建立國家層面的法律性別平等評估機制的有關問題探討

李　波

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

建立國家層面的法律性別平等評估機制的有關問題探討

李波

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

2012年以來，由中華全國婦女聯(lián)合會推動的地方法規(guī)的性別平等評估在評估主體、評估范圍和評估程序以及評估依據(jù)等方面進行了探索。建立國家層面的法律性別平等評估機制應該總結地方成果，借鑒國際經(jīng)驗，明確具有中國特色的法律性別平等評估的理念和目標，建立專業(yè)、中立、客觀的第三方專業(yè)評估主體，運用社會性別分析方法，設計具有可操作性的評估指南，最關鍵的是政府要把性別平等評估作為落實社會性別主流化的主要工具和策略落實到國家立法的具體過程中，成為立法評估的重要組成部分。建立國家層面的法律性別平等評估機制是中國性別平等的制度化落實；是中國落實性別平等的制度創(chuàng)新，也是科學立法、民主立法的實踐與推動。

性別平等；法律評估；性別主流化；國家機制

十二屆全國人大三次會議于2015年3月15日表決通過了關于修改《立法法》的決定，修改后的《立法法》將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項基本要求；規(guī)定建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機制?！读⒎ǚā钒讶嗣駞⑴c立法作為立法的一個法定程序，以法律形式規(guī)定了立法評價、立法論證、立法聽證等制度。雖然會前一些代表呼吁的把性別平等評估寫進《立法法》的建議未能變成現(xiàn)實，但是《立法法》的相關規(guī)定為我國在國家層面建立法律的性別平等評估機制奠定了法律基礎。在全國人大高度重視科學立法、民主立法，提高立法質(zhì)量的背景下，中華全國婦女聯(lián)合會力推政策和法律的性別平等評估機制，這是把社會性別主流化納入到國家立法過程的最好契機。建立國家層面的法律性別平等評估機制是中國性別平等的制度化落實；是中國落實性別平等的制度創(chuàng)新，也是科學立法、民主立法的實踐與推動。

一、建立國家層面的法律性別平等評估機制的必要性

1995年在北京舉辦的聯(lián)合國第四次世界婦女大會正式以“社會性別主流化”作為落實性別平等目標的行動策略，要求各國將性別平等作為一個國家未來立法、規(guī)劃政策、計劃、方案執(zhí)行的重要目標。對此，政府應該在任何法案、立法與行政或方案計劃等中，把性別影響的內(nèi)涵因素評估納入，尤其在訂定法規(guī)時，都要作性別評估。中國政府把男女平等作為基本國策，在1995年聯(lián)合國第四次世界婦女大會通過的《北京宣言》和《行動綱領》中，中國政府是承諾社會性別主流化的49個國家之一。但近年來，在聯(lián)合國所發(fā)布的《人類發(fā)展報告》中，中國的社會性別發(fā)展指數(shù)（GDI）和社會性別賦權指數(shù)（GEM）一直呈下降趨勢，在國際上排位較低。在中華全國婦女聯(lián)合會的推動下，2012年江蘇省、北京市等省、市陸續(xù)開始了地方法規(guī)的性別平等評估，在評估機制建設和參與地方法規(guī)評估方面取得了一定成績。社會性別主流化的“主流”意指政府政策，其中最關鍵性的一項是促進建立提高婦女地位的國家機制。建立國家層面的法律性別平等評估機制是促進婦女地位的國家機制的重要組成部分。

