信訪制度的“內(nèi)卷化”問題及其解決之道

熊翔宇

(電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，四川 成都 611731)

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信訪制度的“內(nèi)卷化”問題及其解決之道

熊翔宇

(電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，四川 成都 611731)

當(dāng)前信訪工作雖然取得了一定的成效，但與信訪的投入成本不成正比，信訪問題依然不少，重復(fù)訪、越級訪仍然大量存在，涉法涉訴訪時有發(fā)生，職業(yè)信訪者數(shù)量不斷增加，信訪不良信息的網(wǎng)絡(luò)傳播速度也在不斷加快。種種現(xiàn)象表明信訪制度已陷入了內(nèi)卷化：信訪外部投入大，內(nèi)部運(yùn)行低效；信訪改革力度較小，工作形式變化不大；地方信訪部門職能偏離，案件解決率偏低。只有加強(qiáng)信訪改革的頂層設(shè)計，逐步打破對信訪制度的路徑依賴，優(yōu)化地方信訪績效考核體系，才能逐漸突破信訪制度的“內(nèi)卷化”困局。

信訪制度；“內(nèi)卷化”；表現(xiàn)；原因；解決之道

2005年頒布的《信訪條例》進(jìn)一步規(guī)范了信訪工作制度，但《信訪條例》頒布十年來，信訪制度并沒有走出困境，信訪治理的長效機(jī)制仍未建成。針對信訪困境，國家投入了大量的資源，進(jìn)行了大量改革嘗試，但多是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的部分調(diào)整，缺乏整體性的長遠(yuǎn)規(guī)劃，未觸及信訪的根本性問題。信訪法治化雖在持續(xù)推進(jìn)，但信訪制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理、規(guī)則形式與法治精神的實(shí)質(zhì)要求相差較遠(yuǎn)。要推進(jìn)“依法治訪”必需理順行政與黨委、人大、司法體系的諸多關(guān)系，其難度可想而知?！靶旁L法治化”道路十分漫長，難以應(yīng)對當(dāng)前的信訪困境。目前，信訪制度改革既不能停下來，但這種改革又不能使信訪制度轉(zhuǎn)化為一種更高級的形態(tài)，這種無序化的改革使信訪制度陷入了“內(nèi)卷化”局面。

一、信訪制度的“內(nèi)卷化”

(一)“內(nèi)卷化”概念的提出及運(yùn)用

“內(nèi)卷化”是一個舶來品，英文是“involution”，意為“卷起來或轉(zhuǎn)起來”，指系統(tǒng)內(nèi)部纏繞復(fù)雜的一種局面。而“內(nèi)卷化”理論從產(chǎn)生到發(fā)展大致可以分為三個階段。

第一個階段，“內(nèi)卷化”的概念逐漸建立?？档伦钤缣岢觥皟?nèi)卷化”一詞，他在《判斷力批判》一書中區(qū)分了“內(nèi)卷”和“演化”的概念，指出“內(nèi)卷化”就是內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清[1]56。后來美國的人類學(xué)家戈登威澤用“內(nèi)卷化”研究“文化現(xiàn)象”，他認(rèn)為“文化內(nèi)卷化”是一種文化模式達(dá)到某種形態(tài)以后既沒有辦法穩(wěn)定下來，也沒有辦法轉(zhuǎn)化為一種新的形態(tài)，內(nèi)部不斷復(fù)雜，也就是在外部轉(zhuǎn)化條件受限制后，內(nèi)部不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的過程[2]97。 “內(nèi)卷化”一詞真正被學(xué)界熟知緣于美國人類學(xué)者格爾茨，他在《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》一書中提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。當(dāng)格爾茨在研究爪哇水稻農(nóng)業(yè)時，他發(fā)現(xiàn)爪哇的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期以來都沒有得到發(fā)展，勞動生產(chǎn)率難有提高，始終都是一種簡單的重復(fù)性生產(chǎn)，這種農(nóng)業(yè)模式使得其農(nóng)業(yè)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)向外向型農(nóng)業(yè)模式的轉(zhuǎn)變[3]195。格爾茨關(guān)于“內(nèi)卷化”的論述在人類學(xué)界和社會學(xué)界廣泛傳播，“內(nèi)卷化”逐步成為描述社會文化發(fā)展遲緩現(xiàn)象的專用概念[4]48-49。

