關(guān)稅立法的途徑和建議*

◆郭永泉

關(guān)稅立法的途徑和建議*

◆郭永泉

內(nèi)容提要：國(guó)家稅收法定原則已在我國(guó)確立并啟動(dòng)實(shí)施，作為需立法的稅種——關(guān)稅，具有法律升級(jí)需求大、稅收技術(shù)難度高等特點(diǎn)。為此，關(guān)稅的立法可通過(guò)問(wèn)題導(dǎo)向、國(guó)內(nèi)法協(xié)同、國(guó)外法參考三種途徑，尋求理論與經(jīng)驗(yàn)的支持。在此基礎(chǔ)上，從立法方法、新法本體、新法程序三個(gè)方面提出了形成科學(xué)完備的關(guān)稅法律體系的建議。

稅收法定；稅收立法；關(guān)稅

隨著我國(guó)全面深化改革和法治建設(shè)的推進(jìn)，稅收法定原則得到中央高度重視和社會(huì)普遍關(guān)注，上升為黨的主張和國(guó)家意志。黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)均明確提出落實(shí)稅收法定的要求，《立法法》修正案明確了稅率等基本稅收要素的法定條款，全國(guó)人大作出了在2020年前全部稅種完成立法的規(guī)劃。其中，關(guān)稅作為需立法稅種之一，面臨著復(fù)雜的稅收要素轉(zhuǎn)化為法律的巨大技術(shù)難度，其下一步立法動(dòng)向令人關(guān)注。

一、關(guān)稅法制的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（一）關(guān)稅法制的現(xiàn)狀

目前關(guān)稅沒(méi)有完成單獨(dú)立法，關(guān)稅法制橫跨法律、行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章、國(guó)際條約四個(gè)層面。①成蘭州：《論我國(guó)現(xiàn)行海關(guān)關(guān)稅法律制度的改進(jìn)》，北京：對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003。

首先，從法律層面看，《海關(guān)法》單列第五章“關(guān)稅”，從征收機(jī)關(guān)、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅收優(yōu)惠等方面明確了關(guān)稅的各基本要素。很明顯，該章立足于《海關(guān)法》通篇布局，采取以海關(guān)監(jiān)管為主的立法思維，對(duì)稅收特點(diǎn)體現(xiàn)得不夠充分，比如：這些條款基本不涉及征管程序，沒(méi)有規(guī)定稅率這一核心要素，計(jì)稅依據(jù)也僅限于從價(jià)稅。所以并不能說(shuō)《海關(guān)法》為關(guān)稅提供了法定依據(jù)，只能說(shuō)提供了一種法律淵源。

其次，從行政法規(guī)層面看，除了《關(guān)稅條例》這個(gè)專門法規(guī)，還用原產(chǎn)地、反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施、海關(guān)事務(wù)擔(dān)保、海關(guān)行政處罰等六個(gè)條例對(duì)關(guān)稅進(jìn)行規(guī)定?！蛾P(guān)稅條例》詳細(xì)規(guī)定了關(guān)稅的各項(xiàng)要素以及征管程序，特別是將《進(jìn)出口稅則》作為組成附件，使稅率成為法律依據(jù)，極大地彌補(bǔ)了《海關(guān)法》的要素缺陷。由于關(guān)稅稅則定期進(jìn)行調(diào)整，《關(guān)稅條例》實(shí)際上成為一個(gè)機(jī)動(dòng)條例，兼具了原則性和靈活性。其他幾個(gè)條例從適用協(xié)定稅率、貿(mào)易救濟(jì)稅率、稅款擔(dān)保、違規(guī)處罰等角度，擴(kuò)充了關(guān)稅征管的程序規(guī)定。

再次，從海關(guān)規(guī)章層面看，諸多海關(guān)規(guī)章提供了有力的法律補(bǔ)充。常見(jiàn)的形式是“海關(guān)總署令”，重要的有四個(gè)規(guī)章，即征稅、減免稅、歸類、審價(jià)四個(gè)管理辦法，通過(guò)規(guī)定技術(shù)層面的征管程序來(lái)

