農(nóng)村社會治理場域變遷與政府角色轉變

張紅霞，姜文靜

（1.石家莊學院 政法學院，河北 石家莊　050035；2.河北行政學院 綜合教研部，河北 石家莊　050051）

農(nóng)村社會治理場域變遷與政府角色轉變

張紅霞1，姜文靜2

（1.石家莊學院 政法學院，河北 石家莊050035；2.河北行政學院 綜合教研部，河北 石家莊050051）

基層場域的變遷給農(nóng)村基層治理帶來諸多挑戰(zhàn)。隨著農(nóng)村社會的分化，政府單一主體難以應對社會治理的秩序訴求，市場經(jīng)濟的變革改變了政府的行動邏輯也使得傳統(tǒng)管控模式失去依托，弱化了政治嵌入的基礎。農(nóng)民與政府之間的聯(lián)系弱化，民眾的訴求無法通過正式或非正式的組織向政府部門傳達。政府既要革新行為方式也要創(chuàng)新與基層的互動模式，要通過向服務型政府轉變，提高民眾對政府的認同，讓民眾通過組織化方式表達合理訴求；要以法治為基礎，在政府引導下，培育社會組織、農(nóng)民個體共同參與社會治理。

農(nóng)村社會治理；政府角色；農(nóng)村社會變遷

一、現(xiàn)代化變遷背景下的農(nóng)村社會治理問題

農(nóng)村社會治理是國家治理體系中的核心領域之一。隨著改革的持續(xù)推進，以市場經(jīng)濟為引領，農(nóng)村被卷入了現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的社會潮流中，農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相脫離，謀生方式日趨多元化與現(xiàn)代化，農(nóng)村青壯年不斷涌向城市，農(nóng)村地域人口結構發(fā)生變化，農(nóng)村文化被現(xiàn)代城市文化所影響，注入了諸多現(xiàn)代性元素。伴隨著鄉(xiāng)城流動、市場經(jīng)濟變革、現(xiàn)代化進程推進，農(nóng)民個體與國家的鏈接方式發(fā)生改變，農(nóng)民對集體的依附被破除、對村莊共同體的歸屬感被弱化。在國家一系列政策推動下，農(nóng)民被賦予了更多的權益，也有了更多行動的自由。伴隨著集體隱退、宗族弱化、傳統(tǒng)倫理淡化，農(nóng)村開啟了個體化的新進程。在現(xiàn)代理念的熏染下，農(nóng)民個性表達彰顯、權益要求日趨強烈，農(nóng)村傳統(tǒng)倫理道德約束、原有鄉(xiāng)規(guī)民約等控制方式逐漸削弱，原有秩序整合方式遭遇困境，各種利益沖突與社會矛盾凸顯。農(nóng)村社會治理是基層場域的秩序建構過程，也是在政府領導下多元主體參與的過程。從一些地方調(diào)查來看，目前農(nóng)村社會的治理模式仍是基于傳統(tǒng)的模式，強政府弱社會的格局依然存在。政府角色不清、職責不明導致政府在基層治理中缺位與越位同時存在，一些地區(qū)民眾與基層政府的關系惡化、群體性事件增多、群眾上訪事件頻出，這不僅給農(nóng)村基層治理帶來挑戰(zhàn)，也給基層穩(wěn)定帶來巨大難題。在農(nóng)村基層發(fā)生巨大變遷的背景下，如何定位政府在基層治理的角色和地位，創(chuàng)新政府與基層的互動模式，重塑政府在治理格局中的權威以維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定成為當前農(nóng)村社會治理中的關鍵性問題之一。

