淺談農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理

【摘要】我國農(nóng)村集體土地上房屋受其自身特性及諸多客觀因素影響，權(quán)屬登記工作明顯滯后，交易流轉(zhuǎn)困難重重。本文結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬管理現(xiàn)狀，立足現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策導(dǎo)向，積極探索農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理新思路。

【關(guān)鍵詞】集體土地；房屋登記；交易管理

1、引言

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體土地上房屋作為一種特殊商品，如何進一步加強權(quán)屬登記管理，促進交易流轉(zhuǎn)，是當前需要從政策、法律和制度上認真加以研究的問題。隨著《物權(quán)法》、《房屋登記辦法》的相繼出臺，一方面使得集體土地上房屋權(quán)屬登記有法可依，另一方面又因部分條款只有概要的原則性規(guī)定，與其配套的具體辦法尚不完善，導(dǎo)致各地房屋登記機構(gòu)執(zhí)行困難，在一定程度上制約了集體土地上房屋的權(quán)屬登記與轉(zhuǎn)讓、抵押等交易管理。

2、農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理概述

我縣雖然自1990年就開始參照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對縣域范圍內(nèi)集體土地上房屋實施權(quán)屬管理，但因農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作的復(fù)雜性和特殊性，加上權(quán)利人申請登記的積極性不高，農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證率還很低，交易處置也大多只能私下流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，1990年至2015年，我縣農(nóng)村集體土地上房屋的產(chǎn)權(quán)初始登記共辦理2635宗，登記面積53.65萬m2，初始登記發(fā)證率還不到25%；集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記共辦理98宗，轉(zhuǎn)讓交易面積2.26萬m2，其中2015年僅辦理3宗，轉(zhuǎn)讓交易面積865m2，占實際成交量的比重極低。

近年來，我縣農(nóng)村廣大農(nóng)戶在宅基地上新建、改建、擴建的房屋數(shù)量雖然急劇增加，但因集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)初始登記對材料審查要求的不斷提高，農(nóng)村房屋的登記資料大多不齊全，其確權(quán)登記發(fā)證率呈現(xiàn)出不升反降趨勢。同時，涉及農(nóng)村房屋買賣處置等交易事項，主動申請交易簽證的不多，一般情況下，只有造福工程、災(zāi)后異地安置等少數(shù)購房行為，因領(lǐng)取政府性補貼需要提供相關(guān)房屋權(quán)屬證明，當事人才會積極申報和辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。

3、農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理常見問題

3.1農(nóng)村房屋權(quán)屬管理跟進不足

由于農(nóng)村集體土地上房屋的產(chǎn)權(quán)糾紛和遺留問題較多，且現(xiàn)行法律在執(zhí)行方面還有障礙，農(nóng)村房屋權(quán)屬管理已明顯滯后。另外，農(nóng)村房屋現(xiàn)場勘察測繪、戶籍調(diào)查、公告等成本較高，但自實施農(nóng)民減負政策后，各地房屋權(quán)屬登記原則上只收工本費，而我國房屋權(quán)屬登記機構(gòu)基本上為自收自支事業(yè)單位，人員經(jīng)費保障不足問題也亟待解決。

3.2農(nóng)村房屋交易流轉(zhuǎn)渠道不暢

農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓、抵押限制較多，交易政策尚需完善。農(nóng)村集體土地上房屋特別是農(nóng)民在宅基地上建造的房屋應(yīng)符合法定前置條件，才能申請辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，其抵押登記業(yè)務(wù)開展也還處于試驗階段。隨著農(nóng)村房屋實際交易需求的不斷擴張，私下交易現(xiàn)象更為普遍，使得國家稅費大量流失，權(quán)屬糾紛隱患急劇增加，農(nóng)民對房屋登記的內(nèi)在需求也受到抑制。

3.3農(nóng)村房屋規(guī)劃建設(shè)管理不嚴

由于歷史原因和管理上的缺失，農(nóng)村房屋未批先建、少批多建和違規(guī)超建現(xiàn)象突出，集體土地變相用作房地產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)象普遍存在。有相當數(shù)量農(nóng)村房屋的用地、規(guī)劃建設(shè)和驗收手續(xù)不齊全，對各地深入開展集體土地上房屋權(quán)屬登記管理工作的制約較大。