*本文是中國(guó)海關(guān)學(xué)會(huì)上海分會(huì)課題“大通關(guān)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CICSH2015-17）的階段性研究成果。

另外，從國(guó)際條約層面看，我國(guó)關(guān)稅具有自定和協(xié)議兩種法律特性，需要遵循國(guó)際關(guān)稅協(xié)議和規(guī)則。我國(guó)締結(jié)或參加的有關(guān)關(guān)稅事務(wù)的國(guó)際條約、公約，也對(duì)關(guān)稅征管特別是稅率適用有著約束力。這是我國(guó)關(guān)稅法制的一種特殊形式。

值得注意的是，目前海關(guān)還制定有大量執(zhí)法類規(guī)范性文件，作為稅收制度組成部分，雖然發(fā)揮著重要的規(guī)制和指導(dǎo)作用，但并不具備法律效力。

（二）關(guān)稅法制的特點(diǎn)

通過(guò)上述法制現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)稅法制的兩個(gè)基本特點(diǎn)，這也是關(guān)稅征管在法律層面的規(guī)律體現(xiàn)。

1.關(guān)稅法制的權(quán)級(jí)設(shè)置決定著征管權(quán)威和效率，立法的重點(diǎn)在于法律升級(jí)。關(guān)稅是中央財(cái)政級(jí)別的稅賦，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律來(lái)決定，法律依據(jù)的權(quán)級(jí)越高，越能體現(xiàn)權(quán)威性。同時(shí)，關(guān)稅征管處在進(jìn)出口環(huán)節(jié)，與海關(guān)其他管理職能、其他口岸部門的管理執(zhí)法、企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理緊密關(guān)聯(lián)。如果沒(méi)有高權(quán)級(jí)的法律依據(jù)，關(guān)稅征管很容易和其他管理行為產(chǎn)生目標(biāo)沖突和過(guò)程博弈，從而制約征管效率。

2.關(guān)稅的技術(shù)設(shè)置非常復(fù)雜，立法的難點(diǎn)在于技術(shù)的法律表述。關(guān)稅的技術(shù)性非常強(qiáng)，特別是稅率、計(jì)稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠三個(gè)要素復(fù)雜多樣。關(guān)稅采取復(fù)式稅則和差別稅率，多達(dá)8294個(gè)稅目和62個(gè)稅級(jí)。每一個(gè)稅目根據(jù)歸類、原產(chǎn)地等情況不同，需要從最惠國(guó)稅率、特惠稅率、普通稅率、協(xié)定稅率、暫定稅率中進(jìn)行選擇，個(gè)別稅目還有貿(mào)易救濟(jì)稅率、配額稅率、滑準(zhǔn)稅率、復(fù)合稅率、季節(jié)稅率的適用可能。進(jìn)出境物品關(guān)稅還適用專門的行郵稅。這些稅目、稅率全部作為關(guān)稅法規(guī)的組成部分，并定期進(jìn)行調(diào)整、發(fā)生變化，同時(shí)，關(guān)稅主要是從價(jià)稅，計(jì)稅依據(jù)申報(bào)的成交價(jià)格，面臨著特許權(quán)使用費(fèi)、跨國(guó)公司轉(zhuǎn)移定價(jià)、合同結(jié)算公式定價(jià)等國(guó)際上普遍的審價(jià)難題。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡和差異化，又形成諸多針對(duì)特定區(qū)域、特定企業(yè)、特定用途的進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策。因此，歸類、審價(jià)、原產(chǎn)地、減免稅這四大技術(shù)構(gòu)成了關(guān)稅立法的難點(diǎn)，如何以權(quán)威、精確的法律語(yǔ)言對(duì)此加以技術(shù)設(shè)置，決定著關(guān)稅征管的執(zhí)法質(zhì)量。

