xié)商的這個(gè)結(jié)果“上報(bào)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府”后，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府肯定會(huì)有多種考量， 組織上的、管理上的、大局上的、家族上的、人事上的等，不一而足，這也是基層行政與鄉(xiāng)村自治銜接的形式之一，但也絕對(duì)不要少了一定程度的協(xié)商，因?yàn)檫@也是提升提名認(rèn)可度的重要環(huán)節(jié)和過(guò)程。對(duì)于其他村級(jí)選舉中的提名，要想獲得一定的認(rèn)可度，與村民委員會(huì)選舉類(lèi)似，提名前引入?yún)f(xié)商是辦法之一。

有關(guān)其他“議題確定”的協(xié)商要更加常態(tài)化，畢竟村民委員會(huì)選舉的提名是三年才有一次。究竟什么事項(xiàng)是需要討論?是否要經(jīng)過(guò)票決？是不是把一些事大事化小、小事化了？這在村民自治實(shí)踐中就很不規(guī)范了。有時(shí)甚至該討論的不討論，該票決的不票決，顧左右而言他。其中明顯的后果之一就是“議題確定”武斷化，結(jié)果是回避問(wèn)題，專(zhuān)注于成績(jī)。確定的議題被村民譏笑為“沒(méi)事找事”，也就自然而然了。如何緩解這種狀況，措施之一也是協(xié)商。在議題確定前，請(qǐng)相關(guān)村民參與進(jìn)來(lái)，經(jīng)過(guò)廣泛協(xié)商后看看究竟能不能成為議題?是不是問(wèn)題？

2 增加票決程序的合理性

票決程序有其固有特征。英國(guó)學(xué)者戴維·米勒從社會(huì)正義的角度概括了程序正義的四個(gè)基本特征：平等、準(zhǔn)確、公開(kāi)、尊嚴(yán)[6]，而“選舉程序的正義，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式，從個(gè)人的自主性出發(fā)”[7]，但農(nóng)村的民主運(yùn)行場(chǎng)域很難有規(guī)范、正式、嚴(yán)格的民主程序。以村民委員會(huì)選舉為例，《村民委員會(huì)組織法》第三章第十二條至第十六條主要涉及村委會(huì)選舉的程序和過(guò)程，但只是作基本的規(guī)定，有的還要細(xì)化，尤其是《村民委員會(huì)組織法》自身的條文就有“具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。

就農(nóng)村村委會(huì)選舉的票決程序而言，各省、自治區(qū)、直轄市都規(guī)定相應(yīng)的流程和辦法。但這些程序、辦法總體說(shuō)來(lái)還是粗線條的。當(dāng)然這是必要的，也是可行的。因?yàn)楦魇?、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的情況千差萬(wàn)別，這樣各市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)又有些相應(yīng)的程序規(guī)定。從《村民委員會(huì)組織法》到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的有關(guān)村民委員會(huì)選舉程序、規(guī)定的產(chǎn)生，其中的法定流程應(yīng)有盡有：專(zhuān)家調(diào)研論證滲透其中、委員討論協(xié)商必不可少、代表多數(shù)票決定乾坤、領(lǐng)導(dǎo)最后把關(guān)公布。但是，就是這樣的經(jīng)過(guò)了這么多“復(fù)雜工藝”的村民委員會(huì)選舉程序，到了農(nóng)村后卻不一定服“各方水土”，因?yàn)楦鞯剞r(nóng)村的情況實(shí)在是太復(fù)雜。怎么辦？只有因地制宜，在遵守《村民委員會(huì)組織法》和其他各級(jí)相應(yīng)組織實(shí)施法規(guī)定的前提下“產(chǎn)生”自己的程序，如何產(chǎn)生？問(wèn)題就在這里。是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)下進(jìn)行？在村民委員會(huì)主持下操作？由村民選舉村民委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)？終究是個(gè)人因素起關(guān)鍵作用？還是其他？在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)該是上述情況都不同程度地存在。但因“哪種程度”的不同，產(chǎn)生的結(jié)果卻迥異?？陀^地說(shuō)，對(duì)于這個(gè)相對(duì)重大而又較為穩(wěn)定的選舉程度的制定，明目張膽的個(gè)人主導(dǎo)、個(gè)人意志、個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象是少見(jiàn)的，多數(shù)不敢也不愿那樣做。但利用冠冕堂皇的形式、躲躲閃閃的方式、半公半私的樣式“產(chǎn)生”程序，或假借某些原因、托口一些變化、藉此特別情況“修改”程序等打“擦邊球”方式習(xí)以為常。由于是打“擦邊球”，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)難以識(shí)別，黨支部不好干預(yù)，但村民中的多數(shù)還是“心中有數(shù)”的，至于要想達(dá)到某種目的的個(gè)人或組織團(tuán)體自然是心知肚明。就是撇開(kāi)這些不說(shuō)，在制定選舉程序時(shí)，如果僅僅局限于小范圍內(nèi)，比如村民委員會(huì)、“黨政”聯(lián)席會(huì)、村小組會(huì)議等，也是難以“產(chǎn)生”出具有廣泛共識(shí)和切實(shí)可行的“選舉程序選舉辦法”的。如何制定更加合理公正的選舉程序和辦法(從更廣義上說(shuō))，那就是引入更廣泛、更多層次的協(xié)商，通過(guò)協(xié)商，權(quán)衡利弊、集思廣益，提高選舉程序的合理性。農(nóng)村其他票決的情況，其程序可能沒(méi)有村民委員會(huì)選舉這么正式，但基本狀況類(lèi)似，也可通過(guò)引入票決前的關(guān)于程序的協(xié)商，以增加票決程序的合理性。