二、農(nóng)村社會治理場域的階段性特征與政府角色特點

（一）農(nóng)村基層場域的異質(zhì)性與離散性使得政府單一主體難以發(fā)揮有效作用

伴隨著城鄉(xiāng)變革與市場經(jīng)濟改革，農(nóng)村從封閉走向開放，農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化特征凸顯，鄉(xiāng)村文化漸趨改變，現(xiàn)代化因素逐漸進入農(nóng)村社會。市場因素、文化變遷、社會分化交互影響，農(nóng)村基層場域的異質(zhì)性增強，農(nóng)民的生活路徑改變，農(nóng)民個體之間的差異性擴大。農(nóng)村社會的資源分配模式、組織鏈接方式、個人與社會的交互機制等都在發(fā)生改變，農(nóng)民對鄉(xiāng)土的認同逐漸減弱，對農(nóng)村生活的認知發(fā)生改變，傳統(tǒng)的倫理道德與鄉(xiāng)規(guī)民約遭遇碎片化的境遇。隨著農(nóng)村社會的分化，政治與經(jīng)濟單一的模式改變，農(nóng)村基層場域逐漸演化為政治領域、經(jīng)濟領域和社會領域各自獨立的三大空間，由此構成了政府、市場和社會三大主體，形成了政府機制、市場機制和公民自組織機制三種資源整合的機制。在農(nóng)村同質(zhì)性較強的初期發(fā)展階段，依靠單一政府的力量可以滿足社會治理的要求，但是隨著農(nóng)村社會的復雜性與多元性的增強，農(nóng)村社會的治理難度逐漸增大，治理風險逐漸增多。在這種背景下，僅僅依靠單一政府的力量既不能完成農(nóng)村社會治理的秩序目標，也難以應對基層場域變遷帶來的治理風險與難題，必須調(diào)動市場機制、公民自組織機制的積極性，整合各種優(yōu)勢資源，在政府的積極引導下，通過合作協(xié)商的協(xié)同政府模式，才能解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問題。政府作為社會治理的主體需要整合社會組織、公民個體、企業(yè)等多方力量參與農(nóng)村治理。［1］

（二）市場經(jīng)濟的介入改變了政府的行動邏輯也使得政府管控模式失去依托

改革開放以前，由于社會基層的簡單化與政府行政職能的單一化，以及上下級政府職能的一致性，使得政府角色單一、管理方式單一。政府的主要角色特征表現(xiàn)為對國家意志的貫徹和對上級指令、政策的服從。在這種行政模式和單一的政府角色下，政府對基層的管理模式主要采用管控模式。［2］改革開放以來，市場經(jīng)濟的推行與政府財政體制的改革，不僅使政府成為追逐經(jīng)濟利益的行動者，而且也改變了政府行使行政權力的社會空間。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，基層政府把更多精力放在增加收入擴大自身利益范圍等事項上。很多基層政府沒有把促進社會治理水平提高或行政事業(yè)作為主要職責范圍，相反把更大的精力投入到促進地方政府收入提高上。一些學者也認為，當前政府的自利性追求膨脹，形成自利性的經(jīng)濟實體。一些地方政府既不是中央的基層政府，也不是代表民眾利益的基層政府，而是演變成地方官員的政府。［3］對于所轄范圍的社會治理事務，一些地方政府仍慣用原有的行政手段、管控模式、命令方式，這使得政府的治理權威下降、治理能力弱化。

隨著法制化進程的推進，農(nóng)民的法治意識與權益觀念大大提高，農(nóng)民的規(guī)則意識逐漸增強。新時期的農(nóng)民受個人主義的影響，“為自己”成為他們行為的新指南，在個人利益的驅(qū)使下，農(nóng)民個體關注更多的是“收入多少、生活怎樣”等與個體利益密切相關的事務。集體、國家的使命感在個體的生活中不再被認同。［4］在這種背景下，農(nóng)民不再服從于政府權威，也不再遵從于行政命令，傳統(tǒng)的政府管控模式失去了依托，也遭到農(nóng)民個體的主體性抗拒。但是由于多年以來傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的行為慣習，政府的行為模式并沒有完全改變，通過嚴格管理、行為控制、命令服從的方式進行基層治理的行為慣性依然存在。這不僅表現(xiàn)為政府在農(nóng)村監(jiān)控型的維穩(wěn)方式，而且還表現(xiàn)為政府與基層民眾的非平等性交流以及政府工作人員高高在上的行為作風。一些地方政府習慣于對地方事件進行管控，奉行“不出事”邏輯，在地方治理中，缺乏前瞻性思考與發(fā)展性思維，缺乏對農(nóng)村自治組織的培育。政府在很多方面處于“缺位”與“越界”，直接出面干預農(nóng)民的行動，缺乏對村委會的指導。在一些地方，村委會變相成為政府的末梢，直接貫徹基層政府的命令。最終使得民眾對村委會不信任，甚至產(chǎn)生對抗行動。