二、關(guān)稅立法中的問(wèn)題導(dǎo)向

關(guān)稅法制一方面需要升級(jí)，另一方面面臨技術(shù)難度，構(gòu)成了立法過(guò)程中“進(jìn)”與“穩(wěn)”的矛盾。由此可見(jiàn)，關(guān)稅立法絕不是將行政法規(guī)升格為法律、把“條例”轉(zhuǎn)化為“法”這么簡(jiǎn)單。關(guān)稅立法，路在何方？筆者認(rèn)為可有三條途徑：從現(xiàn)實(shí)中找問(wèn)題、從國(guó)內(nèi)成文法中找依據(jù)、從國(guó)外海關(guān)稅法中找參照，可以依次簡(jiǎn)稱為：?jiǎn)栴}導(dǎo)向、國(guó)內(nèi)法協(xié)同以及國(guó)外法參考。其中最主要的是問(wèn)題導(dǎo)向，因?yàn)殛P(guān)稅立法的出發(fā)點(diǎn)，就在于呼應(yīng)和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。反之，通過(guò)詳細(xì)分析各種問(wèn)題，也可以在方法上倒推出立法的內(nèi)容。經(jīng)過(guò)梳理，目前需關(guān)注的主要問(wèn)題如下：

（一）現(xiàn)有各法規(guī)、規(guī)章之間缺乏銜接配套

目前關(guān)稅法制并不能形成完整體系，各法規(guī)、規(guī)章之間的離心力很大、兼容性不強(qiáng)。有的法制有交叉，比如《海關(guān)法》《關(guān)稅條例》《原產(chǎn)地條例》中都有海關(guān)申報(bào)的程序規(guī)定，其重點(diǎn)分別傾向于監(jiān)管、計(jì)稅價(jià)格、原產(chǎn)地，彼此不能兼顧。有的法制又有缺失，比如《海關(guān)法》只規(guī)定其他的稅收要素，卻沒(méi)有規(guī)定稅率。高位法規(guī)定本體，低位法規(guī)定程序，使得稅收征管依據(jù)很瑣碎。往往一項(xiàng)征管工作需要從多項(xiàng)法制文本中找依據(jù)。其解決思路：理清稅種法與法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系，法律統(tǒng)攬本體和程序，法規(guī)予以細(xì)化，規(guī)章分解執(zhí)法操作，使各稅各法形成銜接。

（二）稅收要素的復(fù)雜與法律條文的簡(jiǎn)明形成矛盾

大道至簡(jiǎn)。法律是為典章，應(yīng)當(dāng)追求簡(jiǎn)明扼要的表述性規(guī)定。但是關(guān)稅的技術(shù)設(shè)置非常復(fù)雜，簡(jiǎn)單描述難以體現(xiàn)其規(guī)則。目前有兩種表述方法：一是分開層級(jí)，在高位法略述，在低位法詳述，比如計(jì)稅依據(jù)；二是在法律中進(jìn)行授權(quán)，規(guī)定授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的法定文書作為法律附件或者另成法制，如稅率和稅收優(yōu)惠。按照稅收法定的原則，各稅收要素要求在高位法中進(jìn)行詳述，《立法法》更是明確了稅率的法定要求。如遵循這樣的理想化操作，我們將會(huì)見(jiàn)到一部卷帙浩繁的《關(guān)稅法》，如將《進(jìn)出口稅則》也羅列其間，則更為復(fù)雜，其視覺(jué)疲勞已令人望而卻步，更遑論法律條文的執(zhí)行？其解決思路：堅(jiān)持法律的合理性和嚴(yán)肅性相結(jié)合，適當(dāng)保留現(xiàn)有的分層、授權(quán)方法，實(shí)施稅率授權(quán)制定，分散立法壓力，避免主體稅法過(guò)于冗長(zhǎng)煩瑣。

