權(quán)力清單制度：目標(biāo)定位、政策規(guī)制與構(gòu)成要件

崔 浩

(浙江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310058）

權(quán)力清單制度：目標(biāo)定位、政策規(guī)制與構(gòu)成要件

崔 浩

(浙江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310058）

權(quán)力清單制度昭示著政府部門(mén)必須明確職責(zé)權(quán)限、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府為目標(biāo)定位。權(quán)力清單制度的政策規(guī)制不但是約束行政主體行為的剛性依據(jù)，而且也是規(guī)制行政主體行為的強(qiáng)制性制度和行政外部監(jiān)督的具體制度。權(quán)力清單制度的構(gòu)成要件包括職權(quán)性行政主體、授權(quán)性行政主體和受委托組織，權(quán)責(zé)清單制度由特定的內(nèi)容構(gòu)成，已經(jīng)公開(kāi)的權(quán)力清單制度在理念與原則、清單依據(jù)、權(quán)力處置和職權(quán)體系等方面存在制約因素，需要從制度理念和建構(gòu)實(shí)踐兩方面來(lái)完善。

權(quán)力清單制度；權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；行政主體；政策規(guī)制

權(quán)力清單制度建設(shè)的提出遵循了權(quán)力部門(mén)既有的公共權(quán)力，在此基礎(chǔ)上依法合規(guī)地界定每個(gè)子部門(mén)的權(quán)限與職責(zé)。因此，權(quán)力清單制度建設(shè)為消除權(quán)力設(shè)租尋租空間提供了契機(jī)。目前，權(quán)力清單制度的研究成為政治學(xué)與行政學(xué)界關(guān)注的熱門(mén)話題。因此，推行權(quán)力清單是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)。同時(shí)，也有學(xué)者從行政法理的角度對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行反向思考，進(jìn)一步論證了權(quán)力清單的合法性、合理性，認(rèn)為權(quán)力清單的設(shè)置必須建立在法律的框架之內(nèi)。因此，要從整體性視角透視權(quán)力清單制度構(gòu)成和制度建構(gòu)過(guò)程，進(jìn)一步歸納權(quán)力清單制度的建構(gòu)目標(biāo)，剖析制度本質(zhì)及功能作用，從學(xué)理上理清權(quán)力清單制度建設(shè)的政策意義，最終實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政策目標(biāo)。

一、權(quán)力清單制度建構(gòu)的基本目標(biāo)

制度目標(biāo)是制度的核心，建構(gòu)合理的制度首先需要確立正確的制度目標(biāo)。權(quán)力清單制度是行政機(jī)關(guān)實(shí)際運(yùn)作的制度，它以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行為直接目的，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府為目標(biāo)，建構(gòu)權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府職能體系。

（一）基于法治政府規(guī)范行政權(quán)力

建立法治政府是權(quán)力清單制度的根本目標(biāo)。法治政府是依法治理各種公共事務(wù)的政府。法治政府要求政府的治理行為、過(guò)程和措施都要根據(jù)法律來(lái)實(shí)施，在治理進(jìn)程中政府自身要受法律的約束與支配。建構(gòu)權(quán)力清單制度是為了進(jìn)一步明確政府部門(mén)的法定職權(quán)職責(zé)，以制度來(lái)明晰政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的外部關(guān)系，厘清政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)之間與橫向部門(mén)之間的關(guān)系。權(quán)力清單制度不是擄獲政府權(quán)力，也不是束縛行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的手腳，而是通過(guò)明確權(quán)力范圍和權(quán)力邊界來(lái)規(guī)范監(jiān)督行使權(quán)力的行為，保持權(quán)力與責(zé)任的動(dòng)態(tài)平衡。因而，“在某種意義上，建立權(quán)力清單制度是對(duì)政府行政行為的重塑，它將開(kāi)啟建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的新途徑?！盵1]

（二）塑造有限政府約束政府行為

有限政府就是政府的權(quán)力、職能和規(guī)模等受法律規(guī)定的限制，并公開(kāi)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和制約，當(dāng)政府權(quán)力和規(guī)模超出法定界限時(shí)能夠得到及時(shí)有效的糾正。政府權(quán)力不是無(wú)限的，是依法限制的，“法治之下的權(quán)力就是一種有限權(quán)力，嚴(yán)格依法行政的政府就是‘有限政府’。”[2]“權(quán)力清單”實(shí)質(zhì)上是政府部門(mén)權(quán)力的合法“瘦身”，給行政權(quán)力“做減法”，給市場(chǎng)松綁，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位等問(wèn)題，把本屬于市場(chǎng)的權(quán)利還給市場(chǎng)，把社會(huì)能夠自我管理的權(quán)利還給社會(huì)。通過(guò)明確政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)利的界線來(lái)最大限度地保障“市場(chǎng)權(quán)利”，有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。

