行政壟斷公益訴訟原告資格研究

孟妍

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院安徽蚌埠230000)

行政壟斷公益訴訟原告資格研究

孟妍

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院安徽蚌埠230000)

反壟斷法實(shí)施八年，我國行政壟斷行為卻并沒有得到強(qiáng)有力的規(guī)制，在直接利害關(guān)系人由于種種原因不愿意去維護(hù)其合法權(quán)利的時候，應(yīng)當(dāng)建立制度賦予消費(fèi)者、社會團(tuán)體或者反壟斷委員會訴訟權(quán)利來維護(hù)公共利益，遏制行政壟斷行為。

行政壟斷；公益訴訟；反壟斷委員會

2008年開始實(shí)施的《反壟斷法》，不但對“行政壟斷”情形有具體規(guī)定，還確定了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。但反壟斷法實(shí)施八年，行政壟斷的案例是少之又少。2014年4月22日才出現(xiàn)了我國首例行政壟斷行政訴訟（深圳市斯維爾科技有限公司訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案）。而發(fā)改委2015年11月5日的新聞報告會也提出，自《反壟斷法》實(shí)施以來，發(fā)改委共查處行政壟斷案件6起，其中2015年達(dá)5起。

1.行政壟斷公益訴訟存在的必要性

事實(shí)證明，行政壟斷并沒有被強(qiáng)有力的規(guī)制。從反壟斷的公共執(zhí)行機(jī)制來看，我國《反壟斷法》，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有被賦予足夠的權(quán)力。我國《反壟斷法》第五十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競爭行為的，由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！毙姓艛嘈袨樽鳛橛兄卮笪：Y(jié)果的壟斷行為，只有由其上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，無權(quán)撤或者責(zé)令改正的權(quán)力，只有作用不大的“建議權(quán)”。而上級機(jī)關(guān)和下級機(jī)關(guān)之間又如同連體嬰兒一般，牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜關(guān)系會降低執(zhí)法力度。作為政府機(jī)構(gòu)，其行政壟斷的執(zhí)法人員也極少具備反壟斷法的專業(yè)知識，并不利于執(zhí)法。

反壟斷的私人執(zhí)行機(jī)制確實(shí)可以對壟斷行為產(chǎn)生巨大的威懾力，有助于國家競爭政策的實(shí)現(xiàn)，私人更容易得到被訴方違反法律的信息，例如購買者可以更加快速的了解供貨方的行為。私人起訴可以保障私人不會因?yàn)楣矆?zhí)行機(jī)關(guān)的惰性甚至腐敗致使權(quán)利受到影響，由于政府財(cái)力本質(zhì)是有限的，私人執(zhí)行機(jī)制可以在不擴(kuò)大公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制的情況下提高反托拉斯的執(zhí)法水平。美國反壟斷法的私人三倍損害賠償制度就占有極重要的地位，據(jù)資料顯示，美國90%的反壟斷案件都是由個人提起的。我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；……”。對于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，其利害關(guān)系人如認(rèn)為受到損害的，可以向人民法院提起行政訴訟主張其權(quán)利，例如被限制產(chǎn)品進(jìn)入的外地企業(yè)、被限制投標(biāo)的企業(yè)等等。同是私人執(zhí)行體制，為何在中國行政壟斷訴訟就遭受冷遇呢？筆者認(rèn)為主要有以下幾個原因：第一，類似的“民告官”案件比其他案件立案更加困難，更不要說是行政壟斷的案件；第二，原告起訴的往往都是與自己利益有關(guān)的行政機(jī)關(guān)，原告起訴時存在很多的顧慮；第三，很多行政壟斷行為是通過紅頭文件或者是規(guī)章的方式作出，并非是通過具體行政行為作出，而實(shí)際上，法院不受理對抽象行政行為提起的的訴訟，只受理對具體行政行為提起的的訴訟。這些原因讓利害關(guān)系人不愿意去告，無法讓行政壟斷行為得到遏制。

