政府購買公共服務的理論綜述

劉延華

（中共德州市委黨校山東德州253000）

政府購買公共服務的理論綜述

劉延華

（中共德州市委黨校山東德州253000）

從上個世紀開始，隨著新公共管理理論、公共物品理論、公共治理理論、委托代理理論等的興起，政府向社會購買公共服務具備了充分的理論基礎，由此開啟了政府購買公共服務的新時代。本文通過對相關(guān)理論的分析，探討政府購買的理論來源和實踐應用。

新公共管理理論；公共物品理論；公共治理理論；委托代理理論

1.新公共管理理論的興起，打開了政府向社會購買公共服務的大門

上個世紀七十年代，新公共管理理論開始在西方國家占據(jù)主導地位，以美國、英國為代表的國家進行了政府改革，影響深遠。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關(guān)系，建立了互動交流和導向管理，并開始向“后官僚組織”變遷。[1]最早提出新公共管理概念之一的胡德（Christopher Hood，1998）將新公共管理的內(nèi)涵與特征歸納為：向職業(yè)化轉(zhuǎn)變；明確的績效標準與衡量指標；更加重視產(chǎn)出控制等七個方面。[2]這意味著傳統(tǒng)的官僚體制已經(jīng)不能適應當前經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要變革，建立一種全新的政府管理體制。在這種全新的體制當中，政府可以向社會組織、企業(yè)、其他社會團體等購買公共服務，化解政府管理當中的低效率和高成本。這是公共管理具有重大意義的一項變革。

1.1 引入競爭機制，重視效率

受到“政府失靈論”的影響，弗里德曼和哈耶克兩位學者指出，政府應該縮小管轄范圍，把一些公共服務交給市場來做。上個世紀以來，由于政府權(quán)力不斷擴張，行政職能不斷膨脹，導致各種腐敗和權(quán)力尋租現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，再加上僵化、繁瑣的辦事程序制約了政府工作的效果，使得政府呈現(xiàn)出一種人浮于事、機構(gòu)重疊、各部門各自為政、效率低下的狀態(tài)。人們開始進行反思，尋找一種更為有效的政府管理模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的科層制。新公共管理理論的出現(xiàn)適應了當時的社會需求。新公共管理理論主張政府在管理過程中應該引入競爭機制，讓社會組織、市場主體等參與到公共服務的提供當中，通過競爭降低成本、提高效率。

1.2 改革政府職能，重塑政府

1992年，“重塑政府”理論的代表人物戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了新公共管理改革的十大原則，首要原則就是：“起催化作用的政府—掌舵而不是劃槳?！盵3]這也就意味著政府的職能不再是執(zhí)行具體事務，而是負責制定政策、確定提供公共服務的范圍、選擇提供服務的主體。除了一些核心的公共服務，政府可以讓企業(yè)、社會組織、其他團體等來提供公共服務，通過合同外包的形式，規(guī)范公共服務供給的效率和水平，提高社會公眾對公共服務的滿意度，解決政府供給的低效和高成本。現(xiàn)在很多政府組織都在進行公共服務的購買，走在前列的像美國、英國、歐盟等國，已經(jīng)制定了嚴格的政府購買相關(guān)法律，規(guī)范政府購買行為。

1.3 轉(zhuǎn)變政府理念，提高績效

新公共管理理論主張要用企業(yè)家精神來改造政府，轉(zhuǎn)變政府的理念，借鑒企業(yè)管理當中的一些成功做法，改革政府的運行機制，來提高政府的工作效率。傳統(tǒng)政府管理之所以效率低，關(guān)鍵在于政府提供公共服務的壟斷性，缺乏競爭必然導致提供服務者用了較高成本卻生產(chǎn)出了較差的產(chǎn)品。而企業(yè)管理方式的引入，就可以通過政府購買公共服務創(chuàng)造出高效率和高質(zhì)量的產(chǎn)出，企業(yè)精神最重要的在于顧客就是上帝，以顧客的需求為導向，向顧客提供最優(yōu)的服務，并在此基礎上降低成本、提高效率。但是政府此舉并不是為了盈利，而是為了向公眾提供最優(yōu)的公共服務。