（三）立足有效政府提升政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率

有效政府既是建構(gòu)權(quán)力清單制度的目標(biāo)取向，也是權(quán)力清單制度的價(jià)值體現(xiàn)。用權(quán)力清單制度促使政府行為規(guī)范，確保政府運(yùn)轉(zhuǎn)和行政權(quán)力運(yùn)行高效有序，使政府管理富有效率和效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足社會(huì)不同主體的需要，必然要求把有效政府作為制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)取向。因此，“公共目標(biāo)的確立必須與整個(gè)社會(huì)文化生態(tài)的價(jià)值取向相吻合”[3]。也即，權(quán)力清單制度使政府部門(mén)準(zhǔn)確把握自己的角色定位，知道自己該做什么、不該做什么，增強(qiáng)政府部門(mén)實(shí)施法定職責(zé)和組織動(dòng)員的能力，順利實(shí)現(xiàn)本部門(mén)的管理目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，避免由于權(quán)力失范導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象、資源浪費(fèi)和管理低效的狀況。因此，權(quán)力清單制度明確政府部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任，將具體職權(quán)事項(xiàng)明示告知社會(huì)公眾，其意在確保行政行為結(jié)果的真實(shí)有效。

二、規(guī)制行政主體行政行為的強(qiáng)制性政策

當(dāng)權(quán)力清單作為行政主體行政行為的具體依據(jù)時(shí)，權(quán)力清單制度就成了規(guī)范、約束和監(jiān)督行政行為的制度，就成了具有考核、獎(jiǎng)懲、處分等實(shí)質(zhì)意義和功能作用的規(guī)制行政主體行政行為的強(qiáng)制性制度。

（一）權(quán)力清單的建立過(guò)程是行政權(quán)力明確化的過(guò)程

各地建立權(quán)力清單的過(guò)程大多是通過(guò)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)和程序完成的。在這一過(guò)程中根據(jù)行政權(quán)力來(lái)源、依據(jù)和實(shí)際使用情況，梳理出合法權(quán)力與非合法權(quán)力、常用權(quán)力與非常用權(quán)力、行政管理權(quán)力與行政服務(wù)事項(xiàng)等，從而建立具有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來(lái)源的、合法的權(quán)力清單，因而，權(quán)力清單的建立過(guò)程實(shí)際上就是對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)再依法分類(lèi)歸屬和行政權(quán)力明確化、具體化的過(guò)程?？梢?jiàn)，“‘清權(quán)’是建立權(quán)力清單過(guò)程的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，‘清權(quán)’就是梳理、厘清政府部門(mén)的權(quán)力，清權(quán)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)規(guī)章和中央全面深化改革要求”[4]。把行政權(quán)力分理出常用權(quán)力、非常用權(quán)力、服務(wù)事項(xiàng)及初審行政審批事項(xiàng)?！皽p權(quán)”是建立權(quán)力清單的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)和難點(diǎn)環(huán)節(jié)，就是簡(jiǎn)政放權(quán)，采取取消、合并、下放、委托、轉(zhuǎn)移等多種方式實(shí)現(xiàn)“減權(quán)”?！啊茩?quán)’是建立權(quán)力清單制度的目的和結(jié)果，最終是為了防止權(quán)力過(guò)度膨脹而導(dǎo)致的尋租式腐敗”[5]。當(dāng)然，“制權(quán)”不是創(chuàng)制權(quán)力、設(shè)定權(quán)力，而是通過(guò)公開(kāi)權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約。因而，從實(shí)質(zhì)上看，權(quán)力清單就是行政權(quán)力的具體化，它把行政權(quán)力具體化為行政主體規(guī)范行使行政權(quán)力的依據(jù)，具體化為對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)控和問(wèn)責(zé)的依據(jù)。

