困境與對策：當前中國大學治理的路徑探析

柯　婷，金更歡，黃成忠

(廣東工業(yè)大學 1.計算機學院； 2.政法學院， 廣東 廣州， 510006)

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困境與對策：當前中國大學治理的路徑探析

柯婷1，金更歡1，黃成忠2

(廣東工業(yè)大學 1.計算機學院； 2.政法學院， 廣東 廣州， 510006)

合理高效的大學治理結(jié)構(gòu)是高校健康發(fā)展的必然要求，文章闡述了目前我國大學在管理的過程中取得的成績及存在的問題，提出了建設(shè)高水平大學管理的目標，并從中國的國情出發(fā)，提出了完善我國大學治理結(jié)構(gòu)的思路和建議。這些建議包括構(gòu)建科學合理的大學權(quán)力協(xié)調(diào)運行機制、倡導 “教授治學”的大學治理模式、發(fā)揮大學章程在監(jiān)督和治理中的作用以及鼓勵社會多方共同參與大學治理。

高等教育；大學治理；對策措施

“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結(jié)構(gòu)”是我國在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》中提出的基本要求。中國特色現(xiàn)代大學制度，應該包含四個方面，即大學的治理結(jié)構(gòu)、章程建設(shè)、社會合作以及專業(yè)評價。其中，大學治理結(jié)構(gòu)是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的核心。[1]國家用行政行為對我國大學進行管理是長期以來我國大學治理的主要模式，當前我國大學的管理在“依法管理、民主科學、教授治學、師生共治、政學分明”等方面還存在一些問題，特別是我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還存在一些不夠科學、不夠合理的方面。因此，文章對當前我國大學治理的過程中出現(xiàn)的一些問題以及對策措施進行探究分析，并為我國大學治理路徑的選擇提供新思路。

正解理解大學治理的深刻內(nèi)涵，構(gòu)建合理的大學治理結(jié)構(gòu)，是目前社會各界普遍關(guān)注的問題。我國學者和西方學者都認為，大學治理是平衡各種權(quán)力關(guān)系和一系列的制度安排的過程。如美國著名學者伯恩鮑姆認為，大學治理是調(diào)節(jié)、平衡董事會的權(quán)力、行政機構(gòu)法定的權(quán)力以及教師擁有的以專業(yè)權(quán)力為基礎(chǔ)的的權(quán)力等各種權(quán)力的過程，這些權(quán)力都是合法并且有效的權(quán)力。我國學者趙成認為，“大學治理就是為實現(xiàn)大學目標而設(shè)計的一套制度安排，它給出大學各利益相關(guān)者的關(guān)系框架，對大學的目標、原則、決策方式、權(quán)力的分配定下規(guī)則，主要內(nèi)容是設(shè)計效率實現(xiàn)的機制，通過大學各利益相關(guān)方的追求活動而實現(xiàn)整體的大學效率”[2]。從西方學者和我國學者有關(guān)大學治理的觀點中可以綜合得出當代大學治理的基本內(nèi)涵，即大學治理是指相關(guān)權(quán)力主體參與大學事務決策的過程，是關(guān)于大學各類治理機構(gòu)的權(quán)力責任劃分及其在治理過程中相互關(guān)系之間的制度安排。

一、 當前我國大學治理存在的問題

行政主導是國家對我國大學管理的主要模式，大學自身內(nèi)部體制實行在黨委領(lǐng)導下的校長負責制。當前，我國大學“依法管理、民主科學、教授治學、師生共治、政學分明”的現(xiàn)代大學治理內(nèi)涵及本質(zhì)特征尚未充分體現(xiàn)出來，面臨著諸多弊端，主要體現(xiàn)在四個方面。

