PPP模式在縣域的推廣運(yùn)用研究
——以河南省寶豐縣為例

●陳宸 王連想

PPP模式在縣域的推廣運(yùn)用研究
——以河南省寶豐縣為例

●陳宸 王連想

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，供給側(cè)改革成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方式，其中公共領(lǐng)域的供給側(cè)改革蘊(yùn)含著巨大的市場潛力。PPP模式作為公共部門和私人部門之間關(guān)于公共品的提供而建立的各種合作關(guān)系的一種機(jī)制，能有效改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。PPP模式的引入和推廣有利于地方政府破解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難題，有效緩解地方政府債務(wù)壓力。本文以河南省寶豐縣PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀為例，圍繞PPP模式在廣泛推廣中存在的問題進(jìn)行分析，并對如何解決這一難題提出相應(yīng)的對策建議。

PPP項(xiàng)目地方政府縣域

我國新一輪改革強(qiáng)調(diào)國家治理能力的提升，注重政府職能的轉(zhuǎn)變，以更充分地發(fā)揮市場主體作用。順應(yīng)這一頂層設(shè)計(jì)，PPP有其用武之地。目前，國內(nèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)的速度正呈現(xiàn)出“井噴式”增長，全國范圍內(nèi)掀起了PPP項(xiàng)目建設(shè)的高潮。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的消息：截至2016年7月30日，全國各地推出的PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10170個(gè)，投資總額超過12萬億元。

一、PPP模式推廣的背景

（一）財(cái)稅改革的應(yīng)有之義

財(cái)稅改革的最終目標(biāo)是服務(wù)民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。利用PPP這個(gè)平臺(tái)，摒棄傳統(tǒng)公共物品和公共服務(wù)的提供方式，通過合約形式將政府和私營資本聯(lián)系在一起，形成互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，挖掘社會(huì)資本巨大的市場潛力，發(fā)揮政府部門和私人部門各自在市場的主導(dǎo)作用，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將財(cái)稅制度改革推向新的臺(tái)階。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展成為當(dāng)前關(guān)注的重心，PPP模式推廣應(yīng)用對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程具有重要的意義。2016年《政府工作報(bào)告》提出，到2020年實(shí)現(xiàn)我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)。PPP模式通過吸引社會(huì)資本的介入能夠在較短的時(shí)間內(nèi)籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，彌補(bǔ)地方政府的資金不足。同時(shí)，政府也可以把有限的財(cái)力轉(zhuǎn)移到民生領(lǐng)域，更好地提供社會(huì)保障。

（三）政府債務(wù)化解的必需之道

地方政府性債務(wù)規(guī)模伴隨著營改增的全面推廣而不斷膨脹。截至2015年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約15.63萬億，較2013年6月底增加5萬億。其中，省均負(fù)債5042億元，江蘇負(fù)債額最高，達(dá)到1.10萬億；多數(shù)省份存量政府債務(wù)均有所增長，2015年底存量政府債務(wù)較2013年6月底增長48%。推廣和應(yīng)用PPP模式能有效扼制政府債務(wù)的快速增長，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方政府債務(wù)壓力。

二、河南省寶豐縣PPP項(xiàng)目存在的問題

（一）寶豐縣PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況

截止到2015年5月31日，河南省寶豐縣共有10個(gè)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作模式。從表1可以看出，PPP項(xiàng)目涉及垃圾處理、污水處理、文化旅游等各個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目實(shí)施關(guān)系到住建局、水利局、文廣局、管委會(huì)等政府各個(gè)職能部門。由表2可以看出，寶豐縣PPP項(xiàng)目面臨落地難、進(jìn)展慢的尷尬處境。目前，只有項(xiàng)目1（平頂山生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目)處于項(xiàng)目執(zhí)行階段，其余大部分項(xiàng)目都處于項(xiàng)目著一些模糊認(rèn)識(shí)。特別是有些地方政府將PPP看成是融資的一種手段，將PPP工具化、短期化，用以作為緩解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府債務(wù)壓力的一種方式，把PPP異化為解決融資的工具，出現(xiàn)各種違規(guī)運(yùn)作的行為，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義。地方政府對于PPP這個(gè)新領(lǐng)域了解不多，學(xué)習(xí)不夠，研究不透，蘊(yùn)藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)備階段。如何加快推進(jìn)寶豐縣PPP項(xiàng)目是當(dāng)前急需解決的一個(gè)重要課題。