首先，法律的性別平等評估是落實社會性別主流化的工具和策略?！靶詣e主流化”一詞首度由1985年在內(nèi)羅畢舉行的聯(lián)合國第三次世界婦女大會提出，1995年聯(lián)合國第四次世界婦女大會于北京舉行，在《北京宣言》及《行動綱領》中系統(tǒng)性地將社會性別主流化作為政策研擬的工具與策略。迄今為止，社會性別主流化（Gender mainstreaming）是聯(lián)合國在全世界推行的一個概念，是指在所有的立法、政策擬定、計劃規(guī)劃、方案設計、資源分配、人才培育以及組織的建構過程中，把女性與男性的觀點、經(jīng)驗與需求完整地反映在政策與方案的設計、執(zhí)行、監(jiān)督與評估中，讓兩性可以均等受惠?！吧鐣詣e主流化”是針對現(xiàn)行制度不完善而發(fā)展出來的糾正政策偏差的策略手段，只有融入制度之內(nèi)，才可收到預期的效果。法律是落實政策指標的重要基礎，想要落實社會性別主流化，須通過法律訂定才能有效運作。而對法律進行性別平等評估就是把社會性別主流化落實到國家立法過程中的最有效策略。性別平等評估又稱性別影響評估，緣起于亞太經(jīng)濟合作會議的性別整合小組在制訂方案、計劃、政策、立法時，考慮不同性別的觀點，對于不同性別的影響程度及受益程度進行評估檢討。因此性別影響評估是落實社會性別主流化的具體操作方式，是一種測量工具，也是一種過程。性別影響評估強調(diào)在評估任一法案、政策、計劃或方案等各種行動時應分析其結果對于男女產(chǎn)生的不同影響，以確保男女均能受益。

其次，建立國家層面的法律的性別平等評估機制是提高立法質(zhì)量、加強立法的針對性和可執(zhí)行性的重要措施。我國雖然把性別平等規(guī)定為基本國策，相關的立法也在不斷發(fā)展，但把女性作為弱者的保護性立法強化了男性的支配地位。中國有關的婦女立法大都缺乏可操作性，盡管女性遭遇性別歧視屢見不鮮，但卻很難通過法律得到相應的保護，很多立法由于缺乏法律責任和懲罰與補償性措施的條款，性別平等被侵犯也無法通過訴訟渠道得到保護。重原則性宣告和倡導性規(guī)定的法律往往成為一種擺設。因此現(xiàn)有法律無法為性別平等的實現(xiàn)提供有效的法律保障。如果建立法律的性別平等評估機制，在立法的起草、制定和實施過程中，通過專門性機構、性別平等專家以及婦女聯(lián)合會組織的參與，評估法律對男女兩性的不同影響，提出改進現(xiàn)有法律的措施，努力確保兩性均等受益，那么性別平等就會從原則理念逐漸轉變成可實際操作的制度化機制。性別平等立法只有具有針對性和可執(zhí)行性，性別歧視才能被有效禁止，性別平等才能真正得到落實。

二、推動法律性別平等機制建立的國家責任

1995年于北京召開的聯(lián)合國第四次世界婦女大會通過《北京宣言》及《行動綱領》，要求各會員國采取積極行動，建立國內(nèi)實現(xiàn)社會性別主流化的國家機制以促進性別平等。現(xiàn)在世界上很多國家都設立了婦女或性別專責機構：新西蘭1986年成立了婦女部。韓國2001年成立了性別平等部，負責性別研究、法案推動、性別意識推廣與法案執(zhí)行評估，瑞典是世界上性別平等指數(shù)最高的國家，這與瑞典的推動性別平等的國家機制的建立密切相關。加拿大則致力于將性別觀點納入政府部門的主流思維，促使社會性別主流化工具成為公部門執(zhí)行業(yè)務的常規(guī)過程。加拿大于1976年成立了婦女部。為推動性別平等，加拿大婦女部致力于敦促各政府機關在立法過程和制定政策過程中納入性別的視角，并協(xié)助各政府單位進行性別分析，支持相關研究?？梢娚鐣詣e主流化著重于提升決策者與執(zhí)行者的性別意識，并促使其將性別觀點帶入主流。只有當政府所有的政策與計劃都融入了性別觀點，在決策之前評估政策對男性與女性的影響并進而付諸實行后，兩性之間才能擺脫既有的不平等，而逐漸邁向性別平等（兩性平權）的最終目標。因此各級政府特別是中央政府的推動是落實社會性別主流化的關鍵。

