國際私立高校分類管理的背景、模式和趨勢

李　虔

(國家教育行政學(xué)院 進修部，北京 102617)

20世紀(jì)80年代中期，公立高等教育在多數(shù)國家的高等教育系統(tǒng)中具有壟斷性優(yōu)勢。進入新世紀(jì)以來，私立高等教育迅速發(fā)展，已占據(jù)全球高等教育約30%的份額。*數(shù)據(jù)來源：紐約州立大學(xué)(奧爾巴尼分校)“全球私立高等教育研究項目”(The Program for Research on Private Higher Education，PROPHE)全球私立高等教育發(fā)展數(shù)據(jù)。同時，營利性高等教育以更迅猛的速度擴張，逐漸成為傳統(tǒng)高等教育以外的新增長點。營利性與非營利性的分類對全球私立高等教育的演進和發(fā)展發(fā)揮著重要的影響?？疾烊蚍秶鷥?nèi)私立高校分類管理的背景因素、基本模式和共性趨勢，對于促進完善我國民辦高等教育的制度環(huán)境，規(guī)范發(fā)展秩序，具有重要意義。

一、國際私立高校分類管理的主要背景

(一)私立高等教育的規(guī)模擴張與多元化發(fā)展

以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟全球化加速了世界各國的綜合國力競爭和人才競爭，帶動了世界高等教育的大發(fā)展。隨著世界高等教育普及化和大眾化進程的加速，高等教育的社會需求進一步擴大；同時出現(xiàn)的世界范圍的高等教育財政危機，使各國政府不得不放開教育市場，加速高等教育市場化進程。

目前，世界私立高等教育的多元格局初步顯現(xiàn)。從教育需求角度看，私立高等教育的發(fā)展動因有二：一是“過度需求”，即現(xiàn)有高等教育系統(tǒng)無法在數(shù)量上滿足社會公眾的過剩需求；二是“差異需求”，即公立高等教育無法在類型上滿足社會公眾的多樣化需求。[1]579-585基于過度需求的私立高等教育擴張多見于發(fā)展中國家，使一大批“需求滿足型”私立高校迅速崛起；而基于差異需求的私立高等教育增長多見于歐美國家，使一大批“精英型”和“半精英型”私立高校崛起。[2]

(二)營利性高等教育的異軍突起與差異化發(fā)展

全球化和高等教育大眾化促進了傳統(tǒng)私立高等教育的大發(fā)展，也為營利性高等教育的崛起提供了契機。一方面，公私立高校的傳統(tǒng)教育項目很難滿足成人和在職學(xué)生的教育和培訓(xùn)需求；另一方面，現(xiàn)代技術(shù)手段與高等教育的結(jié)合為新型教學(xué)模式提供了可能。[3]營利性高等教育敏捷地回應(yīng)了市場需求，憑借著在線教育和開放教育技術(shù)手段，提供低成本、高回報、授課方式靈活的高等教育項目，迅速占據(jù)了全球?qū)W生市場的較大份額。

但是，營利性高等教育的迅速崛起，與傳統(tǒng)私立高等教育的擴張有較大的不同。原因在于，傳統(tǒng)私立高等教育的擴張屬于“維持性創(chuàng)新”，即在已有高等教育系統(tǒng)內(nèi)部進行自我完善和發(fā)展，以追求更高的教學(xué)績效、更合理的資金使用和更有效的籌資方式為主，其目標(biāo)群體仍然是傳統(tǒng)學(xué)生和家長。而營利性高等教育被認(rèn)為是高等教育領(lǐng)域的“破壞性創(chuàng)新”，即以不同于傳統(tǒng)方式的特色教育服務(wù)，針對非傳統(tǒng)的市場群體，帶來了較大的高等教育消費改變。營利性高等教育的“破壞性”為私立高等教育注入了新的競爭力，也對傳統(tǒng)私立高校形成了較大的沖擊。[4]