2.公共物品理論為政府購買奠定了基礎

公共物品理論是在1919年林達爾在論文中第一次提出來的，此后，學者對這個問題進行了多方研究，為了解決公共物品的有效供給問題，提出了一系列的相關(guān)理論。

2.1 公共物品的分類為政府購買奠定了基礎

按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共物品或勞務是這樣的物品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務消費的減少。也就是說公共物品具有非排他性、非競爭性、不可分割性三大特點。按照這種特點，可以把公共物品進行區(qū)分，分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指完全具備三大特性的產(chǎn)品，比如說外交、國防安全、社會治安等。而準公共產(chǎn)品只具備部分的非排他性和非競爭性，比如說看臺、收費的公路等。根據(jù)公共物品特性的不同，對公共物品的供應也可以實現(xiàn)供應主體和供應方式的多樣化，改變了過去政府作為單一供應主體的狀況。

2.2 公共物品生產(chǎn)和供應職能的區(qū)分導致了政府購買的產(chǎn)生

在傳統(tǒng)觀念里面，公共物品的生產(chǎn)和提供是一體的，都是政府的責任，不用區(qū)分，但是隨著理論和實踐的發(fā)展，很多學者對這個問題有了新的認識，比如說，學者馬斯格雷夫區(qū)分了公共物品的角色，分為“生產(chǎn)”和“供給”兩種角色，也就意味著政府可以把生產(chǎn)公共物品的責任轉(zhuǎn)移出去。制度學派的學者奧斯特羅姆在前者的基礎上提出可以區(qū)分公共物品的生產(chǎn)智能和供給職能，這就使得企業(yè)、社會組織等私人部門可以提供公共物品，開啟了政府和市場互動的時代。美國學者薩瓦斯也提出：“服務提供或安排與服務生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的。它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎?！盵4]政府主要起一個決策者的作用，需要提供多少服務、為誰提供、服務達到什么水平、資金如何解決，這些是政府需要做的決策，但是公共物品的生產(chǎn)這件事可以交給市場來做，政府做好監(jiān)督的工作，并解決生產(chǎn)公共物品所需的資金問題。

2.3 公共物品供應的社會主體不斷成長，為政府購買提供了可能性

在自由主義的市場經(jīng)濟時代和凱恩斯的國家干預經(jīng)濟時代，相繼出現(xiàn)了“市場失靈”和“政府失靈”的困局。社會組織的出現(xiàn)彌補了這種缺陷，社會組織本身的特征意味著它不以謀利為目的，而是為了給公眾提供更多的、更好的服務，是為了社會公益目的出現(xiàn)的。政府向社會購買的時候，就具有了更多的選擇空間，既可以選擇企業(yè)作為生產(chǎn)主體，也可以選擇合適的社會組織作為主體，這已經(jīng)成了世界發(fā)展的潮流。由此，社會也就進入了一個全新的格局，政府、市場和社會都可以提供公共產(chǎn)品，政府可以擇優(yōu)決策，做好分工與合作。在政府購買的過程中，購買模式也在逐漸的成熟，合同外包現(xiàn)在已經(jīng)成了政府購買的一種主要手段。研究者認為，通過合同外包，可以降低成本、提高效率，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，提供最優(yōu)的公共服務。

3.公共治理理論

公共治理理論在上個世紀70年代形成，發(fā)展于90年代。它改變了過去的公共管理理念，強調(diào)在社會治理中增加社會力量和市場力量對公共管理的參與。

3.1 公共治理理論強調(diào)治理主體的多元化

公共管理理論認為，治理是社會各種私人部門、非營利部門和公共部門共同管理社會事務的總和，不同的社會主體有不同的分工和角色定位，治理不再是政府單一的行政管理行為。也就是說，政府治理主體是多元的，既包括政府，又包括各個市場主體，還有各種非營利的社會組織、其他社會團體甚至個人，他們共同構(gòu)建社會治理的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，相互監(jiān)督、相互制衡，實現(xiàn)社會共治的目的。社會多元主體的加入，改變了過去至上而下的治理方式，治理成為一個上下互動，協(xié)商合作的過程，政府和社會形成一種伙伴式的合作互動模式。因此，在公共服務的提供過程中，政府將不再是唯一主體，私人部門和社會組織將參與公共服務的提供。