第二個階段，“內(nèi)卷化”理論逐漸走向成熟。美國學(xué)者杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家》一書中用“內(nèi)卷化”來研究中國20世紀(jì)前半期國家政權(quán)的擴(kuò)張及現(xiàn)代化。他認(rèn)為國家政權(quán)的“內(nèi)卷化”并不是靠提高已有或者新建機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或者擴(kuò)大已有國家或社會體系——比如中國通過舊有贏利型經(jīng)濟(jì)體制來擴(kuò)大其行政職能[5]50-51。英國漢學(xué)家黃宗智首先把“內(nèi)卷化”一詞引入中國，他將“內(nèi)卷化”概念用來研究我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，說明這種農(nóng)業(yè)模式的“無發(fā)展增長”，并著有《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷》和《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》等兩本著作。此階段，“內(nèi)卷化”理論不斷豐富，并被充分運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)、政治和文化研究領(lǐng)域。

第三個階段，“內(nèi)卷化”理論迅速發(fā)展，被廣泛運(yùn)用到各個研究領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、行政、教育等領(lǐng)域得到不斷地豐富和發(fā)展?！皟?nèi)卷化”理論引入中國后，引起了中國學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和熱議。以“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫為檢索源，用“內(nèi)卷”作為檢索主題，檢索到相關(guān)文獻(xiàn)1657篇。從文獻(xiàn)發(fā)表年度來看，從1986年到2016年，關(guān)于“內(nèi)卷化”的研究成果增長迅速?！皟?nèi)卷化”理論為學(xué)界提供了一種新的研究視角和思維模式，具有較高的研究價值。該理論在中國的研究顯然還不夠，需要學(xué)界進(jìn)一步挖掘其價值。

(二)信訪制度“內(nèi)卷化”

目前，已有部分學(xué)者對“信訪內(nèi)卷化”做了研究。最早運(yùn)用“內(nèi)卷化”研究信訪的學(xué)者是田先紅，他發(fā)現(xiàn)“國家在信訪治理工作中投入了大量的資源，進(jìn)行了多種形式的探索，雖然有所效果，但是信訪治理的既有邏輯依然在延續(xù)和加強(qiáng)，幾乎陷入‘越維越不穩(wěn)’的怪圈”。王海琴也認(rèn)為“信訪制度五十年的演化過程中，各種法規(guī)和政策所傳達(dá)的規(guī)則信息基本未發(fā)生重大變化，只是細(xì)枝末節(jié)上進(jìn)行修整，其行為實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為一種制度的‘內(nèi)卷’，屬于一個層面上的自我復(fù)制”[6]555-562。學(xué)界關(guān)于信訪“內(nèi)卷化”的研究多以政治學(xué)、法學(xué)和社會學(xué)為視角，研究內(nèi)容還不夠全面，對“信訪內(nèi)卷化”的原因及解決措施的探究不足。因此，我們有必要對信訪“內(nèi)卷化”做出更加深入全面的研究。

二、信訪制度“內(nèi)卷化”的主要表現(xiàn)

(一)信訪外部投入大 內(nèi)部運(yùn)行低效

近年來，各級地方政府都對信訪工作投入了大量的資源，對信訪的重視度越來越高。信訪政策出臺的數(shù)量不斷增加，根據(jù)國家信訪局網(wǎng)站顯示，2010年至今，國家信訪局出臺有關(guān)信訪的各類文件將近20部。各地方信訪機(jī)構(gòu)人員數(shù)量、配置級別也在不斷提升，2013年12月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中規(guī)定：“省級領(lǐng)導(dǎo)干部每半年至少1天、市廳級領(lǐng)導(dǎo)干部每季度至少1天、縣(市、區(qū)、旗)領(lǐng)導(dǎo)干部每月至少1天、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部每周至少1天到信訪接待場所，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則接待群眾來訪”。信訪形式不斷豐富，網(wǎng)絡(luò)信訪、App手機(jī)客戶端接訪、領(lǐng)導(dǎo)接訪、聯(lián)合接訪、書記信箱、省長信箱等形式越發(fā)靈活。然而，資源的大量投入并沒有帶來理想的信訪治理效果。信訪制度改革過于重視外部投入，忽略了對信訪制度改革的頂層把握。資源的大量投入并沒有帶來信訪方式和理念的重大革新，基本上還是延續(xù)信訪以往的工作思路。