（二）PPP模式在寶豐縣運(yùn)用中存在的問題

1、理論知識(shí)認(rèn)識(shí)不深。PPP模式在我國推廣應(yīng)用時(shí)間較短，很多條件都不成熟，目前正處于摸著石頭過河階段。從政府層面來看，對于推廣運(yùn)用PPP模式的本質(zhì)還存在

表1 寶豐縣政府和社會(huì)資本合作（PPP)項(xiàng)目匯總表

2、PPP專業(yè)人才匱乏。PPP模式涉及面非常廣泛，涉及內(nèi)容十分繁多，包括財(cái)政、金融、法律和項(xiàng)目管理等多方面的內(nèi)容，因此對參與PPP項(xiàng)目的各方都有較高的要求。寶豐縣政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)研究、探討PPP相關(guān)政策，領(lǐng)導(dǎo)小組主要成員五人，具體做事的兩三人，小組成員的學(xué)歷較低，多數(shù)為大中專院校畢業(yè)生，并且上崗之前沒有經(jīng)過專業(yè)的PPP知識(shí)培訓(xùn)。相關(guān)人員能力不足，對于PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題只是采用定期開會(huì)討論的形式予以解決，在項(xiàng)目建設(shè)過程中缺乏經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)指導(dǎo)，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組工作效率較低，PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

3、部門之間協(xié)調(diào)不善。PPP項(xiàng)目管理存在多重審批上報(bào)的問題，政府各級部門權(quán)責(zé)不明晰，辦事效率低下。目前，寶豐縣PPP項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理部門為縣PPP管理中心，涉及發(fā)改委、水利、住建局、管委會(huì)等政府的各個(gè)職能部門，各職能部門在法律上是平級的，在實(shí)際工作過程中分工不明確、責(zé)任不明晰，一旦出現(xiàn)問題相互推諉，這是該縣PPP項(xiàng)目推進(jìn)慢、執(zhí)行難最主要的原因。

4、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則缺乏。PPP模式全程是通過締結(jié)合約的形式來實(shí)現(xiàn)合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，每一個(gè)PPP項(xiàng)目都是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)存在的綜合體，但由于PPP模式在中國的應(yīng)用仍處于萌芽階段，特別是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與管理方面仍有許多不足之處，這就使得PPP風(fēng)險(xiǎn)管理充滿復(fù)雜性和不確定性，因此政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于中國長期以來政府部門一直都處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，習(xí)慣性地在項(xiàng)目授權(quán)給私人企業(yè)的同時(shí)推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致私人企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)加大，私人投資成本增加。從調(diào)研情況來看，寶豐縣PPP項(xiàng)目合作過程中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，政府在多數(shù)情況下是只享受利潤分成卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，風(fēng)險(xiǎn)完全由私人企業(yè)來承擔(dān)。

5、項(xiàng)目融資效率較低。PPP項(xiàng)目融資效率低主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是政府層面。隨著營改增在全國范圍內(nèi)全面鋪開，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張、債務(wù)壓力不斷增大，地方政府對PPP項(xiàng)目的財(cái)力支持“心有余而力不足”。二是私人資本層面。由于基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域投資規(guī)模大、投資收益率不好，使得社會(huì)資本對中長期貸款融資需求強(qiáng)烈。但是商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)卻不愿意承擔(dān)中長期貸款融資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而有意去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這就造成了PPP項(xiàng)目融資效率十分低下。

表2 寶豐縣部分PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況

6、監(jiān)督管理不善。PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的基礎(chǔ)在于信息公開透明，這就意味著有關(guān)機(jī)構(gòu)在整個(gè)項(xiàng)目周期及時(shí)對政府部門和私人企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。寶豐縣對于PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理是由項(xiàng)目主管部門帶頭，財(cái)政、交通、水利等政府的各個(gè)部門共同監(jiān)管，這就容易滋生腐敗。由于執(zhí)行監(jiān)督管理工作的均是政府有關(guān)部門，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中難免會(huì)站在政府利益的角度進(jìn)行管理，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中的不公平，從而使得私人企業(yè)在合作過程中處于劣勢和被動(dòng)狀態(tài)。