(一) 大學權(quán)力設(shè)置不合理

我國《高等教育法》明確規(guī)定“國家舉辦的高等教育實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導下的校長負責制”[3]，它規(guī)定了我國大學施行黨委領(lǐng)導下的校長負責制的管理體制，但由于目前大學在黨委領(lǐng)導和校長負責之間缺乏制度規(guī)范，造成大學的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力交叉重復、職責不清，沒有形成一套合理的權(quán)力配制機制。首先，大學的政治權(quán)力和行政權(quán)力交叉重疊、權(quán)責不清。學校黨委負責黨建思想工作，行使的是政治權(quán)力；校長負責教育行政工作，行使的是行政權(quán)力。但在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中，高校權(quán)力主要集中在大學的黨委手中，高校的所有重大事情，包括黨的工作和行政事務，高校黨委都幾乎參與其中，并具有決策權(quán)力，因此大學便形成了一種以政治權(quán)力為主、以行政權(quán)力為輔的管理模式。其次，大學的學術(shù)權(quán)力弱化。大學最重要的權(quán)力應該是學術(shù)權(quán)力，最重要的功能應該是學術(shù)功能。但受各方面實際因素的影響，我國大學組織行政主體思維突出、與社會改革脫節(jié)、官僚化嚴重，大學教授參與大學治理的機制不成熟，導致政治權(quán)力及行政權(quán)力高高在上，左右一切，大學的學術(shù)權(quán)力弱化和被邊緣化的情況普遍存在。

(二) 大學辦學獨立性不夠

我國大學辦學的獨立性、自主性比較缺乏。當前，大學基本是在政府的主導下舉辦的，缺乏獨立自主性，雖然在我國的《高等教育法》中，規(guī)定了大學在招生規(guī)模、專業(yè)安排、課程設(shè)置、教學管理、科學研究和經(jīng)費使用等方面擁有的權(quán)力。但是，大學發(fā)展的大政方針由政府主管部門來制定。在現(xiàn)實中，舉辦大學的費用主要依靠各級政府的撥款；大學的校長和領(lǐng)導班子都是由政府教育行政部門選派和任命；大學的專業(yè)安排、招生安排、教師數(shù)量以及質(zhì)量評估等方面的工作，基本都由政府教育行政部門來安排和管理，大學缺乏自主辦學的權(quán)力，已然成為了教育行政主管部門管理大學的執(zhí)行機構(gòu)，大學在政府的直接管控下失去辦學的主體地位，自身獨立性不足，也影響了大學的辦學效果。這種政府主導型的管理模式在一定程度上發(fā)揮了集中力量辦大學的優(yōu)勢，對大學的發(fā)展提供了有力保障，但是也帶來了一些弊端: 大學辦學的法人實體缺失，自主性不足；校內(nèi)行政本位、官僚氣息嚴重；教育資源配置不均衡、不公平的現(xiàn)象突出。

(三) 大學監(jiān)督機制不健全

“監(jiān)督機制指的是組織內(nèi)部各個利益相關(guān)者之間的制約與協(xié)調(diào)?！盵4]大學的學術(shù)委員會和校務委員會、教職工代表大會等機構(gòu)是大學中常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)，由于它們沒有直接參與大學事務的決策權(quán)力，從執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力的情況來看，沒有從根本上達到對權(quán)力的監(jiān)督。一方面教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)弱化。在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置機制中，教代會應行使監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中，教職工代表大會對大學黨委和行政對大學管理的過程中重大決策都無法進行有效監(jiān)督。這歸結(jié)于高校黨委只對高校黨的代表大會和上級黨委負責，并不對教代會負責。另一方面學生群體的權(quán)利沒有受到重視。大學的學生群體作為核心利益相關(guān)者，在大學重大事務的決策和執(zhí)行的過程中也應該有知情權(quán)、參與權(quán)和相應的監(jiān)督權(quán)，但是在當前的大學治理體制機制下，高校大學生參與大學的治理還缺乏有效的渠道，在大學的管理方面，學生沒有任何依法參與學校管理的渠道和方式。

(四) 大學社會參與度不高

當前我國大學與社會的互動偏少，關(guān)系比較淡漠。首先，大學與社會的溝通聯(lián)系不夠，大學無論在人才培養(yǎng)、社會服務還是技術(shù)轉(zhuǎn)化方面都缺乏良好的聯(lián)動機制，特別是大學在專業(yè)設(shè)置、課程安排、創(chuàng)新實踐等人才培養(yǎng)方面缺少跟社會的需求對接，培養(yǎng)出來的人才往往得不到社會的認可和接受，造成人才的浪費。此外，大學的很多技術(shù)的創(chuàng)造創(chuàng)新無法轉(zhuǎn)化為社會的生產(chǎn)力而僅僅停留在紙面上，造成大量科研技術(shù)的浪費等。其次，社會各界參與大學治理的熱情不高。由于缺乏相關(guān)的制度規(guī)范，高校辦學的經(jīng)費來源比較單一，主要靠政府的投資。高校的辦學經(jīng)費比較緊張，教育經(jīng)費的問題沒有得到很好的解決，特別是高等教育資源、規(guī)模和效益沒辦法得到協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，一方面大學在辦學的過程中感覺經(jīng)費緊張，而另一方面社會的資金由于體制機制的原因又很難進入到大學來，造成投資大學的渠道偏少，社會捐資辦學受到限制，社會各種力量參與到大學發(fā)展的積極性普遍不高，大學的持續(xù)發(fā)展也因此失去了外部促進動力和約束權(quán)力的力量。這一切的弊端均不利于大學與社會建立良性的互動關(guān)系。