在我國，婦女聯(lián)合會應成為推動國家層面的法律的性別平等評估機制建立的力量，但是這對于國家層面法律的性別平等評估機制的建立還是很不夠的。完善提高婦女地位的國家機制要將社會性別主流化落到實處，并建立相應的組織機構。國務院婦兒工委是提高我國婦女地位的國家機制，應進一步強化它的評估、監(jiān)督職能；另一方面要“借助全國人大和國務院法制辦這樣一些具有立法權機構的立法平臺，從源頭上建立一套機制，對所有要出臺的政策和法規(guī)，包括要修改的政策與法規(guī)是否會影響性別平等、是否會影響婦女權益保護等問題進行評估和論證，要進行跟蹤調(diào)查，并且將這樣一個評估機制確立為制定一項政策和一項法律的必經(jīng)程序。通過這樣的方式來確保每一項政策和法律都能夠體現(xiàn)性別意識，使男女真正在政策和法律層面上平等受益、協(xié)調(diào)發(fā)展。”［1］

三、要建立國家層面的性別平等評估委員會

性別平等評估是一項專業(yè)性和技術性的評估，因此既要考慮法律評估的一般性特點，也要考慮到它的特殊方面。

首先，性別平等評估必須有婦女和婦女聯(lián)合會組織參與。我國學者汪全勝提出了“利益相關者”模式。“利益相關者”模式是指受法律直接影響的組織或個人參與的法律實施效果的評估模式。該模式能夠讓立法者對立法實施狀況獲得真實、全面、客觀的評估意見，從而獲得相對科學與客觀的評估［2］。根據(jù)“利益相關者”模式，女性是法律的性別平等評估的主要“利益相關者”。因此女性的參與是必不可少的。郭慧敏認為：“婦女立法參與作為公民有序立法參與的重要組成部分，是推動社會主義立法民主化和女性立法參與主體化的重要方面。以性別分析理論為基礎，可以得出這樣的概念：婦女立法參與是一種立法參與的權力獲得，其目的是平等地分享立法意志的表達權，從而影響利益的性別平等分配。提升婦女的立法參與能力可以增加婦女的立法影響力。”［3］

其次，性別平等評估涉及到婦女聯(lián)合會組織與立法機構的聯(lián)動與配合。在推進法律評估的過程中，法律制定者、學者和婦女組織的合作是一種有效的方式。比利時半官方性質(zhì)的“絨三角”模式為我們提供了可參考的經(jīng)驗?！敖q三角”指的是在婦女權益推動上法律制定者、專家、婦女團體三方所組成的伙伴關系，是一個增進決策質(zhì)量的溝通管道，由專家學者提供政策制定者技術性意見，婦女團體則提出具有批判性的觀點與社會實際需求。三角關系的半官方性質(zhì)，得以在政治與科學領域之間建立起有效率的溝通關系，民間力量與專家學者的有效參與，可以彌補部門之不足，讓社會性別主流化的政策內(nèi)容不斷改進。婦女團體、性別專家的有效參與，是“絨三角”模式的最大特色。因此，中國性別平等評估機制的建立需要主要立法者、法律和性別專家以及婦聯(lián)組織的合作與互動。

再次，性別平等的專業(yè)性和技術性要求建立專業(yè)的評估機構，國際上也有這方面的經(jīng)驗。在我國建立獨立的性別平等評估委員會，邀請性別專家參與評估機制，是國家層面的法律性別平等評估機制的重要內(nèi)容。在國際層面看，很多國家設立了專門的類似法律的性別平等評估委員會的機構；從國內(nèi)來看，北京市成立了政策法規(guī)性別平等評估委員會，江蘇、四川等成立了政策法規(guī)性別平等評估咨詢委員會。國家級的法規(guī)政策性別平等評估委員會應該由全國人大牽頭，或者由全國人大授權，由國務院法制辦、國務院婦女兒童工作委員會、全國婦聯(lián)牽頭成立［4］。委員中法律專家、性別專家、婦女工作者是必不可少的。評估委員會的主要任務是：運用性別視角，對涉及婦女平等地享有資源、機會和各項權利的法律法規(guī)、公共政策、規(guī)章制度和工作計劃進行建議檢審評估，從源頭上消除性別歧視［4］。