3 增強(qiáng)票決過(guò)程的正當(dāng)性

制定票決程序是程序執(zhí)行的前提，票決程序的合理公正是程序正當(dāng)執(zhí)行的基礎(chǔ)。但究竟程序如何執(zhí)行？程序執(zhí)行得怎樣？那又是另外一回事。雖然在一般意義上程序與過(guò)程難以分開(kāi)，程序就是過(guò)程的“實(shí)質(zhì)”、過(guò)程就是程序的“實(shí)施”；但從嚴(yán)格意義講，程序是紙面上的，過(guò)程是實(shí)際上的，程序是應(yīng)然的，過(guò)程則是實(shí)然的。如果再?gòu)霓r(nóng)村票決的實(shí)際來(lái)看，那就更是天壤之別了：程序可有可無(wú)，過(guò)程則是鐵的事實(shí)；程序可放在九霄云外，過(guò)程就在眼前，程序我不知道，我只知道過(guò)程。何以會(huì)出現(xiàn)這些現(xiàn)象和做法？大致有這些原因：一是程序不符合實(shí)際，無(wú)法施行；二是有意為之，別有用心；三是無(wú)意為之，好心無(wú)好結(jié)果；四是特殊情況，偶爾現(xiàn)象。

第一種原因?qū)儆凇俺绦虻暮侠硇浴眴?wèn)題的現(xiàn)實(shí)后續(xù)表現(xiàn)，應(yīng)是本文第二部分增加程序的合理性所談議題，此處不再重復(fù)。第四種原因是基于票決程序執(zhí)行時(shí)的特例，這種特例可以表述為農(nóng)村情況“特定的‘特殊復(fù)雜’”，只能如此而已。這種因素全為或部分為客觀的。雖然它可以通過(guò)提前預(yù)判、適當(dāng)規(guī)劃來(lái)緩解，但筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村中票決程序的執(zhí)行不能“求全責(zé)備”，不能以專(zhuān)業(yè)化的水準(zhǔn)一味地去要求，那樣的話(huà)，太勉為其難了。因此，第四種原因也只能當(dāng)作特例。

第二種原因?qū)嵸|(zhì)上是程序執(zhí)行過(guò)程中個(gè)別人出于特別目的(善意的或惡意的)，把程序放在一邊不去遵循，或以種種借口變向執(zhí)行、在執(zhí)行時(shí)“偷工減料”或“混淆視聽(tīng)”。第三種原因是基于農(nóng)村情況“較廣泛”的“特殊復(fù)雜”，出于更好地運(yùn)用程序的目的，對(duì)程序進(jìn)行一定的、合理的“變通”，但由于“度”掌握不好，“量”上太多，或被一些假象所迷惑等因素，而常常會(huì)變通不當(dāng)。這兩種情況完全是對(duì)程序的“變動(dòng)”“變通”的結(jié)果，無(wú)論是有意的還是無(wú)意的。屬于有意的，為什么能這樣“變動(dòng)”呢？屬于無(wú)意的，怎么就產(chǎn)生這樣結(jié)果了呢？原因有多種，但監(jiān)督不力、協(xié)商不夠、商量不周是重要原因，其中的協(xié)商不充分尤為值得關(guān)注。在程序執(zhí)行過(guò)程中，不管是有意變動(dòng)、無(wú)意的變通，還是善意的為民、惡意的私利，如果運(yùn)用或存在較充分的村級(jí)協(xié)商，其主觀性將大大減少，客觀性將勢(shì)必增大，程序執(zhí)行過(guò)程的正當(dāng)性也將順勢(shì)增強(qiáng)。