二、建立完善我國大學治理的路徑分析

通過對我國大學在治理的過程中出現(xiàn)的主要問題進行分析，筆者認為，要建立現(xiàn)代大學制度，就必須完善大學治理結(jié)構(gòu)，而要建立完善大學的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于對大學內(nèi)外部的權(quán)力設(shè)置和治理機制進行改革，促進多方面利益主體共同參與大學治理的過程中來，真正形成“依法管理、民主科學、教授治學、師生共治、政學分明”的大學治理模式。

(一)構(gòu)建科學合理的大學權(quán)力協(xié)調(diào)運行機制

大學內(nèi)部的權(quán)力包括政治權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力三個方面，大學要理順大學校內(nèi)黨委與行政之間、行政與學術(shù)之間的各種關(guān)系，在學校黨委領(lǐng)導下，實行政治權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力三位一體的權(quán)力協(xié)調(diào)運行機制，充分發(fā)揮大學校長管理職能和教授治學的學術(shù)權(quán)力。首先，要堅持黨委在大學治理中思想層面的領(lǐng)導核心地位不動搖。作為大學最高的決策和權(quán)力機構(gòu)，應該明確自身的職權(quán)和責任，因此，高校黨委應該站在宏觀層面上，有效地發(fā)揮黨委常委會的集體決策功能，貫徹大學教育方向性原則問題，為學校發(fā)展制定長遠規(guī)劃，開展校內(nèi)師生員工的思想政治工作和人事組織工作，保障大學的社會主義辦學的性質(zhì)不能改變。[5]其次，大學要真正建立以校長為行政首腦的大學行政管理機構(gòu)，強化校長的管理地位和管理職能。同時，大學校內(nèi)各行政管理部門要樹立管理就是服務的理念。大學行政管理的職責是為大學廣大師生的學習、教學、科研以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供服務。通過對大學人才、資金和教學科研設(shè)備的具體管理，在完善教學科研設(shè)備、培養(yǎng)學術(shù)團隊、豐富圖書資料和做好后勤保障等方面實現(xiàn)有效行政管理的職能。最后，在大學治理中，要保障學術(shù)權(quán)力在大學的治理決策中擁有一定的地位和話語權(quán)。大學的一切工作都要以人才培養(yǎng)為中心，切實圍繞著教學和科研工作來開展，因此，大學治理工作的核心應放在學術(shù)事務、日常教學和科研管理方面，應當充分發(fā)揮學術(shù)委員會等學術(shù)組織的作用,尤其是應該注重發(fā)揮教授團體在學校管理中的決策作用。教授團體對大學的人才培養(yǎng)規(guī)律、教學問題和學術(shù)研究方面有獨特的優(yōu)勢，對于大學的教學目標、專業(yè)設(shè)置以及學科規(guī)劃等方面，更具備話語權(quán)，應當成為大學治理過程中學術(shù)決策的核心力量。