(三)私立高校的政府管制與有序發(fā)展

私立高等教育在全球范圍內(nèi)的市場份額不斷擴大，公、私立高等教育共同發(fā)展的格局已經(jīng)形成。私立高等教育成為高等教育大眾化的強大引擎，在許多國家占據(jù)越來越重要的地位。在美國等發(fā)達國家，非營利性私立高等教育具有悠久的文化淵源；而在發(fā)展中國家，主要依賴學(xué)費的非營利性私立高校近年來發(fā)展迅速，為增加更大意義上的公共利益發(fā)揮了重要作用。[5]38隨著時代的發(fā)展，公益性的私立高校在使命、結(jié)構(gòu)等方面越來越趨同于公立高校，逐漸模糊了其在公眾印象中的私立性質(zhì)。

在公私立界限逐漸模糊的同時，私立高校內(nèi)部出現(xiàn)明顯分化：除了純公益性或慈善辦學(xué)的私立高校以外，出現(xiàn)了以營利為目的的私立高校，以及選擇非營利性類別但實則營利性作為的私立高校。在此情形下，對營利性、非營利性私立高校的區(qū)分比傳統(tǒng)意義上對公、私立高校的劃分更有現(xiàn)實意義。而政府對私立高校進行營利性或非營利性的分類干預(yù)是完善制度環(huán)境、規(guī)范發(fā)展秩序的大勢所趨，也是與國際高等教育接軌的重要舉措。

實施互利共贏開放戰(zhàn)略，強化多邊雙邊及區(qū)域經(jīng)濟合作，推動對外開放向縱深拓展。通過海外進出口市場的開拓，加大加快對外人員、物資、文化的交流，學(xué)習(xí)國外先進的“城鎮(zhèn)”建設(shè)文化，生活文化，提高自己的城鎮(zhèn)生活的品質(zhì)，建設(shè)好屬于自己的“新城鎮(zhèn)”。

二、當(dāng)前世界私立高校分類管理的基本模式

(一)以美國為代表的清晰分類模式

美國私立高等教育發(fā)展成熟，有世界上最發(fā)達的分類管理體系。國家層面嚴(yán)格按照社會組織性質(zhì)的類屬，依據(jù)營利性組織與非營利性組織分類體系對兩類私立高校進行管理。主要原因有二。第一，美國國家法律體系對營利性與非營利性組織的劃分，早于教育系統(tǒng)中營利性與非營利性高校的區(qū)分；而無論是高校還是中小學(xué)，都從屬于社會組織的基本法律框架，即先將高校按照“是否營利”進行基本分類，其次才在營利性與非營利性類別下進行“公立或私立”的劃分。第二，受到基督教利他主義價值觀和慈善捐贈之社會風(fēng)尚的影響，美國絕大多數(shù)私立高校在其創(chuàng)始人在世時期就實現(xiàn)了管理權(quán)從個人向董事會的轉(zhuǎn)移，并將大學(xué)的使命置于慈善和社會服務(wù)的層面。在之后的發(fā)展過程中，公益性的私立高校贏得了公眾的支持和信任，其辦學(xué)使命和運行結(jié)構(gòu)越來越趨同于公立高校。因此，美國教育系統(tǒng)中的公私立分野并不明顯，而營利性與非營利性的區(qū)分反而更為重要。

美國以外的一些國家，雖然私立高等教育系統(tǒng)并不發(fā)達，但分類管理的頂層設(shè)計較為清晰，如加拿大基本復(fù)制和學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，通過立法保障各類私立高校的地位和作用；英國、澳大利亞和日本在2002-2004年相繼推行地區(qū)改革試點，從地方政府層面完善營利性與非營利性私立高校分類配套措施。具體而言，以美國為代表的清晰分類模式主要通過穩(wěn)定性的政府獎助政策、普惠性的稅收政策和靈活性的監(jiān)管政策，對營利性和非營利性私立高校實行差別化管理。