（三）市場化機制與農(nóng)民的流動性特征使得政府介入農(nóng)村治理失去政治嵌入基礎

計劃經(jīng)濟時期，國家權力深入到農(nóng)村基層的每個領域，基層秩序被單向度的政治整合所包圍?！叭壦?、隊為基礎”的管控方式，使得農(nóng)民從生產(chǎn)到生活全部處于國家的嚴密監(jiān)控之下。［5］這一時期，農(nóng)村基層的社會組織通過國家政治的嵌入成為國家政治整合的末梢，生產(chǎn)隊、村委會等被注入了更多政治色彩，通過全能政府的模式，農(nóng)村的集體與個人生活全部在國家權力的監(jiān)督之下。政治全能主義、經(jīng)濟行政主義、精神統(tǒng)一色彩使得農(nóng)村基層被融入無所不包的政治體系中。改革開放后，隨著市場機制進入農(nóng)村經(jīng)濟社會運行空間，村莊作為經(jīng)濟生活共同體、歸屬共同體的作用逐漸減弱，農(nóng)民個體對集體的依賴關系被破除。聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行全面變革了農(nóng)民個體與集體的關系，改變了農(nóng)民個人與國家權力的相遇方式，計劃經(jīng)濟時期的政治強力嵌入的治理模式失去了集體經(jīng)濟的基礎。農(nóng)民憑借個體的力量可以自由地在市場中獲取資源與發(fā)展空間，政治干預失去依托。尤其隨著城鄉(xiāng)流動的破除，農(nóng)民生存不再依賴土地，而通過勞動力市場來往于城鄉(xiāng)之間，行為自由、思想解放成為新時期農(nóng)民的新特點。多樣化的謀生方式、自由選擇的生活模式，使得政治整合的話語在農(nóng)村逐漸弱化，國家話語對農(nóng)民個體的影響減弱，政治嵌入失去依托。在這種背景下，傳統(tǒng)的運動型治理、命令型管理、動員型參與等治理模式失去空間。雖然改革開放后，國家并未放松對基層的政治管理，也通過多種方式宣傳意識形態(tài)，但由于農(nóng)民流動性的增強與個體化的新特點以及獲取資源模式的多元化，農(nóng)民對政府行政的依賴性大大減弱。在這一時期，村委會作為基層組織的代表對村民的“思想政治工作”很難做通，作為自治組織，雖然可以代表行使一些義務，但在現(xiàn)實中，符合農(nóng)民需求的工作還可以得到配合，其他不符合農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要的活動均無人參與?；鶎狱h委政府的公信力也在弱化，農(nóng)民對縣鄉(xiāng)兩級政權及其官員的認同度降低。［6］