（三）關(guān)稅的技術(shù)不能充分體現(xiàn)為法律效力

考察目前的關(guān)稅法制，存在稅收技術(shù)和法律效力“兩張皮”的現(xiàn)象。一方面，稅收技術(shù)在法制中體現(xiàn)不足。比如現(xiàn)有法制對(duì)歸類的法律效力缺乏保障，《關(guān)稅條例》只有3條規(guī)定，僅強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)、海關(guān)要求補(bǔ)充申報(bào)材料的權(quán)力，但對(duì)歸類準(zhǔn)確性沒(méi)有法律強(qiáng)制，對(duì)海關(guān)歸類也缺乏法律支持。目前，海關(guān)在執(zhí)行歸類程序時(shí)，主要依據(jù)海關(guān)規(guī)章以及大量?jī)?nèi)部文件，比如《海關(guān)商品歸類決定》《海關(guān)商品歸類指導(dǎo)意見(jiàn)》等，容易造成納稅爭(zhēng)議。另一方面，稅收技術(shù)在法制中又有多余表述。比如將預(yù)審價(jià)、預(yù)歸類和原產(chǎn)地預(yù)確定寫進(jìn)法規(guī)和規(guī)章，而且把這些服務(wù)作為行政裁定，賦予一定的法律決定權(quán)。事實(shí)上，稅收預(yù)約服務(wù)不是行政裁定。①萬(wàn)曙春：《海關(guān)行政裁定的行為性質(zhì)辨析》，《上海海關(guān)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2002年第2期。這樣的規(guī)定容易將納稅人如實(shí)申報(bào)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給海關(guān)，造成各海關(guān)之間的執(zhí)法不統(tǒng)一。以上問(wèn)題之癥結(jié)，在于用行政手段而非法治手段處理稅收技術(shù)，忽視了我國(guó)屬于大陸法系的傳統(tǒng)，過(guò)多地循用海洋法系的案例法代替成文法。其解決思路：在法律中明確技術(shù)認(rèn)定的授權(quán)和效力，將所有已實(shí)際應(yīng)用的技術(shù)認(rèn)定結(jié)果加工為法條，撤出預(yù)約服務(wù)類條款。

（四）部分法制規(guī)定不符合稅收實(shí)際情況和發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前海關(guān)正在開展關(guān)稅征管方式改革，各種相對(duì)先進(jìn)的征管模式已經(jīng)形成或即將形成。但現(xiàn)有關(guān)稅法制中仍存在一些不符合實(shí)際之處，也沒(méi)有預(yù)留改革的空間。比如在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，海關(guān)涉稅的審批事項(xiàng)已經(jīng)全部取消或改為內(nèi)部審核，《關(guān)稅條例》第48條仍規(guī)定“納稅人可以持有關(guān)文件向海關(guān)辦理減免稅審批手續(xù)。”事實(shí)上海關(guān)辦理減免稅屬于審核確認(rèn)的性質(zhì)，而且商務(wù)部門已經(jīng)不再出具鼓勵(lì)項(xiàng)目確認(rèn)書，法條中所謂審批有關(guān)文件的說(shuō)法已屬空言。又如目前海關(guān)已經(jīng)實(shí)行匯總征稅、稅單無(wú)紙化管理模式，并正在開展“繳稅程序后置于單證審核”的全國(guó)一體化通關(guān)改革，這極大地突破了法制中的相關(guān)規(guī)定，由于缺乏法律支撐，改革實(shí)際上是在法外探索。其解決思路：稅收立法與稅收改革同步，及時(shí)修訂涉及改革的條款，兼容未來(lái)征管模式，為改革提供法律依循。

三、關(guān)稅立法中的國(guó)內(nèi)法協(xié)同和國(guó)外法參考

在關(guān)稅立法中，問(wèn)題導(dǎo)向固然重要，但如果只強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題，容易陷入法律工具主義的困境。為使立法更具前瞻性、科學(xué)性，還必須尋求國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律的可行性參考，從中發(fā)現(xiàn)科學(xué)的理論借鑒、實(shí)用的經(jīng)驗(yàn)支持。

（一）國(guó)內(nèi)法協(xié)同

從國(guó)內(nèi)成文法中為關(guān)稅立法找依據(jù)，其邏輯在于：我國(guó)法律是一個(gè)完整的大體系，《關(guān)稅法》作為其中的一類法，需要和其他法律保持協(xié)同。目前可以協(xié)同的相關(guān)法有兩類：一是如《憲法》《立法法》《刑法》等重要法，是為遵從之法；二是國(guó)內(nèi)稅收領(lǐng)域已經(jīng)完成立法的3個(gè)本體法、1個(gè)程序法，是為參考之法。