7、社會(huì)資本持觀望態(tài)度。目前，寶豐縣PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與的勢頭不高，對于社會(huì)投資者來說，雖然有不少PPP項(xiàng)目看起來誘惑力很大，但是其背后卻隱藏著很多難題：一是PPP項(xiàng)目的投資周期比較長、經(jīng)濟(jì)收益十分緩慢，社會(huì)資本大多“不敢下手”。寶豐縣PPP模式涉及的多是環(huán)境污染處理、水利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資回報(bào)率差的領(lǐng)域，加之該縣的社會(huì)資本大多是中小型企業(yè)，難以在銀行獲得貸款支持，融資較為困難，導(dǎo)致社會(huì)資本總體參與意愿并不高。二是缺乏相關(guān)配套政策鼓勵(lì)支持，PPP落地難度大。由于寶豐縣關(guān)于PPP模式的運(yùn)用沒有明確清晰的政策法規(guī)，使得目前存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營管理的各種矛盾。對于每個(gè)項(xiàng)目實(shí)際計(jì)算的投資收益率沒有明確的規(guī)定，大多數(shù)項(xiàng)目均設(shè)定為政府具有6%的收益率，沒有一個(gè)隨市場變化而調(diào)整的動(dòng)態(tài)投資回報(bào)率，從而造成投資商和私人企業(yè)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善推廣PPP項(xiàng)目的建議

(一）加強(qiáng)人才體系建設(shè)

PPP模式的內(nèi)容復(fù)雜多變，包含金融、財(cái)政、管理學(xué)、法律等多個(gè)學(xué)科的知識(shí)和技術(shù)。因此，加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)性人才、強(qiáng)化PPP人才隊(duì)伍的建設(shè)是一件迫在眉睫的事情。第一，加強(qiáng)對PPP主管部門人員的培訓(xùn)。采取多種形式和途徑，以及“請進(jìn)來”、“走出去”等方法，組織實(shí)施培訓(xùn)，不斷提高PPP人員的專業(yè)水平和工作能力。一方面，在財(cái)力允許的范圍內(nèi)聘請專業(yè)人才，可以考慮從全省范圍內(nèi)選調(diào)幾名業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到寶豐縣PPP人才隊(duì)伍之中，專業(yè)的PPP人員通過文件解讀、專題報(bào)告等形式對相關(guān)部門人員進(jìn)行集中培訓(xùn)；另一方面，可以考慮派遣優(yōu)秀人才去PPP項(xiàng)目實(shí)施較為成熟的地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，提高該縣PPP模式的研究和發(fā)展水平。第二，對于實(shí)施過程順利、取得良好收益的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)樹立標(biāo)桿、存檔記錄，以便日后遇到同類型的PPP項(xiàng)目可以借鑒，通過遴選一批適宜的項(xiàng)目向上級申報(bào)，打造PPP樣板項(xiàng)目。

（二）充分發(fā)揮PPP工作小組的職能作用

由于PPP項(xiàng)目是由政府和私人企業(yè)合作經(jīng)營管理，政府應(yīng)該要鼓勵(lì)民間社會(huì)成立專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目申請、審核以及實(shí)施過程中可適當(dāng)?shù)夭捎脤I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)可行性建議。PPP領(lǐng)導(dǎo)小組工作模式獨(dú)立于所有政府職能部門，所以PPP工作小組最好由第三方機(jī)構(gòu)來介入。筆者認(rèn)為，專業(yè)律師事務(wù)所作為PPP領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭人更適合。原因如下：第一，PPP項(xiàng)目涉及政府、投資人、融資方等各方的利益博弈，單純站在任何一方的角度是無法設(shè)計(jì)好合作模式及分配風(fēng)險(xiǎn)的，由第三方機(jī)構(gòu)來成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組有利于解決政府各部門的利益紛爭，領(lǐng)導(dǎo)全局改革，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，形成政策合力，積極推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作順利實(shí)施。律師事務(wù)所可以同時(shí)為政府部門和私人企業(yè)投融資提供法律服務(wù)，是當(dāng)之無愧的第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第二，PPP項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)生命周期都需要專業(yè)律師參與，提供相應(yīng)的法律服務(wù)。PPP項(xiàng)目的合同簽訂、執(zhí)行，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交等每一步都涉及法律問題。