要根本解決行政壟斷的規(guī)制問題，筆者認(rèn)為要建立起行政壟斷的公益訴訟制度。消費(fèi)者是政府行政壟斷行為最后的“結(jié)賬人”，受到行政權(quán)庇護(hù)取得壟斷價格或者取得壟斷資格的經(jīng)營者也容易濫用其市場支配地位，損害消費(fèi)者合法權(quán)益，限制消費(fèi)者的自由選擇權(quán)利?！霸诂F(xiàn)代法治社會中，公民所享有的訴權(quán)是國家為保證憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利具有‘實(shí)然性’而設(shè)定的權(quán)力救濟(jì)權(quán)。沒有訴權(quán)的存在，憲法和法律所規(guī)定的其他權(quán)利就不可能成為一種現(xiàn)實(shí)權(quán)利?！狈磯艛喾ǖ谝粭l也規(guī)定了其立法宗旨之一就是要維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益。消費(fèi)者對行政壟斷行為的訴訟權(quán)是最主要和最有效的權(quán)利救濟(jì)渠道與手段。

2.行政壟斷公益訴訟制度原告資格問題

行政壟斷公益訴訟的規(guī)則設(shè)定，并不是為了救濟(jì)特定的個體利益，而是為了對行政權(quán)的監(jiān)督和對公共利益的保護(hù)。因此，行政壟斷公益訴訟原告資格取得的依據(jù)，不應(yīng)當(dāng)僅僅限定在當(dāng)事人與被訴行政壟斷行為有利害關(guān)系。法律應(yīng)當(dāng)激勵并保護(hù)廣大民眾維護(hù)公共利益的熱情，為那些沒有利害關(guān)系的當(dāng)事人提供一種維護(hù)自己憲法權(quán)利的途徑。

2.1 消費(fèi)者

行政壟斷行為雖然未直接作用于消費(fèi)者，但對消費(fèi)者造成了隱性損害，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，消費(fèi)者在購買商品和接受服務(wù)時，享有自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)，行政壟斷雖然沒有直接違反有關(guān)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益法律的明確規(guī)定，但因行政壟斷導(dǎo)致消費(fèi)者選擇商品范圍的縮小，品種單調(diào)、價格上升，質(zhì)量下降等，都會對消費(fèi)者權(quán)益造成損害，消費(fèi)者理因有訴權(quán)來維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是有質(zhì)疑者提出，賦予消費(fèi)者原告資格是否可以有效的打擊行政壟斷行為。質(zhì)疑者認(rèn)為，行政壟斷并不是直接作用于消費(fèi)者，消費(fèi)者是處于市場鏈條的最末端，數(shù)量眾多，如果起訴的話，如何來計(jì)算行政壟斷行為對消費(fèi)者的損害賠償額。經(jīng)過多重環(huán)節(jié)的再分配，損害賠償?shù)挠?jì)算將會十分復(fù)雜，會加重司法的成本。

這些出于司法成本角度和效率的質(zhì)疑聲有其一定的合理性，但其忽略了消費(fèi)者的合法權(quán)利。光是強(qiáng)調(diào)效率，卻忽視了公平的對待消費(fèi)者，如果不賦予消費(fèi)者行政壟斷公益訴訟的原告資格，則其所受損失沒有救濟(jì)的途徑，違反了公平原則。

事實(shí)上，賦予消費(fèi)者原告資格也并不會造成“濫訴”的現(xiàn)象。因?yàn)椋?/p>

消費(fèi)者作為個人，對于行政壟斷行為進(jìn)行起訴的積極性本來就比較低，每個人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，消費(fèi)者在作出訴訟決定前也會進(jìn)行成本和收益的考慮。對證據(jù)不充足、沒有勝訴把握、得不償失的案件，消費(fèi)者是不會輕率地提起訴訟的。

從各國法律國司法實(shí)踐中消費(fèi)者作為反壟斷的原告資格也正成為一種趨勢。由于我國《反壟斷法》只在第50條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)壟斷的私人執(zhí)行機(jī)制，并沒有規(guī)定行政壟斷的私人執(zhí)行機(jī)制，但是其他國家的反壟斷法私人執(zhí)行機(jī)制仍然對行政壟斷公益訴訟有一定的參考意義。