(二)信訪改革力度較小 工作形式變化不大

信訪制度在60多年的演化過程中，信訪的各類法規(guī)、政策所傳達(dá)的規(guī)則信息的實(shí)質(zhì)變化不大，信訪制度的改革大多是對細(xì)枝末節(jié)的改動。1951年頒布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》是最早確定信訪制度的文件，其中規(guī)定“縣(市)以上各級人民政府，要指定專人負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾，領(lǐng)導(dǎo)人要經(jīng)常進(jìn)行檢查和指導(dǎo)；對人民所提出的意見和問題，凡本機(jī)關(guān)能辦理的，必須及時辦理。需要轉(zhuǎn)交下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門辦理的，應(yīng)及時轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。上級機(jī)關(guān)交辦的，應(yīng)及時辦理。所有處理結(jié)果應(yīng)及時通知本人，凡屬控告機(jī)關(guān)或工作人員的事件，應(yīng)交人民檢察機(jī)關(guān)處理”。2005年頒布的《信訪條例》也規(guī)定了“信訪機(jī)構(gòu)受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)；督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行指導(dǎo)”。這兩份關(guān)于信訪工作的規(guī)定，一新一舊，時間跨度50年，實(shí)質(zhì)內(nèi)容并沒有太多變化。在現(xiàn)行的信訪體制下，信訪的工作形式雖然在不斷豐富，但是信訪工作所沿用的辦法和基本規(guī)定都是源自信訪制度之初，信訪制度在外部發(fā)展演化過程中形式已經(jīng)被鎖定，因此，只能轉(zhuǎn)向內(nèi)部改變，表現(xiàn)為一種不斷復(fù)雜化和精細(xì)化的發(fā)展過程[6]555-562。

(三)地方信訪部門職能偏離 案件解決率低

過去很長一段時間，信訪排名是信訪績效評定的主要指標(biāo)，決定著各個地方信訪部門的績效水平。信訪排名簡單運(yùn)用“數(shù)量類指標(biāo)”作為評定標(biāo)準(zhǔn)，這種考核方式存在一定的缺陷，并不能客觀地反映各信訪部門的實(shí)際績效水平，容易導(dǎo)致地方信訪部門偏離本職。為了減少上訪人員數(shù)量，部分信訪部門截訪、壓訪，用金錢收買纏訪鬧訪者、賄賂上級幫忙銷號?！敖卦L、壓訪”等極端化的控制，可能暫時減少了上訪量，但并沒有真正解決問題，被打壓的訪民容易產(chǎn)生不滿情緒，而不良情緒的傳播會越加激發(fā)上訪者的斗志，易導(dǎo)致更大規(guī)模的重復(fù)訪和越級訪。而纏訪鬧訪者也給社會形成了一種不良的示范，許多訪民開始效仿，也采取激烈和不理智的上訪行為。最終，信訪案件越積越多，信訪部門疲于應(yīng)對，只好不斷擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員，然而這只是治標(biāo)不治本的拖延。

三、信訪制度“內(nèi)卷化”的原因

(一)信訪萬能的錯誤觀念

在我國，政府管理國家大小事務(wù)，政府功能的全面性使民眾產(chǎn)生了“政府萬能”的觀念。民眾認(rèn)為政府是萬能的，大小事務(wù)都會去找政府。信訪部門作為處理和解決社會矛盾的重要政府部門，也被民眾認(rèn)為是萬能的。信訪部門接收的案件涉及征地拆遷、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、勞動和社會保障、環(huán)境保護(hù)等方方面面。信訪部門長期將各種信訪案件攬進(jìn)信訪系統(tǒng)，最終導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)管轄范圍不斷擴(kuò)大，超出了能力范圍。