(二)倡導 “教授治學”的大學治理模式

在大學的各種組織機構(gòu)和權(quán)力構(gòu)成中，學術(shù)權(quán)力是大學治理中各種權(quán)力的核心，學術(shù)水平是判斷大學辦學是否成功的關(guān)鍵點。在西方國家的大學中，學術(shù)權(quán)力具有絕對的地位，擁有絕對的權(quán)力，而學術(shù)權(quán)力又掌握在教授手中。因此，倡導“教授治學”的大學治理模式就是要重視大學學術(shù)權(quán)力的地位和作用，在構(gòu)建大學的各級權(quán)力組織中必須建立以學術(shù)權(quán)力為中心的運行管理機制。首先，制定相關(guān)法律制度，保障學術(shù)權(quán)力在大學治理結(jié)構(gòu)中的地位。在大學治理結(jié)構(gòu)體系中，不能參照政府行政組織的管理制度結(jié)構(gòu)來制定運作，而是要以相關(guān)學術(shù)組織的組織架構(gòu)來規(guī)范、設(shè)立大學的管理體系，努力淡化大學的行政色彩。大學作為一個開放性的社會組織存在著自身特有的的特性，特別是現(xiàn)代大學非常重視對人才的有效培養(yǎng)以及對知識的創(chuàng)造和傳播，以期能夠為社會提供更好的服務，因此在大學的有效治理中，大學組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立和管理必須以人才培養(yǎng)和知識的創(chuàng)造為核心。大學只有重視學術(shù)的地位，才能保持其自身的組織本質(zhì)和特性，實現(xiàn)大學治理的目標。其次，要建立教授委員會，落實“教授治學”的有效機制。教授群體是大學辦學是否成功的決定性力量，在現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)中，大學要通過頂層設(shè)計制定明確的制度來規(guī)范、確立和保障教授委員會在大學管理決策中的地位和作用，從制度化和規(guī)范化兩方面使教授委員會能有序參與大學各種事務的管理與決策。一方面，學院一級要建立教授委員會，通過擴大大學二級學院的基層學術(shù)人員參與學院教學與科研，特別是人才培養(yǎng)工作的管理和決策，才能更加有效地保障“教授治學”的權(quán)力貫徹于大學的治理當中。[6]另一方面，教學和科研問題要由教授委員會來管理，通過參與大學管理和決策制定平衡行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系?！敖淌谥螌W”是學術(shù)得以持續(xù)發(fā)展的需要，也是高水平大學建設(shè)的需要。

(三)發(fā)揮大學章程在監(jiān)督和治理中的作用

從西方大學的有效治理經(jīng)驗來看，一所大學的章程，在其建立和發(fā)展的過程當中占據(jù)十分重要的位置。一方面大學的章程是一所大學設(shè)立和存在的合法性前提；另一方面它還在大學的內(nèi)部治理起著規(guī)范、管理和約束的作用。因此，現(xiàn)代大學要實行有效治理、貫徹依法治校的方針，實現(xiàn)大學辦學的目的，就必須依法制定和完善大學的章程。目前，我國部分大學沒有制定相應的管理章程，處于 “辦學無章可依”的狀態(tài)，缺乏完善的制度來保障大學“依法管理”的落實；有些大學雖然已經(jīng)制定相應的大學章程，但其內(nèi)容也存在千篇一律、形式簡單、操作性較差、缺乏辦學特點和大學特色等弊端，尤其是很多大學章程不能充分體現(xiàn)大學自主辦學和權(quán)力配置等思想。[7]因此，建立和完善大學章程已經(jīng)成為我國各所大學面臨著首要任務。當代大學需要建立健全權(quán)力制衡的規(guī)章制度和辦事管理準則，與時俱進完善大學章程，形成一套有辦學特色、內(nèi)容詳細合理可操作的制度模式，這些都是完善大學內(nèi)部治理運行機制、有效落實監(jiān)督機制的前提條件。一方面，政府教育主管部門要加強對大學章程建設(shè)的指導力度，在依照《高等教育法》和《教師法》規(guī)定的基礎(chǔ)上進行修訂、補充和完善，以便給大學的章程的制定提供法律上的支持。另一方面，大學的領(lǐng)導要高度重視章程制度的制定，大學章程的制定要充分調(diào)研，廣泛征求各方面的意見，章程的制定要嚴謹縝密、內(nèi)容合法，具有可操作性，并且能從本校實際情況出發(fā)，體現(xiàn)自身辦學特色?，F(xiàn)代大學要真正實現(xiàn)有效治理，實現(xiàn)辦學的目標，就必須按照科學合理的章程來進行大學管理和運行，大學才能往高水平方向發(fā)展。