美國最先在1997年“伊利諾伊斯磚塊案”確立的“直接購買者原則”，即只允許直接購買商品的消費(fèi)者向法院提起損害賠償訴訟，從根本上否定了間接購買者的訴訟資格，然而到2004年為止，美國之前將間接購買者排除在《反壟斷法》的私人訴訟之外的40多個州，己經(jīng)各自修改了州的反壟斷法，明確規(guī)定間接購買者可以向州法院起訴。在1977年“鶴崗燈油訴訟案”中，日本通過法院確立了消費(fèi)者的原告資格。該判決認(rèn)為，在因不公正交易方法導(dǎo)致商品零售價格被不正當(dāng)抬高的情況下，受害者應(yīng)是以此抬高的價格購買了商品的消費(fèi)者。2002年，英國頒布的《2002年企業(yè)法》第19條規(guī)定了當(dāng)時在世界上絕無僅有的消費(fèi)者代表訴訟制度。英國為了實(shí)施立法目的，將消費(fèi)者定義得很寬泛，其中包括了最終的消費(fèi)者和間接購買者。消費(fèi)者作為壟斷的訴訟原告問題雖然復(fù)雜，但各國在消費(fèi)者的原告資格問題上已基本達(dá)成共識，各國將保護(hù)消費(fèi)者利益視為反壟斷法的目標(biāo)之一，均認(rèn)可消費(fèi)者享有原告資格。

從以上西方各國的立法上看，消費(fèi)者個人可以并應(yīng)當(dāng)享有反壟斷公益訴訟的原告資格，而且現(xiàn)代行政法的一大發(fā)展趨勢就是原告資格的條件越來越寬松。作為民主自由公正法治的中國，也必須逐步融于全球化的潮流。所以，在行政壟斷公益訴訟原告資格的的問題上，應(yīng)賦予消費(fèi)者提起行政壟斷公益訴訟的原告資格。

2.2 社會團(tuán)體

相對于行政壟斷機(jī)關(guān)來說，公共執(zhí)行有時會出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。而消費(fèi)者，處于明顯的弱勢地位，每個消費(fèi)者個人受到的壟斷損害是有限的，相對于復(fù)雜的反壟斷案情和高昂的反壟斷訴訟成本，消費(fèi)者們確實(shí)缺乏動力，往往選擇放棄自己的訴訟權(quán)利。社會團(tuán)體相對于個人在信息取得、以及人力和物力方面都要強(qiáng)大得多，其提起訴訟的可能性更大。所以賦予特定的社會團(tuán)體原告資格，也是一個不錯的途徑。

在社會團(tuán)體的訴訟權(quán)利上，形成了以德國為代表的有限訴訟主體資格和以美國為代表的完全訴訟主體資格兩種制度。德國認(rèn)為并不是所有的團(tuán)體都享有訴訟資格，只有某些實(shí)體法律授權(quán)的團(tuán)體才有提起團(tuán)體訴訟的資格，如違背消費(fèi)者法、折扣法、限制競爭防止法、不正當(dāng)競爭防止法以及其他違法中的不作為訴訟法等，德國規(guī)定了相關(guān)的公益團(tuán)體可以提起團(tuán)體訴訟，例如促進(jìn)工商業(yè)利益團(tuán)體、消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體等，除此外的其他團(tuán)體不能因?yàn)槁暦Q公益目的而自動享有訴權(quán)。美國的團(tuán)體全面主體資格，美國法律認(rèn)為各種團(tuán)體都有訴訟權(quán)利，團(tuán)體提起訴訟只要法官在具體的案件中審查該團(tuán)體是否具有本案的訴訟資格即可，不需要履行特別批準(zhǔn)手續(xù)。筆者認(rèn)為美國的完全訴訟主體資格制度更有借鑒意義，應(yīng)當(dāng)賦予各種團(tuán)體一般的訴訟權(quán)利，德國修訂后的《反對限制競爭法》雖然規(guī)定了集體訴訟制度，但在實(shí)踐中的作用并不大。德國集體訴訟制度條件極為苛刻，而且未賦予消費(fèi)者協(xié)會起訴權(quán)，這導(dǎo)致消費(fèi)者協(xié)會無法代表消費(fèi)者提起集體訴訟。行政壟斷公益訴訟不同于其他的公益訴訟，它的被告是行政機(jī)關(guān)，這將極大地限制起訴的積極性，此時應(yīng)該放開對社會團(tuán)體的限制，擴(kuò)大原告資格，這時候如果還采用有限的訴訟主體，社會公益將無法起到維護(hù)社會公共利益的作用。無論從更廣的社會公共利益范圍來看，還是對于維護(hù)消費(fèi)者等個體的利益，賦予消費(fèi)者協(xié)會等社會團(tuán)體原告資格，作用都是巨大的。