第一，政府獎助是最直接的分類政策工具，其內(nèi)容主要包括直接撥款、贈款、補貼、學(xué)生獎助學(xué)金、服務(wù)購買，形式可分為現(xiàn)金獎助和非現(xiàn)金獎助(如土地)，方式包括有條件的政府獎助和無條件的政府獎助。例如，美國《高等教育法案》規(guī)定，符合相關(guān)條款要求的營利性和非營利性高校及其學(xué)生，均可以申請斯坦福貸款、聯(lián)邦家庭教育貸款等合法資助項目。澳大利亞《高等教育支持法案2003》以及與之配套實施的“高等教育貸款計劃2005”(HELP)規(guī)定，經(jīng)過核準(zhǔn)的私立高校和營利性或非營利性非自治高等教育機構(gòu)，其學(xué)生可一視同仁地申請高等教育獎學(xué)金計劃包括“聯(lián)邦學(xué)習(xí)獎學(xué)金”(CLS)、“澳大利亞研究生獎學(xué)金”(APA)、高等教育分擔(dān)貸款(HECS-HELP)、全額付費貸款(FEE-HELP)和海外學(xué)習(xí)貸款(OS-HELP)?？傮w而言，清晰分類模式對營利性和非營利性私立高校適用不同的獎助體系，營利性高校只能通過以學(xué)生補助/援助的方式獲得政府補助，而非營利性私立高校既能獲得學(xué)生補助/援助，還在不同程度上享有建設(shè)費和科研費支持。

第二，稅收是最有效的分類管理政策，政府多以財政預(yù)算形式對分類管理中的稅收支出進行規(guī)范化管理，使之具有長期性。根據(jù)課稅對象不同，現(xiàn)實操作中有三種情況。一是對私立高等教育供給主體的稅收區(qū)別待遇，主要通過營利性與非營利性組織的系統(tǒng)差異實現(xiàn)。無論是在國家法律體系中明確營利性高校合法地位的美國和加拿大，還是在地方層面進行營利性高校試點的澳大利亞和日本，非營利性私立高校都是免稅組織，而營利性私立高校都是納稅組織。國別政策的差異，不在于免稅資格的基本設(shè)定，而僅在于特定國情下營利性高校納稅優(yōu)惠幅度的設(shè)計。2002年，日本啟動特區(qū)改革，鼓勵地方發(fā)揮各自優(yōu)勢，最大限度地激活各領(lǐng)域的經(jīng)濟活力。教育行業(yè)也可以不拘泥于原有法律法規(guī)關(guān)于“教育不得營利”的限定，私營團體和地方政府紛紛提出在特區(qū)創(chuàng)建營利性高校的方案。目前，日本營利性高校的提案資料尚未公開，但基本明確的是，營利性高校均需納稅，但最多可申請12%的稅率減免和50%的所得稅補償。二是對私立高等教育需求主體的稅收統(tǒng)一待遇，主要體現(xiàn)在學(xué)生及其家庭可享受教育抵稅和減稅等稅收優(yōu)惠，而這種稅收優(yōu)惠與學(xué)生所就讀高校的(非)營利性性質(zhì)無關(guān)。值得注意的是，這種稅收優(yōu)惠與高校教育質(zhì)量是否達標(biāo)有關(guān)。美國、澳大利亞政府都拒絕向不具有高等教育學(xué)位證書資格和教育質(zhì)量低劣的私立高校提供學(xué)生教育費用的稅收優(yōu)惠。三是對作為主要投資主體的民間資本和捐贈方的稅收區(qū)別待遇，主要體現(xiàn)在向非營利性高校捐贈的個人或機構(gòu)可獲得稅收抵免，而出于對部分出資方“將資金從左口袋挪向右口袋即換取便利政策”的擔(dān)憂，向營利性高校捐贈一般不享有此類稅收優(yōu)惠。