（四）流動時代與社會變遷時期的農(nóng)民期待政府革新與基層互動模式

變化的農(nóng)村場域使得基層民眾對待政府的態(tài)度與行為也發(fā)生了很大的變化，他們對基層政府的行為帶有更多的質(zhì)疑。由于社會的變革，農(nóng)民與政府之間的聯(lián)系弱化，他們的訴求無法通過正式或非正式的組織向政府部門傳達。村委作為民眾的代理人更多的是滿足村干部的個人利益或滿足上級的行政訴求，并沒有成為傳達民眾意愿的代理機構。農(nóng)民缺乏自組織，也無法通過正式的方式傳達自己的意愿。由于缺乏外部的有效約束，村干部對于民眾的基層訴求處于關心較少的狀態(tài)，農(nóng)民對村干部的權威性也有一定的質(zhì)疑。在此種狀態(tài)系下，村委會作為政府與民眾互動的中介作用逐漸萎縮，政府與基層民眾的互動處于隔離狀態(tài)，缺乏社情民意與政府之間的有效溝通機制。基層政府與村委會本應是指導與被指導的關系，但在現(xiàn)實中卻是領導與被領導關系。村委會只對上級負責，對基層民眾的利益關注較少。政府無法了解民眾的真正訴求，而民眾的訴求缺乏向上溝通的正式、非正式渠道，缺乏通達機制。

隨著基層場域的變遷，農(nóng)民個體意愿的表達需求日趨強烈，由于缺乏民情意愿的通達機制，農(nóng)村也缺乏代表農(nóng)民個體意愿的自組織。政府與農(nóng)民之間的溝通渠道堵塞、互動方式欠缺，從而導致了農(nóng)民的積怨加深、矛盾加劇。在當前時期，農(nóng)民的較高的流動性更加劇了農(nóng)民同代表公共利益的機構的失聯(lián)，由于屬地分割的行政特點與公共利益機構的屬地化特征，農(nóng)民的一些權益無法在新的就業(yè)地通過公共機構獲得再現(xiàn)。這使得處于信息時代的農(nóng)民既無法通過正式的渠道或自己的代理機構向政府表達自己的意愿，也無法通過有效方式同基層政府建立間接聯(lián)系。

三、政府角色轉變與治理機制創(chuàng)新的路徑選擇

（一）通過向服務型政府轉變，提高民眾對政府的認同，提升農(nóng)民公共責任意識

在我國的社會體系中，“強政府—弱社會”的社會治理模式導致了政府凌駕于社會之上的政府本位的官僚治理形態(tài)。這種政府治理模式已經(jīng)影響了政府維持社會秩序進行社會治理的能力。因此，要根據(jù)社會轉型的需要和社會秩序的要求對政府角色方式進行轉變。［7］要以公共服務為基點，向服務型政府轉變，通過公共服務凝聚農(nóng)村基層民眾對政府的向心力，在公共服務的送達中，傳遞政府的治理理念。

在現(xiàn)代政治體系中，公共服務是現(xiàn)代政府的合法性基礎和權力源泉。市場經(jīng)濟的推行需要政府為基層社會提供更多的服務以滿足社會的需求，同時，公共服務的提供狀況為政府提供了公信力基礎。在目前的農(nóng)村基層社會，管制型政府依然存在，由于行政權力干預過多，導致政府的治理能力下降，更導致政府公信力走低。隨著農(nóng)村基層場域的變遷，農(nóng)民的現(xiàn)代性思維日趨提高、個體化意識逐漸覺醒，壓制性政府與干預性政府的角色急需轉變，控制性的治理方式需要轉型，需要把服務理念滲入到基層政府的治理邏輯中。基層政府要通過為社會提供公共服務促進社會的發(fā)展，以服務型治理達成治理角色的轉變，通過尊重民眾的訴求、滿足社會的需求整合社會秩序。在公共服務中，設身處地為農(nóng)民考慮，視尊重農(nóng)民的生存權、發(fā)展權為提供公共服務的核心理念之一，從農(nóng)民的需要出發(fā)，使得公共服務對農(nóng)民既具有工具性的支持也具有濃厚的人文關懷，通過公共服務化解治理基層民眾與行政權力之間的張力。［5］同時作為社會治理的主導者，政府要扮演好決策與引導的作用，通過制定公平公正的社會政策、創(chuàng)造和諧發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境，發(fā)揮“掌舵”作用。要改變傳統(tǒng)的事無巨細的管理方式，通過規(guī)則制定、服務提供、市場監(jiān)督等方式，提高治理效率。［8］