（二）權(quán)力清單制度是規(guī)制行政主體行政行為的強(qiáng)制性制度

權(quán)力清單制度是一種剛性制度設(shè)置，不是臨時(shí)性、變通性的制度裝飾。從各地公開(kāi)的權(quán)力清單制度看，各地均將權(quán)力清單制度作為對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲和處分的依據(jù)，它對(duì)行政主體構(gòu)成了強(qiáng)制性規(guī)范約束并具有強(qiáng)制性制度的功能作用，成為規(guī)制行政主體行政行為的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度。權(quán)力清單是行政法律法規(guī)規(guī)范的具體化，直接規(guī)范行政主體的行政行為。“最終把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，用制度規(guī)范行政權(quán)力行為，確保行政權(quán)力透明公開(kāi)運(yùn)行?！盵6]著力解決政府行為越位、錯(cuò)位、缺位問(wèn)題，避免出現(xiàn)行政主體濫用或超越職權(quán)、失職瀆職行為。權(quán)力清單制度使行政權(quán)力邊界得以明確界定，它實(shí)際上成為解決政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的權(quán)力（權(quán)利）規(guī)范依據(jù)，成為政府層級(jí)之間、政府部門(mén)之間權(quán)力分配的規(guī)范基礎(chǔ)。

三、權(quán)力清單制度執(zhí)行主體的構(gòu)成要件

（一）權(quán)力清單制度的行政主體

權(quán)力清單制度中的行政主體是能夠合法行使和履行“制度”確定的行政職權(quán)職責(zé)，并對(duì)其行為后果承擔(dān)行政責(zé)任和法律責(zé)任的政府部門(mén)和其他社會(huì)組織。各地公開(kāi)的權(quán)力清單制度中行政職權(quán)的行使主體具有多樣性，除了政府部門(mén)這一職權(quán)性行政主體外，還有通過(guò)授權(quán)、委托方式形成的授權(quán)性行政主體和受委托組織等構(gòu)成。例如，浙江省富陽(yáng)市建構(gòu)的權(quán)力清單制度，通過(guò)行政授權(quán)實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)下放和延伸，將原本由縣級(jí)土管部門(mén)負(fù)責(zé)審批農(nóng)村宅基地的權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，形成審批農(nóng)村宅基地事項(xiàng)的授權(quán)性行政主體。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為職權(quán)性行政主體其職權(quán)職責(zé)來(lái)源于法定，它是法定行政職權(quán)的行使主體和行政責(zé)任的承擔(dān)主體，同時(shí)，它還是授權(quán)性行政主體和委托組織的監(jiān)督主體，它必須根據(jù)授權(quán)或委托事項(xiàng)監(jiān)督授權(quán)性行政主體和委托組織的行為。因此，行政機(jī)關(guān)是法定行政職權(quán)的實(shí)施主體、行政責(zé)任主體和監(jiān)督主體的統(tǒng)一體。行政授權(quán)的結(jié)果發(fā)生職權(quán)、職責(zé)以及行政主體資格的轉(zhuǎn)移，被授權(quán)組織在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義從事行政管理活動(dòng)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）權(quán)力清單制度的內(nèi)容構(gòu)成

權(quán)力清單制度是一個(gè)制度體系，它由權(quán)力清單列明的職權(quán)內(nèi)容、權(quán)力運(yùn)行程序制度、制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容和程序要素構(gòu)成。

其一，職權(quán)性行政主體的職權(quán)內(nèi)容。各地公開(kāi)的權(quán)力清單均詳細(xì)列明了職權(quán)性行政主體的職權(quán)內(nèi)容，授權(quán)性行政主體和委托組織的權(quán)力事項(xiàng)不在其中。權(quán)力清單明確職權(quán)性行政主體具有依據(jù)行政法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定作出外部具體行政行為的權(quán)力，不包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理職權(quán)和宏觀管理職權(quán)，縣級(jí)以下的行政主體不具有設(shè)定行政許可和設(shè)定行政處罰的權(quán)力。