首先看遵從之法。我國(guó)的上位法在稅收方面既提出了宏觀原則，也規(guī)定了微觀內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)作為關(guān)稅立法的遵循?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，規(guī)范著最基本的法律關(guān)系，其中涉及稅收的只有一條，即第56條：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。以國(guó)家最高意志設(shè)定了稅收的強(qiáng)制性，《關(guān)稅法》應(yīng)依此規(guī)定納稅人的責(zé)任?！缎谭ā芬呀?jīng)實(shí)施修正案第八稿，正在審議修正案第九稿，部分涉稅的法律表述也有調(diào)整，比如將偷稅罪改為逃避繳納稅款罪，《關(guān)稅法》應(yīng)當(dāng)采用同等表述?！缎姓?qiáng)制法》已于先前實(shí)施，規(guī)范了稅收強(qiáng)制措施和執(zhí)行的相關(guān)程序，特別限定滯納金是一種執(zhí)行罰（與現(xiàn)行關(guān)稅法規(guī)對(duì)滯納金的規(guī)定不同），《關(guān)稅法》應(yīng)當(dāng)與其保持統(tǒng)一?！额A(yù)算法》已完成20年來(lái)首次修正案，對(duì)稅收預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，實(shí)行跨年度預(yù)算平衡，取消計(jì)劃式的稅收任務(wù)攤派，改變稅收征管的目標(biāo)導(dǎo)向，禁止收取“過(guò)頭稅”，《關(guān)稅法》在規(guī)定海關(guān)的權(quán)利義務(wù)時(shí)，也應(yīng)采用應(yīng)收盡收的彈性表述。

再看參考之法。國(guó)內(nèi)稅種中已有3個(gè)完成單獨(dú)立法，輔之以《稅收征管法》，構(gòu)成了一個(gè)參照系。這四個(gè)稅法的完善程度并不一樣，參考價(jià)值也不一樣?！镀髽I(yè)所得稅法》立法時(shí)間比較早，是一部包含60條內(nèi)容的成熟法律，對(duì)企業(yè)所得稅的各要素都做了詳細(xì)規(guī)定，結(jié)構(gòu)整齊，內(nèi)容豐富，堪稱其他稅種的法律文書范本。盡管所得稅和流轉(zhuǎn)稅的屬性不同，但在體例形式上可以為關(guān)稅立法所借鑒。《個(gè)人所得稅法》條文僅有15條，提供了一種簡(jiǎn)版的參考?！盾嚧惙ā芬矁H有13條，值得注意的是該法第2條，規(guī)定由國(guó)務(wù)院、地方政府在幅度內(nèi)具體確定稅額，是一種典型的“有限授權(quán)”，可以為授權(quán)關(guān)稅稅率時(shí)所借鑒?！抖愂照鞴芊ā沸抻喐逡灿性S多稅制改革創(chuàng)新的內(nèi)容，可以為《關(guān)稅法》在程序立法上提供參考。

（二）國(guó)外法參考

從國(guó)外海關(guān)稅法中找參照，其邏輯在于：依托于全球經(jīng)濟(jì)一體化和海關(guān)合作廣泛性，世界各國(guó)的海關(guān)管理方式有許多共通之處，可以互相借鑒。但是，世界各國(guó)國(guó)情有巨大差別，政治經(jīng)濟(jì)體制各異，參考范圍應(yīng)當(dāng)突出關(guān)稅的技術(shù)相關(guān)性，而不能“全盤照搬”。從世界立法的兩大傳統(tǒng)來(lái)說(shuō)，大陸法系和海洋法系有很大差異。我國(guó)法律傳統(tǒng)一直接近大陸法系，可著重考察歐盟海關(guān)的法典。