四、總結地方成果，借鑒國際經(jīng)驗，確立具有中國特色的評估指標、方法和程序

中國的法律性別平等評估機制的建立是一個循序漸進的過程。應該先進行試點評估，積累經(jīng)驗，遵循從地方法規(guī)開始評估到全國立法層級評估；從立法前評估發(fā)展到立法全過程評估；從婦女聯(lián)合會主導地方法規(guī)的性別平等評估到借助全國人大和國務院法制辦這樣一些具有立法權機構的立法平臺，在國家層面設立法規(guī)政策性別平等評估委員會。最重要的是在《立法法》中把法律性別平等評估機制納入立法評估，并將其程序化、制度化、規(guī)范化。性別平等評估在中國目前主要表現(xiàn)為中華全國婦女聯(lián)合會推動的地方法規(guī)的性別平等評估。目前北京市、天津市、浙江省、安徽省、四川省、湖北省都初步建立了地方法規(guī)的性別平等評估機制；甘肅省、福建省、陜西省、上海市、廣東省都啟動或者將啟動這方面的工作；南京市、廈門市、寧波市、蘇州市也較早開展了這項工作。這些省、市在評估機制建立、評估主體選擇、評估流程設計等方面都取得了一定成績。北京市出臺了《關于加強政策法規(guī)性別平等評估工作的意見（試行）》；江蘇省出臺了《關于建立江蘇省地方政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制的指導意見》和《江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會工作規(guī)程》；安徽省出臺了《安徽省法規(guī)政策性別平等評估咨詢工作規(guī)程》。其中北京市和天津市以政府文件形式將這一機制落地實施。在評估過程中，各地普遍重視專家的參與，通過婦女聯(lián)合會組織與政府法制辦或者人大法工委聯(lián)動啟動評估。但同時也普遍存在著評估主體不統(tǒng)一、評估范圍不統(tǒng)一、評估方法和程序簡單等問題，因此應繼續(xù)總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、完善機制，為國家層面的法律的性別平等評估機制的建立奠定基礎。

首先，需要厘清性別平等的含義。法律的性別平等評估，其目標在于性別平等，評估本身只是一種策略與工具，而不是目的本身。社會性別主流化認為經(jīng)濟發(fā)展不能自然而然地帶來婦女社會地位的提高，性別平等也并不完全取決于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，它需要改變傳統(tǒng)的社會性別機制。其男性與女性由于人生經(jīng)驗與社會角色的差異，因此在享有資源及對政府的需要與需求方面有所不同，這些差異進而影響到男女的家庭、教育、職場參與機會與成就表現(xiàn)。如果法律的制定、設計、執(zhí)行、監(jiān)督、評估過程，能先看到這些差異，回應男女不同的需要，將能避免政策執(zhí)行上的失衡，或造成兩性機會不平等的現(xiàn)象。

其次，以社會性別分析方法和婦女人權的視角來進行法規(guī)性別平等評估工作。社會性別分析方法是指從國際社會的成功經(jīng)驗來看，實現(xiàn)社會性別主流化需要一套完整的機制和步驟。

