我國服務(wù)業(yè)園區(qū)規(guī)劃檢討方法探索

【摘要】規(guī)劃檢討日益成為指導(dǎo)規(guī)劃編制和評價實施效果的重要手段。本文從公共政策制定、發(fā)展模式分析、空間資源調(diào)配三個方面對花橋國際商務(wù)城的發(fā)展過程進(jìn)行了評估，為園區(qū)后繼發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)業(yè)園區(qū)；規(guī)劃檢討；花橋國際商務(wù)城

1、研究背景

花橋國際商務(wù)城（以下簡稱“花橋”）地處江蘇省與上海市的交界處，是昆山乃至江蘇接軌上海的“橋頭堡”與“中轉(zhuǎn)站”。作為江蘇省唯一的省級服務(wù)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，自2005年成立以來，已成長為與上海虹橋、深圳前海、大連軟件園比肩的國際知名現(xiàn)代服務(wù)業(yè)園區(qū)。

花橋成立之初，就被賦予了“融入上海、面向世界、服務(wù)江蘇”的重大責(zé)任，承擔(dān)著探索高速發(fā)展進(jìn)程中“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的重要使命。經(jīng)過近10年的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，花橋推動了昆山服務(wù)業(yè)經(jīng)濟的高速發(fā)展，構(gòu)筑了以服務(wù)外包為主的核心產(chǎn)業(yè)體系，形成了以總部辦公區(qū)、服務(wù)外包區(qū)和海峽兩岸合作區(qū)為主的“一城三區(qū)”空間結(jié)構(gòu)，建成了全國唯一跨省級行政區(qū)的上海軌道11號線北延線。

花橋作為一個完全按照規(guī)劃意圖指導(dǎo)發(fā)展的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從成立之初，社會各界對其發(fā)展模式的爭議就從未停歇。為實現(xiàn)當(dāng)前的發(fā)展業(yè)績，占用了較高的公共財政資源、消耗了大量的土地空間資源、投入了大量的人力資源，即使綜合發(fā)展績效正在逐步顯現(xiàn)，但是各種疑問與焦慮仍然困擾著花橋發(fā)展的決策者、諫言者和實施者。因此，為了研究“花橋模式”是否可持續(xù)、是否可推廣，開展了“花橋國際商務(wù)城規(guī)劃檢討”工作。

2、規(guī)劃檢討思路與方法

以公共政策為出發(fā)點，審視花橋發(fā)展的價值觀、目標(biāo)和政策手段的邏輯性和經(jīng)濟性，以空間調(diào)控為落腳點，分析規(guī)模比例、布局結(jié)構(gòu)、開發(fā)強度的合理性和可行性。

在花橋規(guī)劃檢討中嘗試建立服務(wù)業(yè)園區(qū)規(guī)劃檢討工作的新方法：以公共政策評價為基本切入點，探索規(guī)劃檢討理論，以求“真”；以發(fā)展模式研究為重要聚焦點，創(chuàng)新規(guī)劃檢討方法，以求“新”；以空間資源調(diào)控為根本落腳點，優(yōu)化規(guī)劃檢討內(nèi)容，以求“深”。

2.1以公共政策評價為基本切入點

從技術(shù)成果檢討轉(zhuǎn)向公共政策評價，加強對過程的關(guān)注、模式的分析和政策的修正，并以此影響反饋發(fā)展目標(biāo)和空間應(yīng)對，對其實施進(jìn)行評估，進(jìn)而提出目標(biāo)修正和空間調(diào)控策略。

2.2以發(fā)展模式研究為重要聚焦點

以“是否按照預(yù)定目標(biāo)、是否符合一般規(guī)律、是否具有可持續(xù)性、是否滿足發(fā)展需求”為標(biāo)準(zhǔn)對花橋發(fā)展模式進(jìn)行評估。將花橋從規(guī)劃引導(dǎo)、發(fā)展周期、政府運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間開發(fā)、居住配套和設(shè)施支撐等七種模式分別進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)致的研究。

（1）基于動態(tài)修正的規(guī)劃引導(dǎo)模式研究

花橋順應(yīng)發(fā)展形勢，把握發(fā)展機遇，及時修編各類規(guī)劃，持續(xù)修正規(guī)劃目標(biāo)，優(yōu)化應(yīng)對措施。本研究在梳理和總結(jié)商務(wù)城規(guī)劃與發(fā)展互動關(guān)系的基礎(chǔ)上，對其階段發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行評判和修正，針對總量增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、效益提升、崗位增加等主要發(fā)展目標(biāo)構(gòu)建評估框架，對既有目標(biāo)評估其實現(xiàn)率，對未來目標(biāo)評估其實現(xiàn)可能并提出修正或優(yōu)化措施，以保證發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，建立“及時檢討、超前引導(dǎo)、適時修正、優(yōu)化應(yīng)對”的規(guī)劃引導(dǎo)模式。