4 提高票決結(jié)果的公正性

改革開(kāi)放后，農(nóng)村基層民主的進(jìn)步有目共睹，但困境和問(wèn)題也不容小覷。就困境和問(wèn)題而言，其中一個(gè)重要方面就是對(duì)票決結(jié)果的“無(wú)視和輕視”，甚至是反感、抵觸和反對(duì)，特別是種種“操縱選舉的現(xiàn)象”更是“破壞了選舉的公正性”，“阻礙著農(nóng)村基層民主建設(shè)的健康發(fā)展”[8]。何以如此，這是由于票決文化認(rèn)同、票決生態(tài)氛圍、票決心理調(diào)適不足等因素的作用，但選舉結(jié)果難以服眾，也是主要原因之一。既然是票決的結(jié)果，有什么不服的呢？其中原因有二：一是票決選舉本身有問(wèn)題，二是票決選舉以外因素的影響。

就票決選舉本身而言，那就是選民對(duì)票決選舉自身的環(huán)節(jié)有看法，存在異議。除了上文所及的提名或確定議題、程序的制定與運(yùn)用外，票決選舉的環(huán)節(jié)眾多，以村民委員會(huì)選舉為例，從選舉委員會(huì)的成立、提名、投票、唱票、監(jiān)票、公示，到異議的處理，而每個(gè)環(huán)節(jié)又有許多小環(huán)節(jié)，比如提名就有預(yù)提名、小組提名、提名大會(huì)、提名公示等。如果哪個(gè)環(huán)節(jié)或小環(huán)節(jié)有問(wèn)題，都會(huì)引起選民的異議，影響選舉結(jié)果的公正性。

就票決選舉以外的因素而言，即使票決選舉本身客觀公正，但因票決選舉本身以外的因素造成選民不服。票決選舉以外的因素主要有家族宗族勢(shì)力、村莊平衡、大組小組關(guān)系、并與被并村利益，還有一些“輪流坐”“河?xùn)|河西”的思想觀點(diǎn)。這些都會(huì)影響乃至左右村民對(duì)票決選舉的看法。這倒不是聽(tīng)從或慫恿這些“不利票決選舉以外的因素”，但是在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和條件下，盡可能降低或縮小其負(fù)面影響。

也就是說(shuō)，在中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的選舉票決民主運(yùn)行中，僅僅有硬過(guò)硬的投票、票決還不能解決所有的問(wèn)題。除了票決外，村級(jí)民主協(xié)商也是重要的一個(gè)方面，只有進(jìn)行“選舉票決內(nèi)的協(xié)商”和“選舉票決外的協(xié)商”，才能提升票決和選舉結(jié)果的公正性。其實(shí)，就基層民主發(fā)展而言，村級(jí)票決制和村級(jí)協(xié)商制都是基層民主的重要形式；就基層民主參與而言，票決和協(xié)商，也都是村民民主參與的方式。二者協(xié)調(diào)并用，乃是當(dāng)下村級(jí)民主之需要。

5 結(jié)束語(yǔ)

由以上分析可知，村級(jí)民主協(xié)商制能提高票決的認(rèn)可度、合理性、正當(dāng)性和公正性，因此，發(fā)展村級(jí)民主，離不開(kāi)村級(jí)協(xié)商制。正如黨的十八大報(bào)告的論斷，要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[9]。而從實(shí)際看，村級(jí)協(xié)商制的健全與完善還有較長(zhǎng)路子要走；基層協(xié)商制的運(yùn)行也可能有眾多標(biāo)準(zhǔn)，但一定要注意“與實(shí)際工作結(jié)合緊密，與群眾利益關(guān)系密切，運(yùn)行成本低，操作簡(jiǎn)便”[10]，否則，村級(jí)協(xié)商制對(duì)村級(jí)票決功用的發(fā)揮將大打折扣，發(fā)展村級(jí)民主協(xié)商制也將難以成行。同時(shí)也應(yīng)有信心，雖然協(xié)商民主“作為一種外援式制度”，但“將西方協(xié)商民主的優(yōu)點(diǎn)用于中國(guó)農(nóng)村治理，不是沒(méi)有前途和可能的”[11]。

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(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.12.002

2016-10-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“村級(jí)民主票決制和協(xié)商制研究”(14BKS058)。

趙光元(1973-)，安徽壽縣人，教授，主要從事當(dāng)代中國(guó)政治與社會(huì)發(fā)展研究。

D616

A

1673-2006(2016)12-0004-04