（二）以平等為理念，革新政府與基層互動模式

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，單位作為政府公共責任的代理人，把社情民意傳達給政府，而個體通過單位也建立了與公共服務部門的鏈接。改革開放以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟解體，生產(chǎn)隊等組織解體，村委會的職能也發(fā)生了一些變化。由于缺少集體經(jīng)濟的支撐，作為村集體代言人的村委會與農(nóng)民個體之間的互動交流減少，農(nóng)民對村委會的依賴性降低。在這種狀況下，要改變政府與基層社會的溝通方式，不僅要培育農(nóng)民個體的自組織，而且要培育村委會代表群眾意愿的能力，讓農(nóng)民通過組織化的方式與政府進行溝通，并且要強化村委會代表村民向上級政府表達意愿的責任擔當意識。在目前的情況下，作為自治組織，村委會干部缺乏代表村民公共利益的意識。在個體化的時代變局和市場經(jīng)濟的交換利益驅(qū)使下，村干部忙于應對上級命令、消極對待民眾訴求的現(xiàn)象比比皆是。因此，在治理體制上，要強化村委會的公共責任，在村委會建立政府和民眾溝通互動的工作站?？梢酝ㄟ^駐村聯(lián)絡人的形式進行，每個行政村分配一名基層政府工作人員作為社情民意聯(lián)絡員。通過面對面溝通、現(xiàn)代通訊方式交流等形式，讓民眾有機會表達自己的意愿和需求。政府工作人員也要改變以往高高在上的行為方式，在尊重農(nóng)民的主體需求、權益要求的基礎上尊重每一個農(nóng)民個體的發(fā)展訴求，變革“匯報”式的溝通模式，建立新的溝通渠道。

（三）以法治為基礎，政府踐行領導與引導的角色，培育社會組織、農(nóng)民個體共同參與社會治理

隨著農(nóng)村基層場域的多元化變遷，市場因素、社會力量等對農(nóng)村社會秩序的影響逐漸增強，漸弱的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土因素、增強的現(xiàn)代理念給農(nóng)村社會治理帶來了諸多挑戰(zhàn)。在這種背景下，農(nóng)村社會治理需要以法治為基礎，改變原有的政府單一主體的治理模式，轉變行政權力單向度的治理方式，從多元主體、多種力量共同運行的角度重建農(nóng)村社會治理格局。從各種力量參與社會治理的機理來看，政府機制或官僚機制更多體現(xiàn)了權力驅(qū)動，其運行主要基于制度、規(guī)則、程序與等級控制，強調(diào)命令與服從；市場機制則是利益驅(qū)動，其運行基于交易、競爭的方式；社會機制是共識驅(qū)動，其運行邏輯基于價值認同、溝通互動與協(xié)商合作的方式。［9］在政府力量介入、市場機制與社會力量交互影響的治理格局下，農(nóng)村社會治理要發(fā)揮政府的引導作用，作為農(nóng)村社會治理的主體性與領導性角色，政府要積極培育社會組織的力量，引導農(nóng)村居民有序參與社會治理。具體而言，政府要通過政策宣傳、行為引導、理念培育等多種方式，幫助農(nóng)民個體積極參與農(nóng)村治理，培養(yǎng)農(nóng)民公共責任意識。政府要在制度空間、政策規(guī)范等方面給予農(nóng)民參與社會治理的行動空間，給予農(nóng)民充分的信任。在組織方式上，由于集體經(jīng)濟的隱退，目前農(nóng)民個體與政府的組織關聯(lián)在弱化。農(nóng)民處于組織化程度低、個體化特征強等狀態(tài)，這非常不利于基層社會的穩(wěn)定。從基層的現(xiàn)狀出發(fā)，政府要強化農(nóng)民的組織聯(lián)系，引導村委會從農(nóng)民利益出發(fā)，為基層民眾負責，重塑村委會在農(nóng)民心中的地位。鼓勵農(nóng)民在政府或基層黨組織的引導下，建立各種自組織，給予農(nóng)民組織化的活動空間，幫助農(nóng)民建立對組織的歸屬感與認同。在政府引導下，通過村委會或自組織有序參與農(nóng)村社會治理。