（2）基于規(guī)律探討的發(fā)展周期模式研究

通過比較相關(guān)園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，總結(jié)園區(qū)發(fā)展存在投入培育期、快速發(fā)展期和效益反饋期三個階段的一般規(guī)律；通過對商務(wù)城進(jìn)駐企業(yè)時限、數(shù)量、產(chǎn)出與政策年限等要素的關(guān)聯(lián)分析，判斷其正由投入培育期向快速發(fā)展期轉(zhuǎn)變，符合園區(qū)發(fā)展一般規(guī)律。

（3）基于可持續(xù)性的政府運營模式研究

結(jié)合相關(guān)園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)各類園區(qū)都存在投入產(chǎn)出與發(fā)展周期呈對應(yīng)關(guān)系的特點；通過對商務(wù)城投資總量、強度、重點以及收入數(shù)量、來源、貢獻(xiàn)度等要素的整體研究，判斷服務(wù)業(yè)園區(qū)需要政府在投入培育期進(jìn)行較高強度基礎(chǔ)設(shè)施投入，目前商務(wù)城政府收入少于支出，符合發(fā)展階段特點。

（4）基于路徑分析的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究

以預(yù)設(shè)核心產(chǎn)業(yè)門類為基礎(chǔ)，重點評估商務(wù)城七大預(yù)設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑；通過歷年進(jìn)駐企業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查分析，厘清實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點路徑；結(jié)合發(fā)展背景條件變化，提出未來商務(wù)城重點采用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑建議。

（5）基于分類量化的商務(wù)空間開發(fā)模式研究

從開發(fā)主體入手，厘清花橋商務(wù)空間開發(fā)的模式特征?？偨Y(jié)花橋商務(wù)空間開發(fā)包括政府建、企業(yè)建、開發(fā)商建三種開發(fā)模式；深入探究各類開發(fā)主體建設(shè)商務(wù)空間對于核心產(chǎn)業(yè)的支持作用，引導(dǎo)未來花橋商務(wù)空間的合理開發(fā)模式。

以大數(shù)據(jù)為支撐，探尋花橋商務(wù)空間開發(fā)的各類數(shù)量構(gòu)成，包括模式比重、搭配比例等，并以此為依據(jù)，提出優(yōu)化核心產(chǎn)業(yè)有償搭配居住用地的比例、鼓勵純商務(wù)用地的企業(yè)開發(fā)的對策建議。

（6）基于高端發(fā)展的設(shè)施支撐模式研究

基于服務(wù)業(yè)發(fā)展的設(shè)施保障評估。在對常規(guī)配套設(shè)施進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，針對發(fā)展服務(wù)外包的重要通信設(shè)施、培訓(xùn)機構(gòu)與教育設(shè)施進(jìn)行重點評估，優(yōu)化設(shè)施配套，加強設(shè)施保障。

基于高素質(zhì)人才生活需求的設(shè)施保障評估。在對基本公共服務(wù)進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，對滿足高素質(zhì)人才生活需求的特色品質(zhì)服務(wù)進(jìn)行重點研究，明確花橋未來需要重點補充的品質(zhì)服務(wù)設(shè)施內(nèi)容。

2.3以空間資源調(diào)控為根本落腳點

（1）探索適合“外移外包”產(chǎn)業(yè)的空間布局結(jié)構(gòu)

比較分析原有規(guī)劃的“一軸雙心”模式和去中心化的“雙軸多組團”模式兩種空間結(jié)構(gòu)的利弊，建議采用適合“外移外包”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“去中心化”的空間結(jié)構(gòu)；以提升空間活力、增加生活便利、有利低碳出行為目標(biāo)，對“功能混合”進(jìn)行深入研究，提出構(gòu)建水平混合、垂直混合、生產(chǎn)與消費混合的街區(qū)建設(shè)模式。

（2）尋求土地資源可持續(xù)利用的空間調(diào)控方法

基于商務(wù)與居住用地開發(fā)模式的空間資源評估模型構(gòu)建。在梳理詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和建立基本假設(shè)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建兼顧商務(wù)與居住用地開發(fā)的空間資源評估模型。

建立基于現(xiàn)實發(fā)展要求的多情景分析路徑與調(diào)控要求。在服務(wù)業(yè)產(chǎn)出目標(biāo)與空間資源約束的雙重要求下，運用評估模型，針對模式比例、開發(fā)強度、空間范圍三大可調(diào)控因素，提出“調(diào)整模式，不擴區(qū)”、“調(diào)整開發(fā)強度，不擴區(qū)”、“聯(lián)動擴區(qū)，退二進(jìn)三”三種情景以及不同情景下相對應(yīng)的約束條件和新增用地構(gòu)成關(guān)系。

探索體現(xiàn)資源節(jié)約與財政可持續(xù)理念的空間政策調(diào)整。遵循資源節(jié)約與財政可持續(xù)理念，根據(jù)不同發(fā)展情景提出相應(yīng)的空間應(yīng)對措施，進(jìn)一步提出政策調(diào)整建議，包括：調(diào)整核心產(chǎn)業(yè)招商政策、強化土地集約利用政策、推進(jìn)“退二進(jìn)三”政策、爭取花橋—陸家聯(lián)動政策等。