目前，歐盟關(guān)稅立法經(jīng)歷了從1992年《歐共體海關(guān)法典》（CCC）到2008年《現(xiàn)代海關(guān)法典》（MCC）的變遷，正朝著《聯(lián)盟海關(guān)法典》（UCC）的方向發(fā)展。歐盟關(guān)稅立法思路嚴(yán)謹(jǐn)，立法技術(shù)成熟，繼承性、協(xié)調(diào)性較好。其中若干先進(jìn)之處，值得為我國(guó)借鑒：一是設(shè)定歐盟全境之內(nèi)的執(zhí)法統(tǒng)一性，在全境受理貨物申報(bào)，制定海關(guān)處罰的共同準(zhǔn)則，統(tǒng)一關(guān)稅追溯時(shí)間期限；二是實(shí)行通關(guān)全過(guò)程的電子數(shù)據(jù)處理，確立了電子數(shù)據(jù)的法律效力；三是通過(guò)法律確立“集中清關(guān)”和“二次申報(bào)”制度，使貨物申報(bào)和實(shí)際物流相分離，邊境海關(guān)不再承擔(dān)稅收征管職責(zé)而全部自動(dòng)移交屬地海關(guān)；四是對(duì)待稅款滯納采取利息補(bǔ)償，而非行政處罰。這些規(guī)定，有的正好切合我國(guó)關(guān)稅征管改革的方向；有的則為解決征管程序問(wèn)題提供了法律可行性。

四、相關(guān)建議

總的來(lái)說(shuō)，關(guān)稅立法應(yīng)秉持頂層設(shè)計(jì)、全面優(yōu)化的理念，做到“三準(zhǔn)則、兩結(jié)合、一目標(biāo)”，即：圍繞各稅協(xié)調(diào)、量能課稅、保障納稅人合法權(quán)益的準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)力和納稅義務(wù)的結(jié)合、稅收要素和征管程序的結(jié)合，保證到2020年，形成權(quán)級(jí)清晰、系統(tǒng)完備、科學(xué)公正、運(yùn)行有效的關(guān)稅法律體系。①施正文：《落實(shí)稅收法定原則 加快完善稅收制度》，《國(guó)際稅收》，2014年第3期。具體而言，應(yīng)從立法方法、新法本體、新法程序三個(gè)方面著手。

（一）稅種怎么立法？——立法方法之建議

從整體看，關(guān)稅立法分為法律立法、行政法規(guī)制定、海關(guān)規(guī)章制定三個(gè)層面，以及立、改、廢三個(gè)環(huán)節(jié)，由不同立法主體主導(dǎo)。全國(guó)人大主導(dǎo)制定《關(guān)稅法》；國(guó)務(wù)院制定配套的、解釋性的《關(guān)稅法實(shí)施條例》等行政法規(guī)；海關(guān)總署直接制定各稅收技術(shù)的海關(guān)規(guī)章，以署令方式發(fā)布，形成具體的法律延伸和細(xì)節(jié)遵循。在此過(guò)程中，還應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行法制中不合法理的條規(guī)，清理并廢止現(xiàn)行的規(guī)定納稅人義務(wù)的所謂“規(guī)范性文件”，使關(guān)稅法律體系主干突出。

新制定的《關(guān)稅法》將是包括本體和程序在內(nèi)的綜合法，匯集各法律法規(guī)的關(guān)稅重點(diǎn)內(nèi)容，其結(jié)構(gòu)可綜合現(xiàn)《企業(yè)所得稅法》和《關(guān)稅條例》的優(yōu)點(diǎn)，分總則、稅率、計(jì)稅依據(jù)、關(guān)稅征管、稅收優(yōu)惠、法律救濟(jì)、違法處理、特別稅征管、附則9個(gè)章節(jié)，言簡(jiǎn)意賅地設(shè)定關(guān)稅的本體要素和征管程序，并對(duì)跨境電商進(jìn)口關(guān)稅、個(gè)人物品簡(jiǎn)易關(guān)稅以及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅的征管專門說(shuō)明。關(guān)稅立法后，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行的《關(guān)稅條例》《征稅管理辦法》內(nèi)容全部并入《關(guān)稅法實(shí)施條例》，對(duì)《關(guān)稅法》進(jìn)行解釋和細(xì)節(jié)規(guī)定，側(cè)重于征管程序。