第三，對營利性和非營利性私立高校的監(jiān)管主要包括機構(gòu)設(shè)置或登記管理，以及辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督。機構(gòu)設(shè)置或登記政策取決于地方政府對非營利性和營利性大學(xué)的身份定位。若將營利性私立高校視為商業(yè)組織，則采用許可模式，予以營業(yè)執(zhí)照或辦學(xué)許可證，并根據(jù)消費者保護法進行辦學(xué)行為監(jiān)管；若將營利性私立高校視為教育組織，則采用認(rèn)證模式，與非營利性私立高校適用同樣的審查程序。以美國為例。各州對私立高校的分類和管理有所不同。一種以印第安納州為代表，側(cè)重于私立高等教育機構(gòu)的經(jīng)濟屬性，州政府首先依據(jù)“是否營利”對高等教育機構(gòu)進行區(qū)分，具有學(xué)位授予權(quán)的非營利性私立高等教育機構(gòu)由單獨的部門進行管理；再根據(jù)是否具有學(xué)位授予權(quán)對營利性高等私立教育機構(gòu)進行分類，并由不同的部門進行管理。另一種以紐約州為代表，側(cè)重于私立高等教育機構(gòu)的教育屬性，州評議委員會和教育廳首先依據(jù)“是否為學(xué)歷授予機構(gòu)”進行劃分，非學(xué)歷授予的高等教育機構(gòu)由單獨的機構(gòu)進行管理，然后將學(xué)歷授予的私立高校分為營利性和非營利性兩類，再由不同的部門進行管理。20世紀(jì)后半期，由于政府的學(xué)生經(jīng)濟援助向營利性高校放開，但前提條件是高校需獲得非政府評估機構(gòu)的認(rèn)證，越來越多的營利性高校像非營利性高校一樣，自愿參與辦學(xué)質(zhì)量評估和認(rèn)證，使得政府部門和非政府認(rèn)證機構(gòu)在監(jiān)管方面的分工和合作逐漸深化。

(二)以巴西為代表的模糊分類模式

模糊分類模式多見于巴西、南非、馬來西亞、新加坡和菲律賓等轉(zhuǎn)型國家。社會發(fā)展帶來旺盛的高等教育需求，政治經(jīng)濟發(fā)展又激活和釋放了大量的社會資本。為拓展高等教育經(jīng)費來源，完善高等教育供給結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型國家政府大力發(fā)展私立高等教育，開放營利性高等教育市場，使需求滿足型私立高等教育迅速崛起，據(jù)不完全統(tǒng)計，營利性高校已經(jīng)占據(jù)私立高校總數(shù)的70%～90%。①由于傳統(tǒng)的公立高校系統(tǒng)具有典型的精英教育特征，且“學(xué)位”明顯不足，普通家庭出生、學(xué)業(yè)表現(xiàn)不夠突出的學(xué)生只能轉(zhuǎn)向營利性私立高校。與歐美發(fā)達國家尤其是西歐國家不同，巴西、南非、馬拉西亞等國的營利性私立高校擴張并未遭遇太多質(zhì)疑和批評。由于這些國家的私立高等教育對政策環(huán)境的依賴性較強，分類管理多采用模糊處理的方式，以配合仍處于結(jié)構(gòu)性探索和調(diào)整期的高等教育改革。

模糊分類模式有以下兩大特征。第一，私立高校分類管理體系屬于后期追加，即私立高等教育先發(fā)展，后規(guī)范；營利性高等教育先存在，后立法。例如，1999年之前，營利性高等教育在巴西的法律框架中未取得合法身份，但私立高等教育的規(guī)模擴張導(dǎo)致非營利性私立高校出現(xiàn)內(nèi)部分化，大量的非營利性私立高校在政策夾縫中開展經(jīng)營性辦學(xué)行為。為避免大量法律意義上的非營利性高校一面享受稅收減免等政策優(yōu)惠，一面營利性作為，巴西政府不得不進行分類管理。[6]與巴西類似，南非新加坡、馬來西亞等國政府實行營利性高等教育合法化和私立高校分類管理，也基本出于此番考慮。值得注意的是，雖然這些國家紛紛在法律框架中明確營利性私立高校的合法地位，但具體分類政策“模棱兩可”，實際操作性和約束力不強，仍然不能杜絕相當(dāng)數(shù)量的非營利性私立高校進行變相的營利作為。