權(quán)力清單依據(jù)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定其職權(quán)范圍，其權(quán)力范圍包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職權(quán)、行政機(jī)關(guān)行使的對(duì)外影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的全部權(quán)力。權(quán)力清單中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、行政機(jī)關(guān)層級(jí)之間、行政機(jī)關(guān)與行政公務(wù)人員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只是行政機(jī)關(guān)面向行政相對(duì)人行使的行政權(quán)力與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也就是說(shuō)清單上的行政權(quán)力行為只發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。依據(jù)行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響，權(quán)力清單中的行政職權(quán)范圍和事項(xiàng)包括：（1）處分相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政職權(quán)，包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政征用、行政征收、行政征購(gòu)等。（2）賦予和確認(rèn)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政職權(quán)，包括行政許可、行政確認(rèn)、行政登記、行政補(bǔ)償、行政給付、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。（3）行政監(jiān)管類(lèi)職權(quán)，包括行政檢查、行政指導(dǎo)、行政命令、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政應(yīng)急處置、行政規(guī)劃等。（4）與相對(duì)人合作的行政議程，包括行政合同、行政采購(gòu)、行政允諾等。（5）公共服務(wù)的有效性。包括壓縮公共服務(wù)治理主體的層級(jí)性和財(cái)政支出的回應(yīng)性，公共服務(wù)均等化在整個(gè)行政生態(tài)中運(yùn)行鏈條的銜接。因此，權(quán)力清單中的行政職權(quán)范圍涵蓋行政職權(quán)、行政權(quán)利、行政監(jiān)督、行政議程、公共服務(wù)的有效性等五個(gè)方面。

其二，權(quán)力清單運(yùn)行程序保障。為保障清單上的權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，各地建構(gòu)的權(quán)力清單制度中都設(shè)置了權(quán)力運(yùn)行的程序制度，明示權(quán)力運(yùn)行流程和運(yùn)行程序規(guī)定。權(quán)力運(yùn)行程序制度包括行政相對(duì)人辦事指南、清單權(quán)力外部運(yùn)行流程和內(nèi)部運(yùn)行流程等具體程序規(guī)定。進(jìn)一步編制清單權(quán)力運(yùn)行流程明示圖，“明確每一具體行政權(quán)力運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、期限等內(nèi)容，確保行政機(jī)關(guān)正當(dāng)行使職權(quán)，達(dá)到權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序和便民高效的結(jié)果”[7]。建立權(quán)力清單實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是權(quán)力清單制度的重要組成部分，是權(quán)力清單制度順暢實(shí)施的內(nèi)在保障。權(quán)力運(yùn)行程序要求對(duì)權(quán)力運(yùn)行的事中事后進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，采取有力的事中事后監(jiān)管措施，從注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。為了有效控制權(quán)力清單運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，把行政權(quán)力的運(yùn)行與對(duì)權(quán)力的監(jiān)督監(jiān)管分開(kāi)，在權(quán)力清單制度中明確行政權(quán)力監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和防控措施、相對(duì)人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑等內(nèi)容。毫無(wú)疑問(wèn)，“權(quán)力清單的運(yùn)行程序?yàn)槊裆枨筇峁┝素?cái)力上的保障，實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)行中民生價(jià)值的主體性意愿”[8]。

四、結(jié)語(yǔ)

毋庸贅言，權(quán)力清單制度的行政主體是所授予權(quán)力的行使主體，也是獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的責(zé)任主體。受委托組織根據(jù)行政機(jī)關(guān)的委托以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政委托權(quán)力，該行為的結(jié)果歸于委托的行政機(jī)關(guān)，因此，受委托組織是委托權(quán)力的行使主體，但不是行政責(zé)任的承擔(dān)主體。受委托組織只能行使委托的行政職權(quán)，不承擔(dān)行政責(zé)任，也不履行監(jiān)督職責(zé)。要對(duì)權(quán)力運(yùn)行主要環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，明確風(fēng)險(xiǎn)防范措施和監(jiān)督措施，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)控制；強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)行政不作為、亂作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)懲戒。從實(shí)際情況看，權(quán)力運(yùn)行暗箱操作，就容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而產(chǎn)生各種腐敗。因此，“要公開(kāi)權(quán)力，就要厘清一個(gè)部門(mén)、一個(gè)崗位到底有多少權(quán)力，每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作程序是什么，從整體上檢驗(yàn)權(quán)力清單制度合法性與合理性?！盵9]這就要求我們從清理權(quán)力入手，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行仔細(xì)審核確認(rèn)，對(duì)超越法律法規(guī)范圍的權(quán)力堅(jiān)決依法予以取消，對(duì)不符合法律法規(guī)要求的權(quán)力堅(jiān)決予以調(diào)整，在此基礎(chǔ)上把經(jīng)過(guò)清理的各項(xiàng)權(quán)力列出權(quán)力清單，編成權(quán)力目錄。

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（責(zé)任編輯：王友才）

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“大時(shí)空視閾中的中國(guó)政治發(fā)展道路特色問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ001）的階段性研究成果。

D630

A

2095—7416(2016)06—0099—03

2016-10-14

崔浩(1963-），男，河南鹿邑人，法學(xué)博士，浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向：法治政府。