四、結論與討論

農(nóng)村社會中市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展與非農(nóng)化進程的迅速推進帶來了農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮與社會發(fā)展水平提高，但這一發(fā)展進程并沒有促進農(nóng)村社會整合程度的躍進，相反隨著農(nóng)村經(jīng)濟的變革、鄉(xiāng)土文化的弱化、農(nóng)民流動性的增強，農(nóng)村社會的分歧和沖突逐漸增多，各種社會矛盾影響著農(nóng)村社會的和諧。在這種背景下，農(nóng)村基層政府的治理角色面臨多重期待。農(nóng)村基層場域的變遷使得政府作為單一主體難以發(fā)揮有效作用，市場經(jīng)濟的推行與政府財政體制的改革，使得政府成為追逐經(jīng)濟利益的行動者，同時改變了政府行使行政權力的社會空間。農(nóng)村集體經(jīng)濟的弱化、農(nóng)民權益意識與法治觀念的增強使傳統(tǒng)的管控模式失去了作用。市場化機制與農(nóng)民的流動性特征使得政府介入農(nóng)村治理失去了政治嵌入的基礎，農(nóng)民與政府之間的聯(lián)系弱化，民眾的訴求無法通過正式或非正式的組織向政府部門傳達。在新的治理背景下，政府既要革新行為方式也要創(chuàng)新與基層的互動模式，要通過向服務型政府轉變，提高民眾對政府的認同，提升農(nóng)民公共責任意識，同時以平等為理念，提升村委會代表村民意愿的能力，通過培育農(nóng)民自組織，讓民眾通過組織化方式表達合理訴求。在市場、社會力量多元分化的農(nóng)村基層場域，以法治為基礎，政府要踐行領導與引導的角色，培育社會組織、農(nóng)民個體共同參與社會治理，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的新格局。

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［5］張紅霞.農(nóng)村現(xiàn)代化變遷與社會工作介入農(nóng)村社會治理路徑研究［J］.福建省委黨校學報，2015，（5）：82-87.

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（責任編輯王昕）

The Changes of Rural Social Governance Field and the Transformation of Government Role

ZHANG Hong-Xia1，JIANG Wen-Jing2
（1.Dept.of Political Science&Law，Shijiazhuang University，Shijiazhuang，Hebei 050035，China；2.Dept.of Comprehensive Courses，Hebei Academy of Governance，Shijiazhuang，Hebei 050031，China）

The changes of the primary field have brought challenges to the rural grass-roots governance.With the differentiation of the rural society，the single subject to deal with the order claims of social governance，market economic reform has changed the government's action logic，also makes the traditional control mode lose the basis.The link between the farmers and the government is weakening，and the demands of the public can not be conveyed to the government through formal or informal organizations. The government should innovate the mode of behavior as well as create the interactive mode with grassroots，transform to the service-oriented government to improve public recognition of the government，so that people can express a reasonable appeal through the organization.Based on the rule of law，under the guidance of the government，social organizations and individual farmers are involved in social governance.

rural social governance；government role；rural social change

C911

A

1673-1972（2016）05-0136-04

2016-07-02

2014年度石家莊學院科研啟動基金項目“現(xiàn)代化變遷背景下農(nóng)村社會治理模式創(chuàng)新研究”（14YB012）；2016年度河北省社會科學發(fā)展研究課題“河北省農(nóng)村環(huán)境綜合治理研究”（201602030202）

張紅霞（1975-），女，河北衡水人，講師，主要從事城鄉(xiāng)社會問題與基層社區(qū)建設研究。