3.2 公共治理理論限制了政府權(quán)力擴張

公共治理強調(diào)多元社會主體對于社會治理的參與，只要公民可以通過自治方式解決的問題，政府都不參與，也就是把政府從全能型轉(zhuǎn)變成為有限政府。這意味著政府權(quán)力受到了限制，降低了政府管理的成本，通過其他社會主體的有效參與進而可以提高治理的效率，實現(xiàn)合作與共贏的目的。治理主體的多元化必須保證各類社會主體切實參與到公共事務的管理過程中，特別是那些利益相關(guān)者，通過協(xié)商合作解決矛盾和沖突，否則，真正的社會治理便無從談起。公共治理應該具有多元化、民主化、合作化等特點，它已經(jīng)不是政府統(tǒng)治的一種手段，而是一種新的社會治理模式，這才是公共治理的內(nèi)在本質(zhì)。

3.3 公共治理理論主張治理方式的多樣化

多元主體對于公共治理的參與意味著多樣化的治理方式，政府、市場、社會組織、公民個人等各個主體共同參與對公共事務的管理，可以綜合利用市場體系、政府權(quán)力、社會網(wǎng)絡等平臺，在共同認知、公共利益的基礎上展開合作。通過多中心的治理方式，可以打破政府對公共服務的壟斷地位，提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務。

4.委托代理理論

上個世紀30年代，美國的經(jīng)濟學家伯利和米恩斯認為傳統(tǒng)的企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)集中的做法有著很大的弊端，他們提出了把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離理論，即委托代理理論。委托代理理論的實質(zhì)在于專業(yè)化，把企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人去掌管。隨著社會分工的細化和專業(yè)化，大量的專業(yè)人員不斷出現(xiàn)，他們擁有更加專業(yè)的知識和能力，與此同時，企業(yè)的所有者本身的精力、時間和能力都是有限的，他們無法直接控制所有資源，由此催生了委托代理的產(chǎn)生。企業(yè)所有者作為委托人，職業(yè)經(jīng)理作為代理人，代理人按照委托人的要求利用自身的專業(yè)知識和能力完成委托任務。現(xiàn)在委托代理關(guān)系已經(jīng)普遍應用在社會領域和經(jīng)濟領域，比如說公司股東和職業(yè)經(jīng)理、代理律師和委托人、選民和代表等等。

在公共治理中的委托代理理論在經(jīng)濟學委托代理理論的基礎上有了新的發(fā)展。面對日益復雜、龐大的社會治理對象，政府很難做到面面俱到，無法完全顧及所有的事務，這就需要把一些社會公共事務委托給專業(yè)的機構(gòu)代理。特別是上個世紀80年代以來，社會組織的大量成長，很多都是具備專業(yè)知識和技能的組織，他們具備了承接政府轉(zhuǎn)移部分職能的能力。政府可以把一部分公共服務職能轉(zhuǎn)移給社會主體，通過簽訂合同，和社會主體確立委托代理關(guān)系，這樣既可以減輕政府的壓力，又可以提供更專業(yè)的服務。

［1］C.Heckseher.ThePost-BureaueralieOrganisation：NewPerspectiveson Organisati onal Change.New Delphi：Sage，24，1994.

［2］ChristopherHood.ComparativePublicAdministration.Vol.1，DarEmonth Publishing Grop，1998.

［3］Osborne，D.and T.Gaebler.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.Massachusetts：Addison-Wesley，1992.

［4］（美）E·S·薩瓦斯.《民營化與公私部門伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社，2002：68.

C916

A

2095-7327（2016）-12-0104-02

2015年度山東省人文社會科學課題分階段成果。

劉延華（1982—），女，漢族，山東泰安人，德州市委黨校講師，研究方向為科學社會主義。