(四)鼓勵社會多方共同參與大學治理

首先，大學是多個利益者存在的場所，在這些相關(guān)利益者中，教師和學生是與大學利益息息相關(guān)的核心部分。大學在依法管理的前提下要創(chuàng)造一切條件，在治理的過程確實保障師生在大學管理和制定決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保障大學在發(fā)展過程各項工作決策的民主性和科學性。一方面，大學要不斷建立完善“教職工代表大會”“工會”和“黨員代表大會”等大學內(nèi)部組織監(jiān)督管理機構(gòu)的職能并促使其發(fā)揮作用，建立完善相對公開、有效、透明的組織運作體制，健全各組織成員的選拔、任用和考核管理機制。[8]做到選舉機制公正、章程運行規(guī)范以及組織監(jiān)督機制的透明化，使大學相關(guān)利益主體共同治理與監(jiān)督大學的內(nèi)部治理?，F(xiàn)代大學可以試行建立在大學黨委領(lǐng)導下，通過由黨委、行政、教授、教職工等代表成員以及校外代表和學生代表共同組成的最高決策機構(gòu)，這種決策機構(gòu)組合能使大學內(nèi)部主體的政治權(quán)力、行政權(quán)力及學術(shù)權(quán)力進行重新調(diào)整配置，這對于現(xiàn)代大學的有效治理是一種制度創(chuàng)新。另一方面，大學要建立健全高校大學生參與大學治理的相關(guān)制度。國家要盡快地完善高校學生參與大學治理的相關(guān)法律，保障高校學生參與大學治理的權(quán)力。大學要設(shè)置學生校長助理制度，還可以通過諸如“校長在線”“校長信箱”“留言板”的形式和途徑參與大學治理，這既是對他們權(quán)利的保障，也是對行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，它將極大提高大學治理的針對性和有效性。[9]除了鼓勵師生參與到大學治理的過程當中之外，其他社會外部力量也不容忽視。大學應積極加強與社會各界的聯(lián)系與合作，鼓勵引導社會各界參與到大學治理的過程中。除了可以通過暢通信息渠道聽取社會各界對大學管理及決策的建議之外，還可在法律法規(guī)允許的情況下引入社會投資并加強與社會企業(yè)進行產(chǎn)學研的合作，一方面解決了大學經(jīng)費來源單一的問題，另外一方面加強了大學與社會的聯(lián)系，有助于推動大學的長久發(fā)展，助力于長效的社會發(fā)展服務。

總之，我國的大學治理任重道遠，高等學校肩負著重要的歷史使命，要建立中國特色的現(xiàn)代大學制度，必須充分遵循中國的高等教育規(guī)律，構(gòu)建合理有效的大學治理結(jié)構(gòu)，做到依法治校。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[M].北京：人民出版社，2010.

[2]何曉芳，岳鵬飛．我國大學治理研究現(xiàn)狀與問題[J]．現(xiàn)代教育科學，2012(5)：101

[3]黃暢.我國公立大學治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題探究[J]．蘭州教育學院學報，2013(12)：48.

[4]石艷萍，楊蓉.完善公立高校內(nèi)部治理機制的思考[J]．會計之友， 2013(11)：115.

[5]席酉民，李懷祖，郭菊娥． 我國大學治理面臨的問題及改善思路[J]． 西安交通大學學報：社會科學版，2005(1)：79-81 ．

[6]楊蓉，翟華云. 我國“教授治學”：高校內(nèi)部治理模式創(chuàng)新研究[J].商業(yè)時代，2013(31)：107.

[7]霍羽． 我國大學有效治理的現(xiàn)狀及反思[J]． 教育教學論壇，2015(42)：14 .

[8]孫世一． 基于高校內(nèi)部治理的教代會制度建設(shè)[J]． 黑龍江高教研究，2013(5)：41-42 .

[9]崔桓． 社會轉(zhuǎn)型期下我國高校學生參與大學治理探析[J]． 高等農(nóng)業(yè)教育， 2015(8)：73 .

(文字編輯:賈俊蘭責任校對：鄒紅)

Dilemma and Countermeasures: Exploring the Path of Current University Governance in China

KE Ting1，JIN Genghuan1，HUANG Chengzhong2

(1 School of Computer Science and Technology； 2 School of Political Science and Law,Guangdong University of Technology, Guangzhou，Guangdong，510006, China)

Reasonable and efficient governance structure of the university is the inevitable requirement of the healthy development of colleges and universities. This paper analyzes the present situation and existing problems of university governance in China, and proposes the goal of high-level university governance in China. Based on the national conditions of China, it puts forward the suggestions for improving the governance structure of universities in China. The suggestions include building a scientific and rational coordination of the operating mechanism of university power, advocating a university governance mode with “professors governing academic studies”, exerting the role of university regulations in monitoring and governance，and encouraging multiple circles of society to participate in the university governance.

higher education; university governance; countermeasure

2016- 03- 14

柯婷(1986—)，女，漢族，碩士，助教；主要研究方向：高等教育，政治思想教育。

柯婷，金更歡，黃成忠.困境與對策：當前中國大學治理的路徑探析[J].社會工作與管理，2016，16(4):88—92.

C640

A

1671- 623X(2016)04- 0088- 05