第二，分類管理配套政策具有較強的激勵性、臨時性和不穩(wěn)定性。轉(zhuǎn)型國家對私立高等教育的依賴較大，但社會慈善資本先天不足，且無法在短期內(nèi)大量催生，政府往往通過階段性低息貸款、獎勵基金、一次性撥款等政策激勵私立高校堅持非營利性辦學(xué)。例如，在稅收工具方面，大多數(shù)模糊分類國家并未將對非營利性私立高校的稅收優(yōu)惠納入政府收支管理。在馬來西亞、新加坡和菲律賓，對不同性質(zhì)的私立高校予以稅收獎勵，多基于《所得稅法》和投資、銷售類法律法規(guī)，而非教育類法律法規(guī)。在這些國家，私立高等教育作為一種具有顯著經(jīng)濟效益的社會組織存在，既是利用非公資金消化本國過剩教育需求的工具，又是吸引國外生源教育投資和消費、搶占全球教育市場份額的載體。由于政府對民間資本的逐利性質(zhì)心存戒備，導(dǎo)致分類管理政策存在波動和反復(fù)。例如，菲律賓政府在60和70年代對營利性高等教育持認(rèn)可和鼓勵態(tài)度，但80年代以后，禁止成立新的營利性高校，并對已存在的營利性高校施以重稅和各種條款限制。[7]177-196

(三)以烏克蘭為代表的假分類模式

假分類模式的國家案例較少，以下以烏克蘭為例。1991年蘇聯(lián)解體后，烏克蘭才有了第一所私立高校，并于一年后獲得政府批準(zhǔn)。分類管理主要存在兩大特征。第一，分類管理只是一種提法，不具有可操作性。非宗教類的私立高等教育從一開始就被視為營利性質(zhì)，并歸于商業(yè)法和股份公司法管理；但2002年議會通過的《高等教育法》規(guī)定，高等教育機構(gòu)無論其產(chǎn)權(quán)歸屬如何，均為非營利性組織。由于這一重大政策轉(zhuǎn)向與《預(yù)算法》、《國家稅收內(nèi)部法案》等相互抵觸，一時難以付諸實施。[8]

第二，分類管理同時存在過度管制和監(jiān)管不足的矛盾。一方面，國家對私立高校的審批和認(rèn)證異常嚴(yán)格，其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)過高，除非通過賄賂等不正常渠道，否則很難獲得政府批準(zhǔn)。[9]另一方面，相關(guān)法律模糊不清，政府部門甚至無法鑒別私立高校的非營利身份，而非營利性私立高校往往通過各種方法，向政府證明其非營利性質(zhì)。[10]與之類似，越南的私立高校在法律框架中均為營利性，而在實踐中，各私立高校努力向政府證明其非營利性，以獲得相關(guān)政策優(yōu)惠。直到2012年，越南《高等教育法》認(rèn)可了非營利性私立高等教育的法律身份，分類管理才逐步實質(zhì)化。*數(shù)據(jù)來源：紐約州立大學(xué)(奧爾巴尼分校)“全球私立高等教育研究項目”(The Program for Research on Private Higher Education，PROPHE)全球私立高等教育發(fā)展數(shù)據(jù)。

三、世界私立高校分類管理的發(fā)展趨勢

從未來世界私立高等教育發(fā)展看，“多元化”從最初的政治口號變?yōu)榍袑嵉纳鐣繕?biāo)，營利性與非營利性私立高校分類管理將成為越來越多國家的重要選擇，營利性高等教育崛起趨勢仍將繼續(xù)，進一步完善私立高等教育的制度環(huán)境將繼續(xù)成為政策重點。