2.3 反壟斷委員會

我國反壟斷是兩位一體的，即反壟斷委員會作統(tǒng)籌，三個執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工?，F(xiàn)今反壟斷委員會在《反壟斷法》中被定性為一個“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，并沒有賦予其決策權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等實(shí)質(zhì)權(quán)利，這就決定了反壟斷委員會發(fā)揮的作用極小，只是一個“花瓶”機(jī)構(gòu)。由于反壟斷基本制度已經(jīng)確立，不能奢望賦予反壟斷委員會像美國、日本采用專門程序?qū)彌Q反壟斷案件，但是筆者認(rèn)為仍然可以通過賦予反壟斷委員會提起訴訟權(quán)來對抗行政壟斷。

外國也有關(guān)于反壟斷專門機(jī)構(gòu)主動提起訴訟的相關(guān)立法。俄羅斯聯(lián)邦反壟斷局的決定須在其規(guī)定的時限內(nèi)執(zhí)行。如果撤銷或修改違犯反壟斷法規(guī)的法令的決定沒有得到執(zhí)行，聯(lián)邦反壟斷局有權(quán)向經(jīng)濟(jì)法庭起訴，要求法庭作出全部或部分撤銷該法令的判決，或者要求法庭命令有關(guān)機(jī)構(gòu)采取恢復(fù)原狀的措施。美國反托拉斯局也可以按照法律規(guī)定，根據(jù)調(diào)查到的情況提起刑事訴訟或者民事訴訟。如涉及惡性案件，如劃分市場、固定價格、串通投標(biāo)等行為，可以根據(jù)《謝爾曼反托拉斯法》的有關(guān)規(guī)定提起刑事訴訟。提起民事訴訟主要目的是以改變市場結(jié)構(gòu)來恢復(fù)競爭格局，通過索賠來彌補(bǔ)其對國家造成的損失。筆者認(rèn)為，我國可以借鑒俄羅斯的這種模式，反壟斷委員會提起行政壟斷公益訴訟要經(jīng)過一定的前置程序，譬如對行政機(jī)關(guān)的相關(guān)上級機(jī)關(guān)行使建議權(quán)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不改正時，反壟斷委員會則向人民法院提起行政訴訟。

反壟斷委員會作為反壟斷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在地位上跟行政機(jī)關(guān)更有均衡性，能以反壟斷機(jī)關(guān)特有身份在訴訟過程中更好地與被訴機(jī)關(guān)抗衡，比普通的消費(fèi)者和社會團(tuán)體更有實(shí)力。相對于有些學(xué)者提出的檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，反壟斷委員會具有更多專業(yè)壟斷知識，對于錯綜復(fù)雜的行政壟斷案件更得心應(yīng)手；目前，我國仍將檢察機(jī)關(guān)定位在法律監(jiān)督者的地位。一旦給予國家檢察部門提起行政壟斷公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)將同時擔(dān)任原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，公益訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)將處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。而作為獨(dú)立的反壟斷機(jī)構(gòu)，反壟斷委員會則處于與法院平等的地位，更加符合“雙方對立、法院居中審判”的平衡對稱結(jié)構(gòu)；檢察機(jī)關(guān)作為刑事案件公訴機(jī)關(guān)和國家法律監(jiān)督者，日常工作也已經(jīng)十分冗雜繁多，再將復(fù)雜的行政壟斷公益訴訟加諸其身將會加重監(jiān)察機(jī)關(guān)的任務(wù)，降低其執(zhí)法效率，讓反壟斷委員會作為原告在法律成本上來說，更加有效率。

［1］李國海.反壟斷法實(shí)施機(jī)制研究[M].北京：中國方正出版社，2006.

［2］鄭鵬程.行政壟斷法律控制研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2002.

［3］劉寧元.中外反壟斷法實(shí)施機(jī)制研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005.

［4］蔡虹.也論行政公益訴訟[J].法學(xué)評論，2002，（3）.

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2095-7327（2016）-10-0127-02