(二)信訪選擇的路徑依賴

制度變遷理論認(rèn)為一種制度如果長期依托某種路徑，就可能對其產(chǎn)生路徑依賴。從信訪制度的發(fā)展歷程來看，信訪制度在各階段很好地回應(yīng)了黨和政府的需要，滿足了民眾對訴求表達(dá)渠道的渴望。新中國建立初期，鞏固政權(quán)的需要、“文化大革命”后平反冤假錯案的需要、改革開放后對政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建議和意見的需要，信訪制度在各項(xiàng)制度不完善的情況下提供了一條便捷快速的反映渠道，回應(yīng)了政府和社會的需要，滿足了民眾的訴求。隨著我國各項(xiàng)司法、行政救濟(jì)制度的健全和完善，信訪制度的作用并沒有減弱，反而因?yàn)槠湓谛轮袊闪⒁詠矸€(wěn)定政權(quán)、化解社會矛盾等方面取得的顯著成效，地位日趨穩(wěn)固，不斷得到強(qiáng)化[7]95-100。制度選擇的偏好使大家對信訪的路徑依賴越發(fā)明顯，信訪制度被國家和民眾的期待“裹挾”，承擔(dān)得越來越多，最終不堪重負(fù)。當(dāng)前，承擔(dān)著巨大體制壓力的信訪制度想要進(jìn)行根本性的改革相當(dāng)有難度，任何改動都將牽一發(fā)而動全身，政府只能小心翼翼、小改小動，這種應(yīng)急式的改革并不能突破信訪困境。

(三)“片面維穩(wěn)”政績觀的影響

當(dāng)前部分官員持有“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念，這種片面化的“維穩(wěn)觀念”在信訪工作中也有所體現(xiàn)。上級政府將“穩(wěn)定”作為考核地方政府部門績效的重要指標(biāo)，“地方信訪數(shù)量類指標(biāo)”往往成為關(guān)注和考核的重點(diǎn)。為了獲得良好績效，部分地方政府不惜花費(fèi)大量人力物力來減少上訪量，甚至不惜采用暴力手段截訪、關(guān)押。在維穩(wěn)考核指標(biāo)下進(jìn)行的信訪改革，地方官員容易以“維穩(wěn)”為重，導(dǎo)致信訪政策執(zhí)行走樣，“信訪維穩(wěn)越維越不穩(wěn)”，陷入“內(nèi)卷化”局面。

四、信訪制度“內(nèi)卷化”問題的解決

(一)信訪改革呼喚頂層設(shè)計

我國已經(jīng)進(jìn)入了改革的深水區(qū)，“摸著石頭過河”的時代已經(jīng)成為過去，如今我們面臨的社會矛盾越加多樣化和復(fù)雜化，當(dāng)前的改革若不觸動“硬骨頭”，小修小補(bǔ)式的應(yīng)急改革恐怕難有效果。要想走出信訪制度的“內(nèi)卷化”，需要國家的“頂層設(shè)計”，需要來自中央自上而下的推動，需要從整體上進(jìn)行改革規(guī)劃，克服改革的結(jié)構(gòu)性和體制性弊端，避免局部改革的片面性和短期性。國家的頂層設(shè)計不僅要處理好信訪制度與人大制度、司法制度的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)好當(dāng)前與未來發(fā)展的關(guān)系[7]95-100。

(二)厘清信訪職責(zé) 打破對信訪制度的路徑依賴

國家信訪局局長舒曉琴指出，許多信訪者“信訪不信法、信鬧不信理、信上不信下”的直接原因在于信訪職能定位過于寬泛，職責(zé)邊界不清，最終導(dǎo)致“信訪是個筐，什么都往里裝”[8]。因此，要打破對信訪制度的路徑依賴，破除“信訪萬能”的觀念，必須厘清信訪職責(zé)，劃清信訪事項(xiàng)的邊界，明確信訪事項(xiàng)歸口。根據(jù)《信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)程(試行)》，信訪工作機(jī)構(gòu)辦理的事項(xiàng)范圍應(yīng)只限于“‘行政機(jī)關(guān)及其工作人員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；村民委員會、居民委員會其既成員’的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者不服這些組織、人員的職務(wù)行為的信訪事項(xiàng)”。其次，不予受理“屬各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)；已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項(xiàng)；其他不屬于本部門職權(quán)的信訪事項(xiàng)”[9]。此外，要加強(qiáng)信訪制度、司法救濟(jì)制度、調(diào)解制度的大力配合，加強(qiáng)各個政府部門的協(xié)同合作，以明確案件歸口，厘清部門職責(zé)。