(一)改革模糊分類，力求清晰分類

分類管理被普遍作為有效的政策工具。歐美國家通過分類管理，為非營利性和營利性私立高校營造公平、良好的制度環(huán)境；轉(zhuǎn)型國家通過分類管理，更好地落實了政府對非營利性私立高校的鼓勵和扶持；而前社會主義國家通過分類管理，限制了營利性高等教育的發(fā)展勢頭，維持了本國非營利性高等教育的傳統(tǒng)性。而模糊分類作為一種階段性選擇，促進了私立教育在一定時期內(nèi)的蓬勃發(fā)展，也不斷暴露出難以避免的漏洞和不足。近年來，多數(shù)國家的私立教育管理呈現(xiàn)由模糊分類向清晰分類過渡的改革方向，而各國模式的差異主要取決于其對非營利性組織的界定。為與國際接軌，大多數(shù)國家正嘗試參照美國經(jīng)驗，以“再分配約束”為統(tǒng)一和唯一標(biāo)準(zhǔn)，將對非營利性和營利性私立學(xué)校的區(qū)分用法律形式固定下來，配以不同的行為規(guī)則。

(二)堅持有分有統(tǒng)，做到統(tǒng)分結(jié)合

實行私立學(xué)校分類管理的國家，首先都在不同程度上根據(jù)“是(否)營利性”實現(xiàn)配套政策上的“分”，即對非營利性與營利性私立高校實行稅收、政府撥款、慈善捐贈、教育活動和設(shè)施融資、土地使用差別化政策。其次，分類體系發(fā)達的國家根據(jù)“教育公益性”程度實現(xiàn)相關(guān)政策的“合”，即對非營利性與營利性私立高校實行教師和師生權(quán)益公平化政策。這主要出于對“營利性教育也具有公益性”的肯定，以及在教育多元化背景下，對受教育者受教育需求差異的尊重。而在大多數(shù)分類體系不成熟的國家，營利性私立高校被排除在政策支持對象之外。由于對“高等教育能否營利”問題的遲疑，營利性私立高校的師生被視為公司雇員和一般消費者，無法享受保險金、教育貸款、教育獎助等方面的基本國家保障。為解決由此產(chǎn)生的私立高等教育發(fā)展空間不足問題，完善涵蓋各類私立高校的教育資助政策，打造統(tǒng)分結(jié)合的分類體系將持續(xù)成為政策重點。

(三)建立普惠機制，過渡刺激措施

分類系統(tǒng)尚不成熟的國家，對政府主導(dǎo)型刺激政策較為依賴，普惠性政策的設(shè)計與實施較為弱勢。不同時期、不同類型的刺激性政策，如獎勵性基金，特殊優(yōu)惠，在一定時期內(nèi)發(fā)揮了重要作用；但是容易造成分類復(fù)雜化，政策利好不能均衡地傳遞到不同類型、層次的私立學(xué)校，難以維持辦學(xué)者的積極性和主動性。相反，分類系統(tǒng)成熟的國家，對短期性激勵政策較為克制，以便捷性的普惠政策為主，尤其是主要依靠撥款、稅收和土地三種政策工具引導(dǎo)市場主體的自主選擇，經(jīng)實踐檢驗具有穩(wěn)定性和長效性。因此，大多數(shù)國家在積極探索低門檻的政策普惠機制，在尋求普惠政策與刺激政策有效組合的同時，也不斷將效果良好的階段性激勵政策過渡為長期性普惠政策，并上升為法律法規(guī)固定下來。

(四)淡化行政干預(yù)，實現(xiàn)合作治理

“政府-社會-市場”的教育治理模式由歐美國家實踐并發(fā)展，進入國際視野，成為全球共識。對私立高校進行分類管理的教育系統(tǒng)，都在轉(zhuǎn)變政府職能，在學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)設(shè)置、課程安排、校長任命等學(xué)術(shù)相關(guān)問題逐步放權(quán)，避免直接干預(yù)學(xué)校發(fā)展；增加扶持力度，以購買私立高等教育服務(wù)為據(jù)，為私立學(xué)校提供包括經(jīng)常性補助、特別補助、學(xué)生獎助、貸款利息補貼等公共政策支持；注重利用社會和市場的力量，確保學(xué)校發(fā)展需求為政府所獲悉、政府政策為學(xué)校所接納；強化以第三方為主的監(jiān)管機制，聚焦辦學(xué)質(zhì)量保障和辦學(xué)行為規(guī)范方面的監(jiān)管。

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