（二）要素怎么設(shè)定？——新法本體之建議

關(guān)稅要素較為復(fù)雜，又有很強(qiáng)的技術(shù)性。立法關(guān)鍵在于將關(guān)稅要素及技術(shù)要求準(zhǔn)確寫進(jìn)法律。

1.關(guān)稅稅率的法定?，F(xiàn)《關(guān)稅條例》第2章對(duì)各種稅率的適用條件和時(shí)間做了詳細(xì)規(guī)定，可以整體移入《關(guān)稅法》，《進(jìn)出口稅則》及各類稅率表仍作為附件列入。同時(shí)加入授權(quán)條款，由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)制定或調(diào)整《稅則》，決定各種關(guān)稅稅率。對(duì)每年的稅率調(diào)整可以行使簡(jiǎn)易立法程序，由關(guān)稅稅則委員會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議后頒布。

2.計(jì)稅依據(jù)的法定。在《關(guān)稅法》中應(yīng)單設(shè)一章規(guī)定計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)《關(guān)稅條例》及其他規(guī)章中關(guān)于完稅價(jià)格、原產(chǎn)地、稅則歸類的章節(jié)整體并入。在法律上明確規(guī)定，“海關(guān)接受納稅人申報(bào)的價(jià)格（可置換為歸類、原產(chǎn)地，以下同），或經(jīng)過(guò)審核、磋商、核查等程序確認(rèn)的價(jià)格并經(jīng)納稅人同意后，該價(jià)格產(chǎn)生法律效力，納稅人遵照?qǐng)?zhí)行?！比绱?，可通過(guò)技術(shù)法定條款，避免因?yàn)閮r(jià)格、歸類不同意見(jiàn)而造成的納稅爭(zhēng)議。同時(shí)規(guī)定，“由于不同海關(guān)對(duì)同類或相似商品的價(jià)格認(rèn)定不一致而造成的納稅爭(zhēng)議，納稅人可申請(qǐng)海關(guān)行政裁定，或申請(qǐng)執(zhí)行價(jià)格認(rèn)定的先例?！边@樣，可在法理上規(guī)范執(zhí)法尺度，在程序上降低法律救濟(jì)的壓力，避免執(zhí)法不統(tǒng)一。

3.稅收優(yōu)惠的法定。按照中共十八屆三中全會(huì)的決定，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策需要在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一由專門的稅收法律法規(guī)規(guī)定。關(guān)稅優(yōu)惠作為重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，其立法權(quán)應(yīng)由國(guó)務(wù)院掌握，避免稅收優(yōu)惠濫用和稅款流失。立法過(guò)程中，《關(guān)稅法》應(yīng)單列稅收優(yōu)惠一章，同時(shí)制定《關(guān)稅優(yōu)惠條例》，在融合現(xiàn)有減免對(duì)象、減免條件、減免幅度等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，綜合設(shè)置優(yōu)惠條件，規(guī)定海關(guān)減免稅審核確認(rèn)的職責(zé)和程序。

（三）征管怎么開展？——新法程序之建議

目前，關(guān)稅的問(wèn)題集中在征管程序，稅收改革也主要圍繞征管程序開展。所以在對(duì)征管程序進(jìn)行法定時(shí)，應(yīng)當(dāng)解決關(guān)鍵問(wèn)題，體現(xiàn)改革成果。