再次，要逐步完善評估的指標、程序?！渡钲谔貐^(qū)性別平等促進條例》規(guī)定深圳市的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件實施后，市性別平等促進工作機構可以就其對促進性別平等的影響組織評估。評估中發(fā)現(xiàn)問題的，市性別平等促進工作機構應當向有關部門提出修改建議。其同時規(guī)定，性別影響分析和評估過程包括：評估法規(guī)是否能確保男女兩性平等受益，是否能兼顧某一性別特殊需求；法規(guī)是否存在對某一性別可能造成不利的差別對待、限制或者排斥；是否提出能夠采取的推動消除性別歧視的直接或者間接措施等。這是我國第一次以地方性法規(guī)的形式規(guī)定性別平等法律評估的具體內(nèi)容和程序。臺灣地區(qū)把性別統(tǒng)計、性別分析、性別預算、性別影響評估作為推動社會性別主流化的相關工具。臺北市制訂了性別檢視清單，確定了評估作業(yè)的流程。兩性平等也是歐盟性別影響評估的一個重要指標。目前世界上很多國家都開展了法律評估，評估指標一般包括法律的經(jīng)濟影響評估、社會影響評估、環(huán)境影響評估。2009年1月15日，歐盟委員會公布了最新版本的“影響評估指引”（Impact Assessment Guidelines，SEC（2009）92），影響的確定集中于經(jīng)濟、社會和環(huán)境3個方面。社會影響這一部分共包括了11個指標，其中兩性平等、平等待遇以及非歧視是社會影響評估的主要內(nèi)容之一［5］。目前北京市正在研究制定《北京市政策法規(guī)性別影響評估操作指南》。制定具有中國特色的可操作的性別平等評估指標、框架和指南是建立中國性別平等評估機制的關鍵環(huán)節(jié)。

法律的性別平等評估，包括立法前評估、立法中評估和立法后評估。中國的法律性別平等評估機制的建立應該從立法前評估開始，在法案審議前通過專門的評估委員會的專業(yè)評估分析法案對不同性別的影響，在發(fā)現(xiàn)顯性的或者隱性的性別歧視規(guī)定時，可以及時進行調(diào)整，避免因法律規(guī)定不當造成制度性歧視，這樣不僅有助于增強立法的科學性，而且有助于更好地實現(xiàn)通過法律維護社會公正、性別平等的目標。由于中國法律評估還處于試點階段，中國國家層面的性別平等評估機制的建立也應該有一個逐漸完善的過程。

［1］ 李仁真.婦聯(lián)正積極推動法律政策的性別平等評估機制［EB/OL］.人民網(wǎng)，2014-03-07.

［2］ 鄭玉敏.中國女性平等工作權立法研究［J］.社會科學輯刊，2010，（3）：126.

［3］ 郭慧敏，李姣.試論婦女立法參與［J］.學習與探索，2011，（2）：112.

［4］ 王淑玲委員建議：國家層面設立法規(guī)政策性別平等評估委員會［N］.中國婦女報，2014-03-04.

［5］ 張雪芳.中國的立法評估路在何方——歐盟方法的評析與借鑒［J］.牡丹江大學學報，2011，（1）：87.

Establishment of National Level Law Related to Gender Equity Evaluation Mechanism

LI Bo
（Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

Since 2012 there are researches in local laws and regulations of gender equality，driven by the all-china women's federation，the scope of evaluation subject，evaluation and appraisal procedure and evaluation basis，etc.Establishing national level of gender equality should place achievements assessment mechanism，draw lessons from international experience，clarify law with Chinese characteristics and the concept of gender equality evaluation target，establish a professional，neutral and objective third-party assessment，and apply a gender analysis method.To design operable evaluation guidelines，the key is that the government put the gender equity evaluation as the main tool to carry out the social gender mainstreaming and specific process of strategy implementation to the national legislation as an important part of the assessment.Establishing a national level law gender equality evaluation mechanism is China's implementation of the institutionalization of gender equality，gender equality system innovation，and also a scientific legislation，legislative practice and promotion of democracy.

gender equality；legal assessment；gender mainstreaming；national mechanism

DF02

A

1008-6838（2016）02-0082-05

2015-12-30

李波（1965—），男，東莞理工學院后勤集團助理研究員，主要從事法學和社會學研究。