（三）加強(qiáng)履約誠信監(jiān)管

一是建立動(dòng)態(tài)的PPP項(xiàng)目合同調(diào)節(jié)機(jī)制。首先，要規(guī)范政府部門對PPP的審核管理工作，在合同里明確項(xiàng)目的各項(xiàng)工作以及各種分工；其次，在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)各種意外，如國家政策、市場等發(fā)生變化時(shí)，允許調(diào)整合同有關(guān)條款，在兼顧雙方利益的基礎(chǔ)上改變利潤分成比例；最后，為了防止私人資本利用PPP項(xiàng)目賺取相關(guān)優(yōu)惠政策和暴利，必須在合同里明確規(guī)定使用不正當(dāng)手段運(yùn)作PPP項(xiàng)目所付出的代價(jià)，列示相關(guān)懲罰條例，促進(jìn)PPP項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。二是加強(qiáng)地方政府履約誠信監(jiān)管。營造政府部門良好的信用環(huán)境、培養(yǎng)政府部門自覺履行契約的精神對PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)作十分重要，有利于私人企業(yè)放下對公共部門的“戒心”，與政府部門進(jìn)行長期合作?；诖?，筆者建議在地方政府內(nèi)部建立PPP綜合信用評價(jià)指標(biāo)體系和績效評價(jià)體系，及時(shí)對信用狀況進(jìn)行公示，接受廣大人民群眾的監(jiān)督，確保相關(guān)政府部門謹(jǐn)慎承諾、嚴(yán)格履約，防范政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

（四）優(yōu)化PPP融資環(huán)境

一是區(qū)別對待。政府應(yīng)該根據(jù)不同性質(zhì)的PPP項(xiàng)目實(shí)施不同的優(yōu)惠政策。地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目投資時(shí)應(yīng)該有意識(shí)地引入社會(huì)資本，創(chuàng)建政府引導(dǎo)基金和融資支持基金，采取貼息、信用擔(dān)保等財(cái)政幫扶措施提升社會(huì)資本融資的可獲得性。二是引入金融機(jī)構(gòu)促進(jìn)融資。一方面，政府要調(diào)整銀行的信貸評價(jià)體系，在貸款融資方面要保證最大限度地給予私人企業(yè)各種優(yōu)惠；另一方面利用現(xiàn)有政策鼓勵(lì)銀行、證券公司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，為私人企業(yè)制定合理的工資方案，并為其在融資方面出謀劃策。

(五)加大對社會(huì)資本的政策支持

寶豐縣當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨一些困難和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，地方政府債務(wù)反復(fù)沖擊市場信心，社會(huì)資本的引進(jìn)迫在眉睫，這就需要地方政府加大對社會(huì)資本的政策支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府共同合作，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

1、用地政策支持。地方政府可以將社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目納入當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃中，鼓勵(lì)社會(huì)資本對閑置廠房、倉庫等存量土地和閑置資源進(jìn)行改造，最大限度地盤活利用現(xiàn)有資源。

2、財(cái)政鼓勵(lì)。地方政府可以設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。特別地，對于那些投資回報(bào)率高、項(xiàng)目運(yùn)營良好、監(jiān)督管理有序的PPP項(xiàng)目要實(shí)行一定的績效獎(jiǎng)勵(lì)制度，以此來調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。

3、稅收支持。對于參與PPP項(xiàng)目的私營資本在項(xiàng)目建設(shè)過程中投入的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，可以實(shí)行減免稅優(yōu)惠；對于項(xiàng)目公司購入土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)可以實(shí)行免征契稅政策；在PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后，可以對所成立的項(xiàng)目公司按照公益性捐贈(zèng)相關(guān)規(guī)定免征企業(yè)所得稅；等等。

但是，地方政府要嚴(yán)厲打擊某些社會(huì)資本打著PPP模式的“幌子”來賺取優(yōu)惠的行為。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>