(三)優(yōu)化信訪績效考核體系

當(dāng)前的信訪績效考核機(jī)制容易導(dǎo)致地方政府部門應(yīng)付信訪工作考核，過度重視上訪數(shù)量。因此，信訪績效考核體系的優(yōu)化應(yīng)該糾正“重數(shù)量，輕解決，重維穩(wěn)，輕化解”的考核方式，把工作重點(diǎn)放在推動信訪問題的解決和化解上?？梢愿鶕?jù)不同區(qū)域的信訪發(fā)展模式及發(fā)展速度，改變信訪績效考核中的簡單數(shù)量評價指標(biāo)，變“堵”為“疏”，變“關(guān)注數(shù)量”為“注重質(zhì)量”，為信訪工作創(chuàng)造一個良好的治理環(huán)境[10]。信訪績效考核需要納入多樣化的指標(biāo)，“信訪矛盾解決率、信訪消案率、重復(fù)信訪率、信訪案件轉(zhuǎn)化為群體性事件率、信訪案件處置不當(dāng)造成人員傷亡率、信訪滿意度比重”等指標(biāo)也應(yīng)納入考核，并結(jié)合各地實(shí)際情況賦予相應(yīng)的權(quán)重系數(shù)。

信訪機(jī)構(gòu)的規(guī)模越來越大，人員越來越多，渠道越來越多樣化，但是實(shí)質(zhì)是一種簡單的自我重復(fù)和自我徘徊，不僅沒有實(shí)現(xiàn)制度的更高層面的突破，內(nèi)部功能反而不斷異化。要想走出信訪制度的“內(nèi)卷化”困局，需要國家的“頂層設(shè)計”，需要來自中央自上而下的推動，需要從整體上進(jìn)行改革規(guī)劃。信訪“內(nèi)卷化”困局的突破需要國家拿出改革魄力，也需要從上到下的極力配合，我們希望信訪制度能夠早日回歸本質(zhì)。

[1] 鄧曉芒.康德《判斷力》釋義[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008.

[2] 劉世定，邱澤奇.“內(nèi)卷化”概念辨析[J].社會學(xué)研究，2004(5).

[3] 郭繼強(qiáng).“內(nèi)卷化”概念新理解[J].社會學(xué)研究，2007(3).

[4] 計亞萍.“內(nèi)卷化”理論研究綜述[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010，22(3).

[5] 杜贊奇.文化權(quán)力與國家[M].南京：江蘇人民出版社，2006.

[6] 王海琴.法治視野下的信訪制度：從一個區(qū)的調(diào)研看信訪“內(nèi)卷化”問題[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[7] 何國強(qiáng)，秦小建.論信訪制度改革的“內(nèi)卷化”——以社會穩(wěn)定為視角[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(4).

[8] 中央黨校首次舉辦信訪研討班[N].南方都市報,2015-10-14(10).

[9] 國家信訪局.關(guān)于印發(fā)《信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)程(試行)》的通知[EB/OL]. http：//www.gjxfj.gov.cn.[2015-11-02].

[10] 王浦劬，龔宏齡.優(yōu)化信訪績效考核體系[N].學(xué)習(xí)時報，2013-05-20(5).

[責(zé)任編輯郜春霞]

Research on the Involution of Petition System and Corresponding Resolution

XIONG Xiangyu

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,UniversityofElectronicScienceandTechnologyofChina,Chengdu611731,China)

The current petition work has made some achievements, but it is not proportional to the large number of inputs and the petition system still has a lot of problems: repeat visits and leapfrog visits are still abound. Visits involving Law and Litigation happen occasionally. The number of occupational petitioners is growing rapidly. Besides, the bad information of petition is accelerating faster on network. All these phenomena show that the petition has fallen into involution: with a big external investment, the internal petition system still operates inefficient. The reform strength on petition was too small, so the work forms changed little. The local petition departments deviate from its function causing a low case resolution rate. Only by strengthening the top design of the petition reform, gradually breaking the dependence on the path of the petition system and optimizing performance appraisal system of the local petition departments, can the involution dilemma of the petition system be gradually broken.

petition; involution; manifestation; reason; resolution

2016-03-11

熊翔宇(1990- ),女，四川眉山人，電子科技大學(xué)公共管理碩士研究生，主要從事信訪理論研究。

D632.8

A

1671-8127(2016)03-0012-04