3.4農(nóng)村房屋權(quán)屬管理重視不夠

受城鄉(xiāng)二元管理模式影響，農(nóng)村房屋權(quán)屬管理長期被忽視。與城市國有土地上房屋相比，農(nóng)村集體土地上房屋的權(quán)屬管理起步較遲，相關(guān)配套制度還不夠完善，加上房屋權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)意識淡薄，農(nóng)村房屋權(quán)屬管理工作推進較為緩慢，地區(qū)間發(fā)展也很不平衡。

4、農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理的應(yīng)對措施

4.1穩(wěn)步推進農(nóng)村房屋權(quán)屬登記管理

《物權(quán)法》的頒布實施，集體土地上農(nóng)民房屋的相關(guān)權(quán)利得到了法律層面的確認和保護，而《房屋登記辦法》則專設(shè)章節(jié)，第一次全面系統(tǒng)地規(guī)定了集體土地上房屋的登記制度，為農(nóng)村房屋登記提供了明確的法律依據(jù)。由于歷史沿襲，不同地區(qū)集體土地上房屋登記的操作模式往往不一致，各地要結(jié)合實際，及時調(diào)整或出臺當?shù)剞r(nóng)村房屋登記的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件，對農(nóng)村房屋權(quán)屬登記管理提出指導(dǎo)性意見，不斷完善集體土地上房屋權(quán)屬登記工作流程、登記要件、檔案管理等相關(guān)規(guī)章制度。

我縣明確提出要在“十三五”期間基本完成農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查工作，并依法對符合條件的農(nóng)村集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記發(fā)證。為此，國土、規(guī)劃、住建等政府職能部門要通力協(xié)作，摒棄部門間的利益紛爭，扎實做好農(nóng)村房屋的用地、規(guī)劃、施工等建房手續(xù)的審批、補建，為房屋登記發(fā)證做好各項前期工作；財政、人事部門要切實加大公共服務(wù)性財政支出，不斷完善房屋登記管理相關(guān)組織機構(gòu)，配備充足人員，足額保障工作經(jīng)費；房屋登記機構(gòu)要廣泛宣傳農(nóng)村房屋登記的重要性和必要性，并認真開展上崗人員系統(tǒng)教育培訓(xùn)。

4.2積極探索農(nóng)村房屋交易流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村村民在宅基地上建造的房屋經(jīng)確權(quán)發(fā)證后，若能大量進入市場交易流轉(zhuǎn)，必將有力促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。集體土地上房屋交易應(yīng)先進行相關(guān)試點，在堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線基礎(chǔ)上，適度放開并依法規(guī)范集體土地上房屋的交易行為。在試點過程中，要對集體土地上房屋的交易條件、交易形式、交易程序等加以明確，不斷完善確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)平臺搭建、交易風(fēng)險補償?shù)扰涮渍?，以有效防范、控制和化解風(fēng)險；還要結(jié)合農(nóng)村集體土地上房屋交易實際情況，努力構(gòu)建合理的土地、房屋交易流轉(zhuǎn)收益分配機制，既要有利于農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)獲得收益，又要保證國家和集體土地收益不流失。

由于集體土地使用權(quán)的特殊性，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)移登記要以“先地后房”為原則，即先辦理集體土地（宅基地）使用權(quán)變更登記，表明土地管理部門已經(jīng)認可房屋受讓人可以依法取得集體土地（宅基地）使用權(quán)，從而房屋登記機構(gòu)可以據(jù)此辦理房屋轉(zhuǎn)讓交易手續(xù)，避免出現(xiàn)土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體不一致的情形。另外，為使集體土地上房屋轉(zhuǎn)讓市場規(guī)范有序發(fā)展，各地應(yīng)逐步建立和完善農(nóng)村房屋交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時登記匯總發(fā)布信息，接受業(yè)務(wù)咨詢，全面搭建交易平臺，努力形成完善的農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓市場體系。