1.征管問(wèn)題的解決。一是強(qiáng)化納稅人的申報(bào)義務(wù)，解決錯(cuò)誤申報(bào)而導(dǎo)致漏稅的問(wèn)題。法律中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，納稅人對(duì)其納稅申報(bào)中提供的涉稅資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)；海關(guān)在稅收申報(bào)確認(rèn)中對(duì)納稅人應(yīng)納稅額做出調(diào)整的，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)信息、核定方法負(fù)責(zé)；納稅人有異議的，應(yīng)當(dāng)提供有效依據(jù)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)允許納稅人在申報(bào)后發(fā)現(xiàn)有誤的情況下辦理修正申報(bào)，避免納稅人因沒(méi)有補(bǔ)正途徑而隱瞞不報(bào)、知錯(cuò)不改。二是完善涉稅信息獲取程序，解決信息不全、失真而導(dǎo)致漏稅的問(wèn)題。用法律保障海關(guān)從其他職能部門、金融機(jī)構(gòu)、第三方獲取涉稅信息的權(quán)力，確認(rèn)從國(guó)際信息合作中獲取涉稅信息的效力。如此可將海關(guān)AEOI（國(guó)際稅收信息自動(dòng)交換），“三互”（口岸部門間執(zhí)法互助、信息互換、監(jiān)管互認(rèn)）上升為法律層面的程序。三是完善海關(guān)行政裁定程序，解決稅收技術(shù)認(rèn)定自由裁量的問(wèn)題。與“預(yù)審價(jià)、預(yù)歸類和原產(chǎn)地預(yù)確定”社會(huì)化同步，明確由稅收中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)“三預(yù)服務(wù)”并保障其法律效力。海關(guān)的行政裁定適用于納稅爭(zhēng)議的內(nèi)部解決環(huán)節(jié)，并應(yīng)嚴(yán)格限定為海關(guān)總署級(jí)別的事權(quán)。

2.征管改革的體現(xiàn)。一是由法律確立海關(guān)查驗(yàn)放行和核查征稅可以前后換位的程序。通過(guò)法律保證不同類型企業(yè)、商品可以適用不同的征稅流程，使征稅程序在通關(guān)環(huán)節(jié)靈活組合，支持海關(guān)正在開展的全國(guó)通關(guān)一體化改革，推進(jìn)匯總征稅、納稅人屬地管理、“一次申報(bào)分步處置”等征管方式創(chuàng)新。二是由法律確立納稅人自我評(píng)定為基礎(chǔ)的征管程序。由納稅人自我計(jì)稅申報(bào)，再由海關(guān)進(jìn)行確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在誠(chéng)信守法基礎(chǔ)上的自報(bào)、自繳、自打稅單和海關(guān)重點(diǎn)稽核，明確海關(guān)和納稅人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。三是由法律確認(rèn)電子資料、網(wǎng)絡(luò)信息的有效性。適應(yīng)大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化形勢(shì)，在法律中規(guī)定征納雙方認(rèn)可的電子簽名報(bào)送的各類電子資料，與紙質(zhì)資料具有同等的法律效力，支持海關(guān)的全面無(wú)紙化稅單改革。適應(yīng)跨境電子商務(wù)的發(fā)展需要，規(guī)定從事網(wǎng)絡(luò)交易的納稅人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)網(wǎng)址、機(jī)構(gòu)地址、電子商務(wù)交易記錄、支付服務(wù)數(shù)據(jù)等信息，賦予海關(guān)檢查納稅人相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)及涉稅信息的權(quán)力，為今后電子商務(wù)的稅收征管預(yù)留下制度空間?？傊⒎ㄟ^(guò)程應(yīng)當(dāng)對(duì)貿(mào)易便利化作出技術(shù)制度與法律制度的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)。

［1］劉劍文.稅醒了的法治［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2014.

［2］蘇 鐵.中歐關(guān)稅立法內(nèi)容差異的比較研究——基于歐盟海關(guān)立法嬗變之分析［J］.海關(guān)法評(píng)論，2014，（4）.

［3］郭永泉.增值稅改革下的國(guó)內(nèi)稅制和海關(guān)稅制的協(xié)同［J］.稅收經(jīng)濟(jì)研究，2015，（2）.

［4］郭永泉.我國(guó)稅收法定原則的演進(jìn)和確立［J］.財(cái)政研究，2015，（10）.

（責(zé)任編輯：東方源）

F752.53

A

2095-1280（2016）04-0071-06

郭永泉，男，武漢海關(guān)關(guān)稅處干部，中國(guó)海關(guān)學(xué)會(huì)會(huì)員。保證法律的執(zhí)行。