雖然《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)與建立在其上的房屋所有權(quán)均不能設(shè)定抵押，但2015年8月國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），同意在試點地區(qū)開展農(nóng)村住房抵押權(quán)貸款業(yè)務(wù)。試點涉及突破的《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔(dān)保法》第三十七條等法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行，意味著這項改革進入了“破冰期”。各級政府和房屋登記管理相關(guān)部門應(yīng)以此為契機，進一步創(chuàng)新工作思路，適時打破農(nóng)村房屋不能抵押的壁壘，有效盤活農(nóng)民資產(chǎn)，搞活農(nóng)村經(jīng)濟。我縣已于2015年12月正式辦理第一筆農(nóng)村住房抵押貸款業(yè)務(wù)，開啟了當?shù)丶w土地上房屋財產(chǎn)權(quán)抵押貸款先河。

4.3妥善解決農(nóng)村房屋歷史遺留問題

相對于城市國有土地上房屋，因建房手續(xù)不全或違規(guī)建造而成為歷史遺留問題的農(nóng)村集體土地上房屋所占比重還較大。房屋登記機構(gòu)應(yīng)本著宜粗不宜細的原則，在政策上予以適當放寬，手續(xù)上給予簡化，服務(wù)上提供方便，并會同國土、規(guī)劃、住建等部門，區(qū)分不同情況，區(qū)別對待農(nóng)村各類違法違章建筑。對可以補齊用地和建房手續(xù)的，經(jīng)申請核準后應(yīng)及時辦理房屋權(quán)屬登記；對部分手續(xù)不齊全且無法再補辦，或者有輕微違規(guī)違章建設(shè)行為的農(nóng)村房屋，權(quán)利人若申請產(chǎn)權(quán)登記，只要不涉及原則性問題，可以予以變通處理；對土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施影響較大、嚴重超占超建的房屋，則按國土、規(guī)劃部門意見處理。

根據(jù)《房屋登記辦法》規(guī)定，集體所有土地只能進行村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，村委會等農(nóng)村基層組織符合上述規(guī)定依法建設(shè)的小區(qū)，應(yīng)予以辦理產(chǎn)權(quán)登記，但該小區(qū)房屋不能對外銷售。對確屬舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)項目，安置本村村民后還有部分房屋已實際對外銷售的，應(yīng)歸入小產(chǎn)權(quán)房，待國家處理小產(chǎn)權(quán)房的政策出臺后，再進行處理。而對于農(nóng)村基層組織與開發(fā)商合作，假借舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)或以集體建房名義建設(shè)的住宅小區(qū)，不論是否對外銷售，都不屬于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”，所以不受法律保護，不予確權(quán)登記。

4.4不斷強化農(nóng)村房屋權(quán)屬登記管理

城鄉(xiāng)房屋統(tǒng)一登記是《物權(quán)法》提出的導(dǎo)向性要求，也是房屋登記機構(gòu)未來努力的方向與目標，但肯定需要一個過程。開展農(nóng)村房屋登記，應(yīng)堅持積極穩(wěn)妥有序的原則，房屋登記機構(gòu)要繼續(xù)簡化房屋登記手續(xù)，切實減輕農(nóng)民負擔(dān)，全力推進農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記管理工作。要不斷強化服務(wù)意識，完善服務(wù)措施，如推行服務(wù)承諾、采取上門服務(wù)等方式，提供房屋產(chǎn)權(quán)初始登記和轉(zhuǎn)讓、抵押等交易流轉(zhuǎn)便利服務(wù)。

農(nóng)村房屋權(quán)屬管理的目的在于依法通過審慎、合理的權(quán)屬登記，加強對房屋權(quán)利人的合法權(quán)益保護，進而從根本上保證房屋交易安全可靠。各級政府及房屋登記機構(gòu)要不斷深化認識，進一步強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，堅持房屋登記的基本程序、基本原則，嚴格農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬登記審查監(jiān)督，逐步建立和完善相關(guān)產(chǎn)籍資料檔案，努力提高此類房屋交易的合法性和安全性。

結(jié)束語：

農(nóng)村集體土地上房屋權(quán)屬管理要更好地適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟特征及其發(fā)展，需要逐步完善現(xiàn)行的房屋登記管理制度。只有持續(xù)加強集體土地上房屋權(quán)屬登記與交易管理，才能不斷深化農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，優(yōu)化農(nóng)村資源要素配置，有力推動農(nóng)村經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

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